Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. M. na zarządzenie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w C. uchyla zaskarżone zarządzenie.

Zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...]Prezydent Miasta C. na podstawie art. 15 ust. 1, 2 i 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.; dalej ustawa), art. 68 Kodeksu Pracy oraz § 6 ust. 1 statutu Miejskiej Galerii Sztuki w C., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...]Rady Miasta C. z dnia [...] r. w sprawie nadania statutu Miejskiej Galerii Sztuki w C. powołał A. P. na stanowisko Dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w C. na okres 7 lat od dnia 6 października 2015 r. do dnia 5 października 2022 r.

Pismem z dnia 3 listopada 2015 r. B. M. (dalej strona lub skarżąca) wezwała Prezydenta Miasta C. (dalej organ lub organizator) do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie powołania Dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w C. (dalej zaskarżone zarządzenie lub zarządzenie z dnia [...]r.) oraz unieważnienie konkursu na Dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki (dalej też MGS). W piśmie wskazano, że nieprawidłowości, które – jak podała strona - zostały już uprzednio opisane w wezwaniu z dnia 19 sierpnia 2015 r. oraz w skardze do WSA w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 913/15 oraz IV SA/Gl 914/15), naruszają jej prawo podmiotowe do zgodnego z prawem i uczciwego postępowania konkursowego oraz obiektywnej i rzetelnej oceny dokonanej przez prawidłowo powołaną komisję konkursową.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ pismem z dnia 24 listopada 2015 r. wyjaśnił, że wydanie zarządzenia w sprawie powołania Dyrektora MGS było konsekwencją przeprowadzonej prawidłowo procedury konkursowej i wyłonieniem przez komisję kandydata na dyrektora ww. instytucji dokonanego w drodze głosowania. Powyższym zarządzeniem organizator zaakceptował wyłonioną w procedurze konkursowej kandydaturę na Dyrektora ww. instytucji powołując A.P. na to stanowisko. Końcowo wskazał, że wszystkie zarzuty dotyczące konkursu są nieuzasadnione, tym samym zarządzenie z dnia [...] r., oparte o wynik procedury konkursowej nie narusza prawa.

