Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego L. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej przez L.M. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...], nr [...], mocą której utrzymano w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z [...], nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wydanych przez Starostwo Powiatowe w Namysłowie decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych na terenach oznaczonych symbolem "RZ" i "RP" w aktualnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości znajdujących się w powiecie namysłowskim od czasu ich obowiązywania do dnia dzisiejszego.

Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Pismem z 7 maja 2009 r. L. M. powołując się na ustawę z dnia 6 września

2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz uzasadnienie decyzji Wojewody Opolskiego nr [...] wniósł o podanie przez Starostę Namysłowskiego "numerów wydanych przez Starostwo decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych na terenach oznaczonych "RZ" i "RP" w obecnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości znajdujących się w powiecie namysłowskim od czasu ich obowiązywania do dnia dzisiejszego". We wniosku wnioskodawca zaznaczył, że informacja ta jest niezbędna do przygotowania wystąpienia do Wojewody Opolskiego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wydanych pozwoleń w związku z treścią uzasadnienia decyzji Wojewody stwierdzającej, że na terenach oznaczonych symbolem "RZ" i "RP" nie można lokalizować budynków mieszkalnych.

Decyzją z 19 maja 2009 r. Starosta Namysłowski, powołując się na przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001, Nr 112, poz. 1198), odmówił stronie udostępnienia żądanej informacji publicznej, podnosząc w uzasadnieniu, że "żądane przez wnioskodawcę informacje nie są zaliczane do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie". Ponadto organ wskazał, że informacje o pozwoleniu na budowę mają charakter prywatny i mogą być udostępniane wyłącznie stronom biorącym udział w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

W wyniku wniesionego odwołania przez L. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 15 lipca 2009 r., nr [...] uchyliło zaskarżony akt I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji odwoławczej powołano się na przepis art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wskazano, że przedmiotem żądania strony była tylko kwestia numerów decyzji pobranych z rejestru prowadzonego w danym organie administracyjnym. Taka informacja nie zawiera w sobie żadnych danych dotyczących spraw prywatnych, czy danych osobowych. Dalej organ zważył, że ustalenie numerów konkretnych decyzji za podany okres stanowi przetworzenie informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Chodzi zatem o informację przetworzoną i wprawdzie ustawa nie zawiera legalnej definicji takiego pojęcia, nie mniej zdaniem organu odwoławczego przetwarzanie informacji to zebranie lub zsumowanie często na podstawie różnych kryteriów pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Proces przetwarzania, którego istotnym elementem jest wysiłek intelektualny musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji. Zaznaczono też, że określenie informacja przetworzona oznacza informację, na którą składa się pewna suma informacji prostej. Udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, może wymagać przeprowadzenia analiz, sporządzenia zestawień i wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Na skutek tego rodzaju zabiegów informacje proste stają się informacją przetworzoną, której udzielenie wymaga wykazania przesłanki interesu publicznego. Odwołał się też organ do jednego z orzeczeń NSA w sprawie I OSK 1347/05 i poglądu doktryny w pracy E. Jarzęckiej – Siwik "Ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej". Kończąc wywody organ wskazał, że skoro przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego nie była przedmiotem czynności wyjaśniających i oceny Starosty Namysłowskiego, to zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Starosta Namysłowski pismem z 28 sierpnia 2009 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania, że "udostępnienie informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego". W odpowiedzi L.M. pismem z 7 września 2009 r. podniósł, że żądana informacja jest niezbędna, nie tylko z uwagi na jego interes prawny, ale ma też istotne znaczenie dla interesu publicznego. Podkreślił, że informacje te pozwolą na ostateczne wyjaśnienie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów dla terenów oznaczonych jako "RP" i "RZ" w zakresie możliwości ich zabudowy, a także pozwoli na rozpoczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wydanych przez organ I instancji pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych w spornych obszarach "RZ" i "RP". Zaznaczył, że Starosta Namysłowski potwierdza nieważność wcześniejszych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydając w jego sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę, uzasadniając to wątpliwościami w zakresie interpretacji zapisów planu miejscowego.

