Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego B. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek B. R. w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie prac związanych z realizacją na działce nr [...] (ul. [...] w L. ) przyłącza gazowego do budynku usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul.[...], zabudowanej kamienicą wpisaną do rejestru zabytków woj. [...] – do czasu rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego zagadnienia legalności wzniesienia i użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L.

Pismem z dnia 22 września 2005 r. B. R.wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2005 r. podnosząc, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawcy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. nie jest bowiem organem uprawnionym do oceny legalności budowy i zlecania badania takiej legalności. Ponadto sprawa legalności wzniesienia budynku była już badana przez Sąd Rejonowy w L., który postanowieniem z dnia [...] października 2003 r., sygn. akt II Ns [...] zezwolił B. R. na przeprowadzenie na jego koszt, oddzielnego przyłącza wodno – kanalizacyjnego i gazowego od strony ul. [...]. Zdaniem wnioskodawcy, organ zawieszając postępowanie dopuścił się naruszenia prawa, bowiem nie wskazał jaki organ, w jakim trybie i jaką decyzję ma wydać.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, istniały podstawy prawne do zawieszenia postępowania administracyjnego. Kwestia możliwości zrealizowania prac związanych z realizacją przyłącza gazowego, wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia legalności wzniesienia i użytkowania omawianego budynku.

Organ wyjaśnił również, że z pisma Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lutego 2005 r., sygn. akt II [...] nie wynika, aby w Sądzie tym zostało przeprowadzone postępowanie dotyczące "samowoli budowlanej" na działce nr [...] przy ul. [...] w L. Sąd wskazał natomiast, że postanowienie zezwalające na przeprowadzenie przyłącza wodno – kanalizacyjnego i gazowego zastępuje wyłącznie zgodę współwłaścicieli w zakresie zarządu rzeczą wspólną. Nie zastępuje natomiast żadnej decyzji administracyjnej, ani nie przesądza rozstrzygnięcia organu administracji publicznej co do innych przesłanek.

Na skutek wniosku B. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ, powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wskazał, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., w dacie wydania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2005 r. zawieszającego postępowanie, prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności wzniesienia i użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. Od wyników tego postępowania uzależniona jest natomiast możliwość podejmowania rozstrzygnięć, co do dalszej rozbudowy przedmiotowego obiektu, w tym realizacji przyłącza gazowego, bowiem w przypadku podjęcia decyzji o rozbiórce budynku, decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie realizacji przyłącza gazowego byłaby niewykonalna.

Od powyższego postanowienia z dnia [...] marca 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. R. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "ppsa").

Skargę wniesioną w rozpatrywanej sprawie należy uwzględnić, ale z innych powodów niż w niej podniesione. Organ drugiej instancji naruszył bowiem przepisy postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania.

Zdaniem Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając - na podstawie przepisu art. 127 § 3 kpa - wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] lipca 2006 r., dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa polegającego na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia w niższej instancji, tj. działającego z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Podsekretarza Stanu T . M..

Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W świetle poglądów doktryny reguła określona w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma odpowiednie zastosowanie nie tylko do odwołania, ale także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183).

Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 3217/02, LEX nr 235157).

W uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, iż w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji RP prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 kpa) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Przez pracownika należy natomiast rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają więc również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 stwierdził ponadto, iż w sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak stwierdził bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji.

W tej sytuacji należy uznać, iż wydanie zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu orzeczenia w I instancji - stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa.

Mając na względzie istotę wskazanych uchybień formalnoprawnych, których dopuścił się w toku niniejszego postępowania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi.

W związku z tym, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przez pracownika organu administracji podlegającemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa, które to uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 § 1 pkt 3 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.