Równocześnie z wyżej wymienionym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa strona pismem z dnia 4 listopada 2015 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na zarządzenie Prezydenta Miasta C z dnia [...]r. Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego zarządzenia jako opartego na postępowaniu konkursowym przeprowadzonym z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 4 i ust. 5 ustawy oraz z istotnym naruszeniem zasad określonych rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. nr 154, poz. 629, dalej rozporządzenie), a w szczególności przepisów § 4 i § 5 tego rozporządzenia, a także z naruszeniem prawa do równego traktowania w konkursie wszystkich kandydatów, zgodnie z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co miało istotny wpływ na wynik konkursu, 2) unieważnienie konkursu na Dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w C. oraz 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że pomimo sprzeciwów i protestów dotyczących uchybień w postępowaniu konkursowym komisja konkursowa wyłoniła kandydata na stanowisko Dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w C. w osobie A.P., która pełniła od 1 stycznia 2015 r. obowiązki Dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w C.. Następnie skarżąca wskazała, że w toku postępowania konkursowego jako uczestnik postępowania pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Częstochowa o usunięcie nieprawidłowości stanowiących naruszenia prawa oraz o wstrzymanie procedury konkursowej do czasu usunięcia tych nieprawidłowości. Skarżąca w ww. piśmie wskazała na uchybienia dot. regulaminu konkursu, składu komisji konkursowej oraz na podejmowane przez komisję czynności, które skutkowały niedopuszczeniem skarżącej do udziału w konkursie. Według skarżącej komisja wybrała kandydata, który – jej zdaniem – nie udokumentował spełnienia wymaganych w konkursie wymogów. W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że z rozporządzenia wynika, że w skład komisji konkursowej wchodzą dwaj przedstawiciele reprezentatywnych zakładowych organizacji związkowych działających w tej instytucji, a jeżeli nie działają w niej organizacje związkowe – w skład komisji konkursowej powinni być powołani dwaj przedstawiciele załogi. Według skarżącej powyższe oznacza, że organizator powinien powołać jako członków komisji dwie osoby wybrane przez załogę. W jej ocenie tylko jedna osoba powołana jako członek komisji konkursowej miała poparcie załogi, natomiast druga kandydatura przedstawiona przez załogę została całkowicie zignorowana. Skarżąca podała, że druga osoba powołana przez organizatora do składu komisji, była wskazana przez pełniącą obowiązki Dyrektora MGS A.P., która kandydowała na stanowisko dyrektora w tym konkursie. Skarżąca stwierdziła, że tak powołana komisja konkursowa nie daje żadnej gwarancji bezstronności, uczciwości i rzetelności ponieważ uczestnik konkursu nie może mieć wpływu na skład komisji. Pomimo protestu załogi oraz sprzeciwu skarżącej skład komisji konkursowej nie uległ zmianie, co wzbudziło wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności ocen dokonywanych przez komisję. Skarżąca wskazała również, że organizator wprowadził do regulaminu konkursu szczególne uprawnienia dotyczące przedstawicieli organizatora polegające na wstępnej selekcji kandydatów, czym naruszono zasadę kolegialności prac komisji konkursowej. W dniu powołania komisji konkursowej, jeszcze przed jej pierwszym posiedzeniem, skarżąca została poinformowana, że jej kandydatura została odrzucona. Informacja została przekazana drogą mailową i nie zawierała uzasadnienia. Skarżąca podniosła, że nie została dopuszczona do udziału w procedurze konkursowej pomimo udokumentowania doświadczenia zawodowego oraz spełnienia pozostałych warunków konkursu. W dalszej kolejności wskazała na wadliwy sposób weryfikacji kryterium 3-letniej pracy na stanowisku kierowniczym sprowadzający się jedynie do pobierania dodatku funkcyjnego, podczas gdy w ocenie skarżącej za zatrudnioną na stanowisku kierowniczym należy uznać osobę, której zadaniem jest organizowanie i kierowanie procesem pracy podległych pracowników. Argumentując w tym zakresie skarżąca wskazała na wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości, która oznacza nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów prawa charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą. Zasada ta została w sposób rażący naruszona w postępowaniu konkursowym na dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w C. Skarżąca wskazała na błędne określenie jako jednego z kryteriów prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy prawidłowo sformułowane kryterium winno dotyczyć prowadzenia działalności gospodarczej związanej z działalnością kulturalną. Końcowo, skarżąca wskazała, że bezpośrednio przed wniesieniem niniejszej skargi z ostrożności procesowej ponownie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, chociaż w jej ocenie fakt, że przed tut. Sądem toczyły się już dwie sprawy, w których Sąd odrzucił jej skargi (sygn. akt IV SA/Gl 913/15 oraz IV SA/Gl 914/15) jest wystarczający do uznania, że skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniosła o odrzucenie skargi motywując powyższe faktem wniesienia przez skarżącą skargi przed terminem do jej złożenia bowiem nie upłynął 30-dniowy termin dla organu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia ww. wniosku pełnomocnik wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik wskazała, że sądowa kontrola przez sąd administracyjny aktów w zakresie administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w przypadku uwzględniania skargi polega na uchyleniu zaskarżonego aktu, stąd żądanie