Decyzją z [...] Starosta Namysłowski na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia stronie żądanej informacji. W uzasadnieniu przedstawiając chronologicznie rodzaj czynności podjętych w postępowaniu administracyjnym odwołał się końcowo do pisma Wojewody Opolskiego z 23 czerwca 2009 r., nr [...], podkreślając za jego treścią, że "ustalenie z urzędu podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wydanych pozwoleń na budowę wymagałoby przeprowadzenia oddzielnych działań kontrolnych".

Decyzja organu odwoławczego została po raz kolejny zaskarżona przez L. M., który w odwołaniu 28 października 2009 r. wniósł jej uchylenie i udzielenie mu wnioskowanej informacji. Zaznaczył, że Starosta Namysłowski swobodnie interpretuje zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy rozpatrywaniu wniosków o wydanie pozwoleń na budowę, gdyż "gołym okiem widoczne są w Namysłowie inwestycje zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Widawy, a także na terenach oznaczonych jako RZ, przy czym nie są to samowole budowlane".

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] SKO w Opolu utrzymało w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z [...].

Po przedstawieniu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy odwołał się do treści art. 1 ust.1, art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczył, że tylko zakwalifikowanie informacji do informacji publicznej pozwala na orzekanie w drodze decyzji w przypadku odmowy jej udzielenia. Zdaniem organu nie jest sporne, że rodzaj żądanych przez L. M. informacji ma charakter informacji przetworzonych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tej mierze odwołano się do wcześniejszej decyzji SKO z 15 lipca 2009 r. i zawartych w niej rozważań. Wychodząc z założenia, że informacja przetworzona oznacza informację, na którą składa się pełna suma tzw. informacji prostych organ podkreślił, że rodzaj i zakres wnioskowanej przez stronę informacji wymaga podjęcia szeregu działań w celu wyselekcjonowania danych pozwalających na sporządzenie zestawienia numerów konkretnych decyzji, a towarzyszyć temu musi analiza merytoryczna wielu akt administracyjnych. To z kolei wymaga zaangażowania znacznych środków osobowych i finansowych. Odwołując się do pisma Starosty z dnia 3 listopada 2009 r. organ odwoławczy podkreślił, że w rejestrze wniosków i decyzji o pozwoleniu na budowę brak jest zapisów, jakich terenów według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczą wydane decyzje. Ustalenie numerów wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę dla miejscowości znajdujących się w powiecie namysłowskim z lat 2001 – 2010 wymaga weryfikacji kilku tysięcy akt.

Przechodząc do przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego podkreślono, że ustawodawca nie wprowadził żadnych kryteriów pozwalających jednoznacznie zweryfikować wniosek. Odwołując się do doktryny i jednego z orzeczeń WSA w Warszawie organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawca nie ma obowiązku uzasadnienia wystąpienia tej przesłanki, lecz to podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą dokonać oceny jej wystąpienia. Dalej organ odwoławczy zważył, że uzasadnienie decyzji I instancji nie jest wystarczające, gdyż ograniczono się do stwierdzenia, iż same wyjaśnienia strony nie potwierdzają wystąpienia ustawowej przesłanki. Zarzucono też Staroście brak wyjaśnienia dlaczego w przytoczonych przez siebie okolicznościach sprawy nie dostrzegł wystąpienia szczególnie istotnego interesu publicznego jako podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej. Mimo tych wad decyzji organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do jej uchylenia, gdyż w ramach zasady dwuinstancyjności organ wyższego stopnia rozpatruje sprawę w jej całokształcie na nowo. Zaznaczono zatem, ze według Kolegium informacja publiczna przetworzona powinna być udostępniona jedynie wtedy, gdy jest to szczególnie istotne z punktu widzenia obiektywnie rozumianego interesu wielu niezindywidualizowanych podmiotów, traktowanych wspólnie jako jeden podmiot. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Wnioskodawca nie zgadza się z odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy w tożsamych warunkach jego zdaniem inne osoby takie pozwolenia uzyskały. Taką sytuację przekłada strona na interes publiczny w tym sensie, że udzielona informacja posłuży do spowodowania kontroli prawidłowości wydanych pozwoleń, a ściślej do ich uchylenia. Jednocześnie strona nie ukrywa, że złożony wniosek podyktowany jest jej własnym interesem. Na tym tle organ odwoławczy zważył, że jakakolwiek kontrola prawidłowości decyzji wydanych przez organ administracji publicznej, służąc realizacji interesu publicznego, nie wymaga jednocześnie indywidualnych działań stron postępowań administracyjnych. Taka kontrola może być prowadzona z urzędu przez właściwe organy nadzoru. W związku z tym odwołano się do wyjaśnień Wojewody Opolskiego, zawartych w cytowanym już piśmie z 23 czerwca 2009 r. Zdaniem organu odwoławczego podanie konkretnych numerów decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest warunkiem podjęcia przez organ nadzoru działań kontrolnych. Dlatego w omówionych okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzyskania żądanej informacji publicznej.

W skardze sądowoadministracyjnej L.M. domagał się uchylenia decyzji SKO z [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie , że podanie przez Starostę Namysłowskiego numerów decyzji pozwoleń na budowę na terenach oznaczonych w planie zagospodarowania "RZ" i "RP" Gminy Namysłów stanowi informacje przetworzone, a zatem niewłaściwego zastosowania normy prawnej do stanu faktycznego, ewentualnie przez uznanie, że w rozbudowanym stanie faktycznym, sprawy nie zachodzi przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego, lecz przesłanka ochrony interesu prywatnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, z szerokim odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności przesądzających o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Żądana informacja nie wymaga wykreowania nowej informacji, nie posiadanej w takiej formie przez organ. Podanie numerów decyzji pozwoleń na budowę wymaga jedynie przeglądnięcia rejestru zawierającego takie decyzje, a prowadzonego w oparciu o art. 82b Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze, w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 11 lutego 2009 r. w sprawie wzorów rejestrów wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 23, poz. 135) i poprzedzającego go rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów rejestrów wniosków o pozwolenie na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120, poz. 1129). Skarżący podniósł, że oba rozporządzenia jako obligatoryjny składnik rejestru wskazują nazwę, adres (lokalizację) i rodzaj obiektu albo rodzaj i adres zamierzenia budowlanego. Podniesiono, że załączniki do obu aktów wykonawczych określają urzędowy wzór rejestru, w którym odnotowuje się numer decyzji i datę wydania. Dlatego przygotowanie odpowiedzi na wezwanie skarżącego ograniczało się do wyszukania obiektów mieszkalnych lub usługowych, związanych z produkcją rolną, bo tylko takie obiekty, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego mogły być budowane na terenie oznaczonym numerem "RZ" i "RP". Zdaniem strony po samym kryterium rodzaju obiektu możliwe byłoby wypisanie numeru decyzji, a nadto pomocniczym jest kryterium adresu budynku, bo na obszarze planu miejscowego oznaczonym "RZ" i " RP" znajduje się kilka ulic. Taka sytuacja umożliwia podanie informacji publicznej bez żadnego wysiłku intelektualnego, a szczególnie bez konieczności wytworzenia jakościowo nowej informacji. W przeciwnym wypadku, zauważył skarżący, każda informacja której urzędnik nie umie znaleźć lub odczytać z rejestru, stawała by się informacją przetworzoną i z pewnością nie taka była intencja ustawodawcy przy regulacji zakwestionowanych przepisów.

Odwołując się do orzeczeń WSA w Warszawie ( sygn. akt II SA/Wa 2225/04) i WSA we Wrocławiu ( IV SA/Wr 352/08) skarżący podniósł, że skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Uzasadnienie przez skarżącego żądanej informacji koniecznością przedstawienia Wojewodzie Opolskiemu danych umożliwiających rozważenie, czy dotychczasowe pozwolenia nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji wdrożenia nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jest dostatecznym wykazaniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do treści zaskarżonej decyzji i dodatkowo podkreślając, że wymienione przez stronę rejestry nie zawierają informacji o rodzaju terenów według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którą to okoliczność powoływał się wniosek. Zdaniem Kolegium czynności wymienione przez samą stronę, zmierzające do ustalenia cząstkowych danych według rodzaju obiektu albo według adresu budynku, wskazują na konieczność przetworzenia szeregu informacji prostych w celu uzyskania końcowej informacji żądanej przez stronę.