przez skarżącą unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w C. jest nieuprawnione. Pełnomocnik wskazała, że przeprowadzona procedura konkursowa była zgodna z przepisami prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone zarządzenie było konsekwencją przeprowadzonej prawidłowo procedury konkursowej i oceną komisji konkursowej dokonaną w drodze głosowania w formie uchwały. Zdaniem pełnomocnika organu wszystkie zarzuty skarżącej, która kwestionuje procedurę konkursową na każdym jej etapie są nieuzasadnione. Uzasadniając to stanowisko pełnomocnik wskazała, że w zarządzeniu z dnia [...]r. nr [...]w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w C. organizator określił niezbędne wymagania kwalifikacyjne i wymagania dodatkowe jako formalne kryteria wyboru kandydata na stanowisko dyrektora. W dniach 3 i 9 czerwca 2015 r. w Miejskiej Galerii Sztuki w C. przeprowadzono głosowania na przedstawiciela pracowników ww. galerii, w którym największą ilość głosów otrzymał Z. J.. Z protokołu wynika, że jako drugiego przedstawiciela pracowników wskazano J.M., wybraną w głosowaniu jawnym w dniu 1 czerwca 2015 r. Ogłoszenie o konkursie zostało opublikowane w dniu 22 czerwca 2015 r., natomiast zarządzenie Prezydent Miasta C. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w C. zostało również w dniu 22 czerwca 2015 r. przekazane do Miejskiej Galerii Sztuki w C. celem podania do wiadomości pracowników. W dniu 22 czerwca 2015 r. wpłynął protest z dnia 18 czerwca 2015 r. w sprawie braku wśród przedstawicieli załogi pracownika działu [...]. W dniu 25 czerwca 2015 r. organizator zwrócił się pismem do Miejskiej Galerii Sztuki o wskazanie przedstawicieli załogi z rozważeniem reprezentatywności całej załogi w związku ze zgłoszonym protestem. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 3 lipca 2015 r. wskazujące na przedstawicieli załogi J. M. i I. K. – Kierownika [...]. Wobec rozbieżności dotyczących wskazania dwóch przedstawicieli załogi Prezydent Miasta C. podjął decyzję o powołaniu dwóch z trzech wskazanych przedstawicieli tj. J. M. oraz I. K.. Pełnomocnik wskazała, że wbrew twierdzeniom skarżącej z powyższej korespondencji nie wynikało aby I.K. była wskazana przez pełniącą obowiązki dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki, lecz została wskazana jako przedstawiciel załogi wyłoniony w wyniku konsultacji z pracownikami, w odpowiedzi na pismo organizatora z dnia 25 czerwca 2015 r. Zgodnie z przysługującymi organizatorowi kompetencjami ustawowymi powołał do składu komisji dwóch z trzech wskazanych przez Miejską Galerią Sztuki przedstawicieli załogi. Odnosząc się do zarzutu braku bezstronności członków komisji pełnomocnik wskazała, że każdy z członków złożył oświadczenie o swej bezstronności. Następnie podniosła, że zapis dotyczący przeprowadzenia przez członków komisji reprezentujących organizatora wstępnej oceny złożonych ofert oraz zapis dotyczący poinformowania kandydatów o wstępnych wynikach oceny ofert pod kątem spełnienia wymagań formalnych miały na celu usprawnienie prac komisji. Wstępna ocena jest etapem przygotowań do prezentacji ofert pełnemu składowi komisji. Zestawienie dotyczące spełnienia przez poszczególnych kandydatów wymagań formalnych było prezentowane w czasie posiedzenia komisji wraz z analizą poszczególnych przypadków i swobodnym dostępem członków komisji do dokumentacji ofertowej. Komisja w składzie zdolnym do podjęcia decyzji podejmuje, po prezentacji analizy złożonych ofert, uchwałę o dopuszczeniu poszczególnych kandydatów do procedury konkursowej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kryterium 3-letniej pracy na stanowisku kierowniczym pełnomocnik organu podniosła, że wymogiem było wykazania zatrudnienia na stanowisku kierowniczym, jakim nie jest stanowisko specjalisty lub starszego specjalisty, które zajmowane jest przez skarżącą. Stanowisko kierownicze oprócz kierowania zespołem łączy się z przesłanką wypłaty dodatku funkcyjnego. Skarżąca nie spełniła warunku 3-letniej pracy na stanowisku związanym z kierowaniem zespołem. Ponadto wskazała, że wypłata dodatku funkcyjnego dla potwierdzenia stażu pracy na stanowisku kierowniczym była pomocniczą przesłanką, a nie decydującą o kwalifikacjach. Decydujące znaczenie miało bowiem kierownicze stanowisko pracy oraz rodzaj wykonywanych zadań. Wobec braku ustawowych kryteriów, które muszą spełnić kandydaci na dyrektorów instytucji kultury, kompetencje w tym zakresie należą do organizatora, który przyjął wymagania kwalifikacyjne analogiczne do wymagań na kierownicze stanowiska urzędnicze. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prowadzenia działalności gospodarczej pełnomocnik wskazała, że wybrana na dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki A. P. spełniła powyższe kryterium, natomiast subiektywna ocena skarżącej bez analizy dokumentów złożonych przez A.P. nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu udokumentowania kwalifikacji, pełnomocnik podała, że ogłoszenie o konkursie określiło sposób, w jaki kandydaci mieli udokumentować swoje kwalifikacje poprzez złożenie dokumentów, oświadczeń lub zaświadczeń. Ponadto, ogłoszenie precyzuje, że wymagane są skany lub kopie dokumentów o posiadanych kwalifikacjach i umiejętnościach. Pełnomocnik wskazała, że z rozporządzenia wynika, że ogłoszenie o konkursie zawiera w szczególności wymagane kwalifikacje kandydatów i sposób ich udokumentowania. Sposób udokumentowania oznacza formę dokumentu (skan lub kopia), a nie rodzaj, czy typ dokumentu. Rozporządzenie nie wymaga od organizatora określenia rodzajowego katalogu dokumentów. Kandydat wszelkimi dostępnymi dokumentami może udokumentować spełnienie przez niego warunków określonych w ogłoszeniu.