W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego zgłaszając się do sprawy, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według przedłożonego spisu, a uzupełniając akta administracyjne sprawy organ odwoławczy przedłożył pismo Wojewody Opolskiego z 23 czerwca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że nie odpowiadają one kryterium legalności i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a.

I. Na wstępie konieczne jest poczynienie kilku uwag ogólnych. Pojęcie "informacja publiczna" zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września

2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001, Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z nim każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Definicja ta wadliwie definiuje nieznane pojęcie przez nie samo (circulum in definiendo).

Dlatego pozostaje oparcie się na językowym rozumieniu informacji o sprawach publicznych. W języku polskim słowo publiczny oznacza "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony i dostępny dla wszystkich, oficjalny, jawny, odbywający się wobec świadków" (-por. E. Sobol- "Nowy słownik języka polskiego" W-wa 2002 r.).

Wyjść także trzeba z konstytucyjnej zasady prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (vide art. 61 ust. 1 Konstytucji RP)

Podstawą prawną żądania skarżącego jest art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ustawy. Przepis art. 6 ustawy określa szeroko dostęp do informacji publicznej. Taki zakres dostępu do informacji wynika z założenia, że zadaniem ustawy jest umożliwienie obywatelom jak najszerszego dostępu do informacji posiadanych przez administrację publiczną a przez to zbudowanie systemu społecznej kontroli zadań tejże administracji.

Zauważyć należy, że już w jednym z pierwszych orzeczeń NSA, zapadłych po wejściu w życie ustawy, przewidziano, iż odpowiadając na pytanie, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą, należy, respektując zasadę powszechnego dostępu, interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/03, opubl. Mon. Prawniczy nr 17/2003, str. 770).

Dalej odnotować należy, że informację publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ponadto informacja publiczna odnosi się do faktów (tak NSA w wyroku z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 opubl. Lex 78063).

Ustawową granicę ujawnienia informacji publicznej wyznacza art. 5 ustawy, który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, a także art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmie uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu NSA zawartego w wyroku z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej. Suma informacji prostych pozostaje zawsze informacją prostą. Po wtóre nie jest także trafny pogląd wyrażony w tamtym orzeczeniu, że konieczność dokonania wyciągów, albo usunięcia danych chronionych prawem (tzw. anonimizacja), czynią z informacji prostej, informację przetworzoną, której udzielenie powiązane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Chyba, że udzielenie informacji wymaga przeprowadzenia takich czynności jak dokonanie obliczeń, zestawień lub wykonanie analiz. Dlatego słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w orzeczeniu z 30 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1258/08, opubl. Lex 478697), zauważa, że przetwarzanie informacji o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów niezwiązanych z jego treścią. Dlatego tzw. anonimizacja decyzji, polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych stron, bez naruszenia samego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest przetworzeniem informacji.

Co do zasady, jeżeli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje w dacie wniesienia żądania gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga dodatkowych czynności po sięgnięciu do dokumentacji źródłowej (np. zestawień, obliczeń, analiz), wówczas wytworzenie dokumentu żądanej treści wymagać będzie jej przetwarzania, zgodnie z cyt. wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś wydanie takiej informacji uwarunkowane jest przesłanką szczególnej istotności dla interesu publicznego

Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz instytucji publicznych jako pewnej całości. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa.

Podkreślić jednak należy, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże występowania tej przesłanki.

II. Ustawa o dostępie do informacji publicznej kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stanowiąc, w art. 16 ust. 2, że w kwestii wydania decyzji stosuje się ten Kodeks. Należy więc przyjąć, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy. Taka regulacja nie wyłącza jednak ogólnej zasady prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a.

Dlatego charakter żądanej informacji publicznej nie tylko wpływa na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji publicznej (a więc także to, w jakiej formie miałoby dojść do jej udostępnienia). Przepis art. 14 ust. 2 ustawy uzależnia możliwość uzyskania informacji publicznej (zarówno informacji przetworzonej, jak i nieprzetworzonej) od sposobu lub formy, w jakich wnioskodawca życzyłby sobie jej udostępnienia. Innymi słowy, gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, powinien poinformować wnioskodawcę, w jakim wypadku i w jaki sposób (dotyczy to też formy) byłoby to możliwe.