Postanowieniem z dnia 10 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 1099/15 odrzucił skargę B. M.na zarządzenie z dnia [...] r. wskazując w uzasadnieniu, że skarga została wniesiona przedwcześnie bowiem organ nie udzielił jeszcze odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Strona reprezentowana przez radcę prawnego J. B. wniosła pismem z dnia 21 czerwca 2016 r. skargę kasacyjną na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że skarżąca na podstawie przepisów jest jedynie obowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, lecz nie jest zobligowana do oczekiwania na odpowiedź organu na wezwanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniosła o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2115/16 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie tutejszego Sądu z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1099/15 podzielając pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2016 r. sygn. akt I FPS 1/66, w której stwierdził, że skargę można wnieść już następnego dnia, po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nie jest konieczne oczekiwanie na doręczenie odpowiedzi na to wezwanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest równoznaczne z rozpoczęciem (otwarciem) biegu terminu do wniesienia skargi.

Nadmienić jeszcze trzeba, że prawomocnymi postanowieniami z dnia 19 października 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 913/15 i IV SA/Gl 914/16 tutejszy Sąd odrzucił skargi strony skarżącej odpowiednio na: 1) zarządzenie w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia przedmiotowego konkursu oraz ustalenia regulaminu określającego szczegółowy tryb pracy komisji konkursowej, 2) uchwałę komisji konkursowej o wyłonieniu kandydata na stanowisko dyrektora.

W niniejszym postępowaniu Sąd rozpoznaje skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 6 października 2015 r. w sprawie powołania Dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w C.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wnosiła i wywodziła jak w skardze, a dodatkowo wniosła o stwierdzenie nieważności przeprowadzonego konkursu na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. Pełnomocnik organu wnosiła i wywodziła jak w odpowiedzi na skargę.

Na wniosek pełnomocnika skarżącej Sąd dopuścił dowód z dokumentów złożonych na rozprawie, a to: 1) Regulaminu Sieci Kin Studyjnych i Lokalnych na okoliczność nieprawidłowości w wyborze jednego z członków komisji konkursowej - U. B., która zdaniem pełnomocnika, nie jest przedstawicielem stowarzyszenia zawodowego, 2) listy Stowarzyszeń Zawodowych, która na potrzeby przedmiotowego konkursu została przedstawiona przez Miejską Galerię Sztuki.

Pismem z dnia 1 grudnia 2016 r. pełnomocnik organu wniosła o otwarcie rozprawy i dopuszczenie oświadczenia złożonego na okoliczność prawidłowości powołania do komisji konkursowej U. B.

Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 133 § 3 ustawy p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ustawa p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że przeprowadzenie konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (postępowanie konkursowe), jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Postępowanie takie ma na celu rozstrzygnięcie o wyborze kandydata, a nie o treści stosunku pracy lub stosunku służbowego osoby uczestniczącej w konkursie.

Mając na uwadze powyższe stwierdzenie, należy mieć w polu widzenia uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 5/14 (Lex Nr 1665184), w której przyjęto, że nie każda czynność podejmowana w trakcie konkursu będzie podlegać zaskarżeniu. Fakt, iż przywołana uchwała podjęta została w sprawie powołania dyrektora placówki oświatowej, nie ma tu żadnego znaczenia, ponieważ istota unormowań w sprawach oświatowych i związanych z kulturą jest analogiczna i może stanowić wzorzec oceny działań podejmowanych przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że przywołana uchwała obrazuje przebieg rozumowań interpretacyjnych, które mają zastosowanie przy ocenie postępowania konkursowego w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury. W motywach tej uchwały podniesiono, że poszczególne akty lub czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego ponieważ wpisują się w pewien ciąg zdarzeń. Organ prowadzący jednostkę organizacyjną w ramach tego ciągu zdarzeń i czynności ogłasza konkurs, określa jego warunki i powołuje komisję konkursową, która w jego imieniu prowadzi część postępowania. Po otrzymaniu dokumentacji konkursu organ prowadzący wykonuje przysługujące mu uprawnienia w zakresie kontroli prawidłowego przebiegu konkursu. Etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego daną jednostkę o zatwierdzeniu konkursu. Końcowym elementem tego postępowania jest akt organu prowadzącego w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora. Z powyższego wynika, że stanowisko dyrektora powierza organ prowadzący, a konkurs jest tylko elementem tego postępowania.

Sprawę powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury normuje ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kultury. Stosownie do postanowień art. 15 ust. 1 ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w analogicznym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń twórczych nie jest niezbędne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

Zgodnie z art. 16 ustawy kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). W samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3 (ust. 2). W celu przeprowadzenia konkursu, o którym mowa w ust. 2, organizator powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organizatora, 2) dwóch przedstawicieli ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego; 3) dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu art. 24125a Kodeksu pracy, działających w tej instytucji kultury; 4) dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania tej instytucji kultury (ust. 4). Jeżeli w instytucji kultury nie działają zakładowe organizacje związkowe, w miejsce osób, o których mowa w ust. 4 pkt 3, organizator powołuje do komisji konkursowej dwóch przedstawicieli załogi tej instytucji (ust. 5). W oparciu o delegację ustawową zawartą w ust. 6 tego przepisu, organizację i tryb przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury określił Minister Kultury rozporządzeniem z dnia 30 kwietnia 2004 r.