W świetle cytowanego wyżej art. 14 ust. 2 ustawy dysponent informacji publicznej przetworzonej powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z tego powodu, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdy wnioskodawca w terminie 14 dni w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 ustawy).

III. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do przepisów regulujących sposób prowadzenia rejestrów wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę. Próbę taką podjął Starosta Namysłowski w piśmie z dnia 3 listopada 2009 r., przekazującym odwołanie, a SKO w Opolu w odpowiedzi na skargę.

Pisma te nie są jednak uzupełnieniem uzasadnienia decyzji, ani nie mogą być tak traktowane. W konsekwencji stwierdzić należy naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Rozważania i oceny, tak co do faktów jak i prawa, powinny być zawarte w uzasadnieniu orzeczenia, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a.

Dlatego oceniając żądanie wniosku na tle cytowanych przez stronę rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. i z dnia 11 lutego 2009 r. trzeba zważyć, że strona wnioskowała o podanie numerów decyzji o pozwolenie na budowę z określonego obszaru i za określony czas.

Żądanie ściśle związane było między innymi z obowiązującym w dacie złożenia wniosku miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów (por. uchwała nr XXIII/336/2001 Rady Miejskiej w Namysłowie z 16 stycznia 2001 r., Dz. Urz. Woj. Opolskiego 2001 r., Nr 22 poz. 111). W szczególności § 4 pkt 14 i 15 uchwały określał przeznaczenie terenów "RP" i "RZ" a § 7 pkt 8 wprowadzał zakaz możliwości zabudowy obiektami kubaturowymi doliny rzeki Widawy. Zgodzić się należy ze skarżącym, że powołane wyżej rozporządzenia zarówno we wzorze rejestru wniosków, jak i we wzorze rejestru pozwoleń nakazują zawrzeć dane dotyczące rodzaju i adresu zamierzenia budowlanego. Rozporządzenie z 11 lutego 2009 r. wymaga ponadto w zał. nr 1 pkt 4 a, dotyczącym wniosków o pozwolenie na budowę, wymienienia kategorii obiektu budowlanego.

Adres (lokalizacja) zamierzenia budowlanego na etapie wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę sprowadza się do wskazania numeru geodezyjnego nieruchomości, na której planowana jest inwestycja.

Znając zatem granice terenu oznaczonego symbolem "RZ" i "RP" w planie miejscowym organ może ustalić, które z wydanych pozwoleń dotyczą tego terenu. Nawet gdyby zapisy samych rejestrów na to nie pozwalały, to sięgnięcie po akta źródłowe celem wyjaśnienia wątpliwości, nie stanowi przetworzenia informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 14 ustawy.

Poszukiwanie w aktach spraw administracyjnych dokumentów geodezyjnych, rozstrzygających, czy dana decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy wnioskowanego terenu, nie stanowi w efekcie przygotowania informacji przetworzonej. W powstaniu informacji przetworzonej podstawowe znaczenie odgrywa czynnik twórczy, nierozerwalnie związany z intelektualnym zaangażowaniem. Przetwarzanie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, powiązanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. H. Izdebski "Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej", Warszawa 2001, s.31).

Przytaczane w skardze wywody nawiązujące do opracowania Elżbiety Jarzęckiej – Siwik "Ograniczenia dostępu do informacji przetworzonej" (opubl. PS 2004, nr 7-8, str. 156 i następne) zasługują na aprobatę. Omawiając pojęcie przetworzenia informacji autorka wskazuje, że nie ma jednoznacznego wzorca, do którego odnosiłby się proces przetwarzania. Niemniej nie jest przetwarzaniem informacji wysiłek intelektualny przy zbieraniu danych, polegający nie tylko na odszukiwaniu ich w określonych rejestrach i dokonaniu podstawowych działań arytmetycznych. Autorka zauważa dalej, że miernikiem wysiłku intelektualnego, zaangażowanego w tym procesie, powinno być kryterium złożoności zastosowanych środków, technik i metod koniecznych dla wykreowania żądanej informacji. Dalej żadne proste działanie arytmetyczne nie powinno stanowić o przetworzeniu informacji, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tym bardziej nie jest informacją przetworzoną, gdy wnioskodawca stawia kilka pytań dotyczących podobnego rodzajowo problemu, choć w istocie żąda jedynie dostępu do danych źródłowych, które wynikają z rejestrów lub innych zbiorów albo baz danych.