Pojęcie postępowania konkursowego należy rozumieć szeroko i będzie ono obejmowało swoim zakresem postępowanie mające na celu powołanie komisji mającej przeprowadzić konkurs oraz postępowanie prowadzone przez tę komisję, a zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora wskazanej jednostki kultury. Przywołane powyżej przepisy jak również treść uchwały siedmiu sędziów NSA wskazują, że ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego, gdyż nie mają one charakteru samodzielnego i odrębnego. Z tego względu tutejszy Sąd prawomocnymi postanowieniami z dnia 19 października 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 913/15 i IV SA/Gl 914/16 odrzucił skargi strony skarżącej odpowiednio na: 1) zarządzenie w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia przedmiotowego konkursu oraz ustalenia regulaminu określającego szczegółowy tryb pracy komisji konkursowej, 2) uchwałę komisji konkursowej o wyłonieniu kandydata na stanowisko dyrektora.

Następstwem prowadzonych rozważań jest uznanie, że przedmiotem kontroli sądowej może być akt powołania dyrektora instytucji kultury, który jest wydany przez właściwy organ samorządu terytorialnego, a tym samym kontrola ta nie obejmuje rozstrzygnięć podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania konkursowego. Natomiast kontrola prowadzona w stosunku do aktu powołania obejmuje całokształt postępowania konkursowego zwieńczonego tym aktem.

W prawomocnym postanowieniu z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2115/16 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że zaskarżone zarządzenie o powołaniu dyrektora Miejskiej Galerii Sztuki w C. należy zaliczyć do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.

Zgodnie z art. 146 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę między innymi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Podkreślić trzeba, że przepis nie przewiduje możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, natomiast konkurs nie stanowi przedmiotu zaskarżenia wpisującego się w obszar kognicji sądów administracyjnych. Z kolei odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. oznacza, że sąd uwzględniając skargę na zaskarżony akt, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po zaprezentowaniu tych po części teoretycznych wywodów o charakterze porządkującym, które były konieczne ze względu na spektrum żądań i wniosków, które pojawiły się w tej sprawie, możliwe jest już przejście do meritum.

W skardze zarzucono naruszenie art. 16 ust. 4 i 5 ustawy wywodząc, że do komisji konkursowej powołano osobę, która nie została wybrana przez załogę – I. K.; nie powołano natomiast wybranego Z. J.. Nie jest kwestionowane powołanie jako przedstawiciela załogi J.M.. Bezsporna jest okoliczność, iż w Miejskiej Galerii Sztuki w C. nie działają związki zawodowe i do komisji konkursowej powinni byli zostać powołani dwaj przedstawiciele załogi.

Z akt sprawy wynika, że organ zarządzeniem z dnia [...] r. ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora MGS. Zarządzenie zostało przekazane p.o. Dyrektora MGS w dniu 22 czerwca 2015 r. w celu podania do wiadomości pracownikom. W piśmie z dnia 25 czerwca 2015 r. organ zwrócił się do Miejskiej Galerii Sztuki w C. w związku z przesłanym do niego w dniu 19 czerwca 2015 r. protokołem z głosowania w wyborach na przedstawiciela MGS, o wskazanie w terminie do 10 lipca 2015 r. dwóch przedstawicieli załogi, którzy zostaną powołani do komisji konkursowej. W piśmie wskazano, że wybory członków komisji zostały przeprowadzone jeszcze przed ogłoszeniem konkursu. Organ prosił o rozważenie możliwości wyboru do grona członków reprezentujących załogę przedstawiciela Ośrodka Kultury Filmowej, działającego w strukturach MGS, o co – jak podał -wnioskowali pracownicy OKF w korespondencji z Dyrektorem MGS i Naczelnikiem stosownego wydziału UM w C..

Na pismo organu, odpowiedziała pismem z dnia 3 lipca 2015 r. pełniąca obowiązki dyrektora MGS A. P. i zaznaczyła w nim, że grupa pracowników MGS przeprowadziła głosowanie, którego termin, sposób przeprowadzenia i sposób wyłaniania kandydatów nie był uzgodniony ani z dyrekcją, ani z pracownikami. Była to inicjatywa prywatna nie mająca żadnych podstaw prawnych. Fakt przeprowadzenia głosowania i jego przebieg spotkał się ze sprzeciwem części załogi, która nie akceptuje nieformalnych wyborów przedstawicieli załogi – tu odwołano się do pism podpisanych przez kierownika OKF I.K. (pismo do Naczelnika Wydziału Kultury, Promocji i Sportu UM C.) oraz ww. i dwóch pozostałych pracowników OKF (pismo do dyrektora MGS). Końcowo wskazała, że po konsultacji z pracownikami do udziału w pracach komisji konkursowej zgłasza J. M. jako przedstawiciela załogi MGS i I.K. – kierownika OKF.