Trzeba też przyznać rację skarżącemu, że skoro poddany badaniu obszar dotyczy co najwyżej kilku ulic w Namysłowie, to ustalenie żądanych decyzji tym bardziej nie wymaga prowadzenia analiz, zestawień, obliczeń czy podobnych czynności, wymagających zaangażowania znacznych sił i środków oraz stosownego zaangażowania urzędników prowadzących rejestry. Wreszcie podkreślenia wymaga i to, że strona domaga się podania numerów decyzji o pozwoleniu na budowę bez np. decyzji o nakazie rozbiórki, a zatem także i przez to znacznie ogranicza zakres badań i wysiłek intelektualny włożony w przygotowanie informacji.

Zdaniem Sądu pewną wątpliwość rodzić może jedynie odczytanie intencji skarżącego co do zakresu miejscowego informacji.

We wniosku wskazał on na "tereny RP i RZ w obecnych planach miejscowych (...) dla miejscowości w Powiecie Namysłowskim od czasu ich obowiązywania.

Z kolei w wyjaśnieniu z 7 września 2009 r. i piśmie Wojewody Opolskiego z 23 czerwca 2009 r., które dało asumpt do wystąpienia z wnioskiem, jest wyraźnie mowa o planie miejscowym Namysłowa, ściślej obszarach RZ i RP. Nadto w skardze strona także pisze "o kilku ulicach na terenie RZ i RP", odnosząc to do Namysłowa.

Organy nie wyjaśniły zatem, czy skarżącemu chodzi o decyzje o pozwoleniu na budowę z obszaru całego powiatu czy miasta Namysłów.

Nie zmienia to jednak w niczym oceny, iż przygotowanie takich danych nie jest przetwarzaniem informacji. Dotyczy bowiem jednego rodzaju rejestrów prowadzonych przez organ I instancji, tyle, że zmienia się liczba ocenianych inwestycji w zależności od treści żądania.

Wreszcie trzeba zważyć także i na to, że żądanie skarżącego jest wykonywaniem przez niego prawa do jawności działania organów administracji publicznej i prawa do społecznej kontroli funkcjonowania instytucji państwa.

IV. W konsekwencji naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 7 K.p.a. przez organy obu instancji, sprawa wymaga ponownego rozpoznania.

Co do decyzji I instancji to już organ odwoławczy stwierdza, że Starosta Namysłowski nieprawidłowo umotywował wydaną decyzję. Zdaniem Sądu tamta decyzja nie zawierała żadnych motywów. Po pierwsze ograniczenie się organu do chronologicznego zacytowania pism strony i innych organów nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Próba sanacji tego naruszenia podjęta przez organ odwoławczy w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. nie może zostać zaakceptowana z przyczyn opisanych wyżej.

Reasumując w sprawie nie został należycie wyjaśniony zakres żądania, a przy ustaleniu, że skarżący dotychczasowy wniosek podtrzyma, winien on sprecyzować co rozumie przez określenie "miejscowości znajdujące się w powiecie namysłowskim", w szczególności, czy chodzi o wszystkie miejscowości powiatu, czy tylko o te , które leżą w dolinie rzeki Widawy, czy też o miejscowości w Gminie Namysłów, albo wreszcie o samo Miasto Namysłów, skoro skarżący odwołuje się tylko do planu miejscowego z dnia 16 stycznia 2001 r.

Jeżeli po sprecyzowaniu żądania organ będzie stał na stanowisku konieczności przetwarzania posiadanych danych dla potrzeb wydania wykazu numerów decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo istniejących rejestrów, a w konsekwencji badania kryterium szczególnie istotnego interesu publicznego, to winien to wykazać po ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy na gruncie art. 7 K.p.a., a w wydanej decyzji spełnić wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych przyczyn i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i c) P.p.s.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak pkt 1 i 2 wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 i § 14 ust.2 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz. U. 2002 Nr 163 poz. 1349 ze zm.). Na kwotę 457 zł składa się wpis 200 zł, koszty opłaty skarbowej 17 zł i koszty zastępstwa procesowego 240 zł.