Zarządzeniem nr [...]z dnia [...]r. organizator powołał do komisji konkursowej jako przedstawicieli załogi J. M.i I. K.. W pismach procesowych pełnomocnik organizatora wywodził, że korespondencja dotycząca wyłonienia przedstawicieli załogi wskazywała na spór wewnątrz instytucji, co skutkowało wskazaniem trzech kandydatów. Wobec powyższego organ w oparciu o kompetencje ustawowe dotyczące powołania do składu komisji dwóch przedstawicieli załogi powołał dwóch z trzech wskazanych przedstawicieli.

Jak wynika z protokołu głosowania przeprowadzonego w dniu 9 czerwca 2015 r. uprawnionych do głosowania było 26 osób, wydano 23 karty do głosowania, oddano 22 głosy ważne i 1 głos nieważny. Na I. K. oddano 9 głosów, na Z.J. oddano 13 głosów. Protokół zawiera stwierdzenie, że największą liczbę głosów uzyskał Z. J., który został wybrany na przedstawiciela Miejs.. Kolejno stwierdzono, że przedstawicielem Miejskiej Galerii Sztuki pozostaje nadal J. M. – przedstawiciel pracowników MGS, która została wybrana do komisji w głosowaniu jawnym w dniu 1 czerwca 2015 r. Pod protokołem podpisali się członkowie komisji skrutacyjnej M. S. i R. C. oraz J. M. jako przedstawiciel pracowników MGS. Do protokołu dołączono listę 26 pracowników uprawnionych do głosowania, wymienionych z imienia i nazwiska, na tej liście widnieją 23 podpisy potwierdzające odbiór kart.

Sąd nie znajduje w przepisach ustawy, ani w żadnych innych obowiązujących przepisach podstaw prawnych do ingerowania przez organizatora w wybór załogi. Nie znajduje również podstaw do wysuwania przez p.o. dyrektora instytucji sugestii w tym zakresie, ani dokonywania przez ww. negatywnych ocen faktu, iż procedura wyboru przedstawicieli załogi nie została uzgodniona z dyrekcją.

Odnosząc się do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Sąd stwierdza, że nie wynika z nich, aby w tej jednostce obowiązywała sformalizowana procedura wyboru przedstawiciela załogi. Procedura taka nie wynika również z aktów prawa powszechnie obowiązującego. Za dopuszczalne trzeba więc uznać takie przeprowadzenie wyboru przedstawicieli załogi, które nie uchybia elementarnym wymogom demokratycznego wyboru. Takim niezbędnym minimum jest zapewnienie członkom załogi możliwości zgłaszania kandydatur i swobodnego głosowania. Wybór powinien mieć charakter większościowy (co najmniej większość względna). Sąd stwierdza, że dokonanie wyboru przedstawicieli załogi przed formalnym ogłoszeniem konkursu nie dyskwalifikuje tego wyboru ponieważ załoga miała wiedzę o planowanym konkursie ze względu na fakt, iż stanowisko dyrektora nie było obsadzone od dłuższego czasu – były jedynie pełnione obowiązki dyrektora. Przedłożony Sądowi protokół wyboru przedstawicieli załogi z dnia 9 czerwca 2015 r. nie daje podstaw do twierdzenia, że wybory zostały przeprowadzone w sposób uchybiający elementarnym wymogom demokratycznego wyboru. Na 26 uprawnionych osób w głosowaniu wzięły udział 23 osoby; w tym gronie byli również p.o. dyrektora i zastępca dyrektora oraz wszyscy pracownicy OKF. Wola załogi została wyrażona jasno i nie dawała podstaw do dokonywania wyborów spośród trzech kandydatów. Załoga chciała, aby jej przedstawicielami w komisji konkursowej była J. M. i Z. J.; dała temu wyraz w głosowaniu. Sformułowania zamieszczone w protokole są jednoznaczne, a organ nie przedstawił żadnych dowodów na jakąkolwiek okoliczność dającą podstawę do zakwestionowania decyzji załogi. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje podstaw do twierdzenia, że struktury wewnętrzne danej instytucji winny być w określony sposób reprezentowane w komisji konkursowej. Ustawodawca zdecydował, że załogę mają reprezentować dwaj jej przedstawiciele, a nie przedstawiciele pewnych struktur wewnętrznych instytucji, osoby wskazane przez dyrektora instytucji, czy wybrane spośród członków załogi przez organizatora.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że jeden z członków komisji konkursowej (. K.) został w sposób nieuprawniony powołany do jej składu, jako przedstawiciel załogi – chociaż nim nie był; natomiast organ nie powołał do komisji konkursowej jednego z wybranych przedstawicieli załogi (Z. J.). Takie działanie organu narusza przepis prawa materialnego – art. 16 ust. 4 i 5 ustawy w sposób mający wpływ na wynik, gdyż komisja konkursowa powołana z uchybieniem zasadom dotyczącym jej obligatoryjnego składu nie była uprawniona do podejmowania działań w ramach procedury konkursowej, a działania przez nią podjęte ocenione być muszą jak wadliwe. Przepisy dotyczące składu komisji mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich naruszenie skutkuje oceną procedury konkursowej jako niezgodnej z prawem. Ustawodawca nie dał podstaw organizatorowi do modyfikowania woli wyrażonej w tych przepisach i powoływania do składu komisji innych osób niż wymienione w przepisach. Nie ma żadnego oparcia w prawie zastosowana praktyka wyboru przez organizatora dwóch spośród trzech przedstawicieli załogi. Załoga wskazała dwóch swoich przedstawicieli i organizator był obowiązany ten wybór honorować.

W trakcie postępowania sądowego kwestionowano również powołanie do komisji konkursowej U. B. wskazując, że ww. została powołana jako członek Rady Kin Studyjnych i Lokalnych w W., a nie jako przedstawiciel stowarzyszenia zawodowego. Stwierdzić trzeba, że z przedłożonego Regulaminu Sieci Kin Studyjnych i Lokalnych wynika, że Filmoteka Narodowa upowszechnia kulturę filmową w Polsce i realizuje politykę audiowizualną Ministra Kultury związaną z integracją z Unią Europejską poprzez tworzenie warunków motywujących do pożądanych działań podmioty zawodowo zajmujące się wprowadzaniem filmów do rozpowszechniania w kinach w szczególności poprzez utworzenie Sieci Kin Studyjnych i Lokalnych powiązanych z Filmoteką Narodową umowami określającymi wzajemne zobowiązania. Ma więc rację strona skarżąca, że członek Rady Kin Studyjnych i Lokalnych nie może być kwalifikowany jako przedstawiciel stowarzyszenia zawodowego. Z tego powodu powołanie członka Rady Kin Studyjnych i Lokalnych do komisji konkursowej było nieuprawnione. Również to naruszenie art. 16 ust. 4 pkt 4 ustawy zakwalifikować trzeba jako naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy; ze względu na nie mające podstaw prawnych zmodyfikowanie składu komisji, której obligatoryjny kształt przesądził ustawodawca. Komisja konkursowa powołana z uchybieniem zasadom dotyczącym jej obligatoryjnego składu nie była uprawniona do podejmowania działań w ramach procedury konkursowej, a działania przez nią podjęte ocenione być muszą jak wadliwe.

W tym miejscu wyjaśnić jeszcze trzeba, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika organu o otwarcie rozprawy w celu przeprowadzenia dowodu, że U. B. mogła jednak zostać powołana do komisji konkursowej, gdyż niezależnie od członkostwa w Radzie Kin Studyjnych i Lokalnych jest członkiem Stowarzyszenia Kin Studyjnych. Sąd nie kwestionuje bowiem możliwości powołania ww. osoby do komisji konkursowej jako przedstawiciela stowarzyszenia zawodowego w sytuacji, gdy U. B. jest członkiem stowarzyszenia zawodowego. Zakwestionowana została możliwość powołania ww. jako członka Rady KSiL, które stowarzyszeniem zawodowym nie jest. Z treści zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej jednoznacznie wynika, że U. B. powołano do składu komisji konkursowej jako członka Rady Kin Studyjnych i Lokalnych w W. (§ 1 pkt 7 zarządzenia z dnia [...] r.); co pozostaje w sprzeczności z art. 16 ust. 4 pkt 4 ustawy. Oferowany dowód nie dotyczył więc okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia.

Wskazane uchybienia czyniły koniecznym usunięcie z obrotu zaskarżonego zarządzenia, które jest wynikiem procedury konkursowej przeprowadzonej przez komisję powołaną niezgodnie z przepisami o charakterze iuris cogentis; co skutkowało wadliwością postępowania konkursowego.

Sąd uznał za konieczne odniesienie się jeszcze do jednego zarzutu strony skarżącej, a to do zarzutu dokonywania preselekcji ofert przez członków komisji - przedstawicieli organizatora. Z akt sprawy wynika, że konkurs został ogłoszony w dniu 18 czerwca 2015 r. W ogłoszeniu o konkursie podano, że dokumenty można składać od dnia 22 czerwca do dnia 23 lipca 2015 r. Kolejno wskazano, że rozpatrzenie ofert pod kątem spełniania wymogów formalnych nastąpi w ciągu 14 dni po upływie terminu wyznaczonego do ich składania. Z powyższego wynika, że termin ten zakończył się w dniu 6 sierpnia 2015 r. Powołanie komisji konkursowej nastąpiło w dniu 7 sierpnia 2015 r. zarządzeniem nr [...]. Załącznikiem do zarządzenia jest Regulamin określający szczegółowy tryb komisji konkursowej. Z § 2 pkt 7 ppkt 1 Regulaminu wynika, że na pracę komisji składa się między innymi przeprowadzenie przez członków komisji reprezentujących organizatora wstępnej oceny złożonych ofert z wymogami formalnymi określonymi w ogłoszeniu konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora MGS w C.

Pismami z dnia 7 sierpnia 2015 r. (wersja elektroniczna) p.o. Zastępcy Dyrektora Generalnego Urzędu A. P. (przedstawiciel organizatora w komisji konkursowej) poinformowała uczestników, których oferty nie przeszły wstępnej kwalifikacji dokonanej przez członków komisji konkursowej reprezentujących organizatora, o tym fakcie – z zastrzeżeniem, że komisja konkursowa podejmie ostateczną decyzje w tej kwestii na posiedzeniu w dniu 13 sierpnia 2015 r. Komisja te oceny podtrzymała.

Sąd stwierdza, że nie znajduje żadnego oparcia w prawie dokonywanie preselekcji ofert kandydatów przez przedstawicieli organizatora. Uprawnioną do przeprowadzenia postępowania konkursowego jest wyłącznie komisja konkursowa powołana w celu przeprowadzenia konkursu, co wynika z art. 16 ust. 4 ustawy w związku z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (do zadań komisji należy przeprowadzenie postępowania konkursowego). Ustawodawca nie przewidział żadnych uprawnień dla niektórych członków komisji, nie przewidział też - mocą zarządzenia organizatora konkursu - możliwości modyfikowania zasady, że przeprowadzenie konkursu jest zadaniem komisji konkursowej. Określenie szczegółowego trybu pracy komisji, do czego upoważniony jest organizator na mocy § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie obejmuje możliwości przeniesienia uprawnień komisji na niektórych jej członków. Z podanych względów wskazane postanowienie Regulaminu narusza art. 16 ust. 4 ustawy w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 i § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, a dostrzeżone naruszenie przepisu prawa materialnego kwalifikować trzeba jako mające wpływ na wynik. Nie może zostać ocenione jako legalne zarządzenie o powołaniu dyrektora, będące wynikiem procedury konkursowej, której istotne fragmenty były przeprowadzone przez nieuprawniony – w świetle powszechnie obowiązujących przepisów – podmiot. Wbrew przekonaniu organu zastrzeżenie, że komisja konkursowa będzie miała decydujący głos w kwestii odrzucenia ofert z powodów formalnych, nie sanuje ani nie umniejsza wagi tego uchybienia. Jak bowiem wyżej wskazano w ostatnim dniu wyznaczonego przez organizatora konkursu terminu do oceny formalnej ofert komisja konkursowa jeszcze nie istniała, a jej pierwsze posiedzenie odbyło się już po upływie końcowego terminu do dokonania procedury oceny formalnej.

Z powodów wyżej szczegółowo wyjaśnionych zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie preselekcji ofert przez przedstawicieli organizatora miał wpływ na wynik sprawy; ponieważ istotnie wadliwa procedura konkursowa nie mogą zostać uwieńczonaq wydaniem zgodnego z prawem zarządzenia o powołaniu dyrektora MGS w C..

Sąd nie odniesie się do kolejnych zarzutów podniesionych w skardze. Wykazanie, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób istotnie naruszający przepisy prawa materialnego poprzez niezgodne z prawem ukształtowanie składu komisji konkursowej oraz przeprowadzenie części procedury konkursowej przez inny podmiot niż komisja konkursowa w składzie gwarantującym co najmniej quorum (2/3 członków składu), czyni zbędnym analizowanie prawidłowości i legalności ocen merytorycznych, które legły u podstaw dokonanej selekcji kandydatów i wyboru kandydata na dyrektora. Ocena prawna Sądu ma charakter wiążący dla organu.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zostanie wydane odrębne orzeczenie.