Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Zbigniew Czarnik Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi S. i W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu -skargę oddala-

II SA/Rz 793/05

Uzasadnienie

S. i W. C. zwrócili się w dn.7.01.2004r. do Urzędu Miejskiego w K. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu (wzt) na inwestycję określoną jako budynek letniskowy, budynek gospodarczo-garażowy na dz. nr 2318/1 w K. przy ul. W. Wniosek ten sprecyzowano w dn.16.01.2004r., iż chodzi o zmianę sposobu użytkowania budynku letniskowego na funkcję mieszkalną. W sprawie tej wykonano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z dn.[...].05.2004r. Nr [...] Burmistrz odmówił S. i W. C. ustalenia wzt na zmianę sposobu użytkowania budynku na części dz. nr 2318/1 położonej w K. przy ul. W. W motywach tej decyzji wskazano, iż sporządzona analiza funkcji i sposobu zagospodarowania terenu zamierzonej inwestycji wykazać miała, że planowana zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku letniskowego nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Od decyzji tej odwołali się S. i W. C., wywodząc w szczególności, iż należałoby poszerzyć zakres analizy o działkę w kierunku wschodnim, na której istnieje zabudowa mieszkaniowa, a jej użytkownicy korzystają z tego samego dojazdu do drogi publicznej. Do odwołania dołączono kopie różnych decyzji, które dotyczyły sprawy związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku letniskowego. Wśród tych decyzji znajduje się kopia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dn.[...].01.2004r. Nr [...], z której wynika, iż kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dn.[...].12.2003r. Nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na części działki nr ewid. 2318/1 przy ul. W. w K. W rozstrzygnięciu tym wskazano na konieczność sporządzenie analizy wniosku inwestorów z dn.29.10.2003r. pod kątem spełniania przesłanek z art.61 ust.1 ustawy z dn.27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 zwanej dalej Uzp).

Rozpoznając odwołanie inwestorów od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dn.[...].05.2004r. SKO decyzją z [...].09.2004r. Nr [...] uchyliło tę decyzję w całości, a sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach tej decyzji kolegium wskazało, iż wobec twierdzeń odwołujących się o sposobie korzystania z dojazdu do działki, w aspekcie przyjęcia, iż obszar objęty wnioskiem jest obsługiwany komunikacyjnie od strony urządzonego zjazdu od ul. W. należy "w sposób jednoznaczny wyjaśnić występujące różnice z ewentualnym uwzględnieniem korekty granic analizowanego obszaru". W decyzji znalazła się także sugestia rozważenia zastosowania normy art.25 kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do postulatów zgłaszanych przez A., odnośnie traktowania Burmistrza jako strony postępowania, w aspekcie własności działki jako należącej do Miasta i Gminy .

Postanowieniem z [...].12.2004r. [...] SKO postanowiło "wobec wyłączenia Burmistrza Miasta i Gminy od załatwienia sprawy dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu części działki nr ewid. 2318/1 położonej w K. przy ul. W., stanowiącej własność Gminy, - wyznaczyć Wójta Gminy M. K. do załatwienia sprawy". W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, iż w sytuacji gdy Burmistrz Miasta i Gminy, "który jest jednocześnie organem właściwym do prowadzenia postępowania, jest jednocześnie stroną tego postępowania, jako pozostający ze stroną (gminą) w stosunku prawnym, który mógłby rzutować na dalszy przebieg postępowania". Stwierdzono ponadto, iż "niedopuszczalnym jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnych w przypadku, gdy strona tego postępowania, a więc adresatem decyzji, ma być dany organ administracji lub jednostka samorządu terytorialnego, którą ten organ reprezentuje".

W postępowaniu prowadzonym przez wyznaczony organ A. wnosił wraz z B., że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dn.[...].01.2003r. [...] nakazano inwestorom rozbiórkę pawilonu o charakterze mieszkalnym, szopo-wiaty oraz ogrodzenia zlokalizowanych na działce nr 2318/1 w K. Wójt Gminy przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania oraz stanu faktycznego i prawnego terenu związaną z postępowaniem w sprawie, którą sporządził urbanista – W. G.

Decyzją z dn.[...].04.2005r. Nr [...] Wójt Gminy odmówił S. i W. C. ustalenia wzt pod inwestycję określoną jako zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku z przeznaczeniem na budynek mieszkalny na części działki nr ewid. 2318/1 położonej w K. przy ul. W. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art.1 ust.2 pkt 9, art.59 ust.1 i art.61 ust.1 pkt 1 Uzp oraz art.104 k.p.a. W uzasadnieniu wójt wskazał, że przeprowadzona w sprawie analiza wykazuje, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art.61 ust.1 pkt 1 Uzp, albowiem zmiana funkcji istniejącego na działce budynku na mieszkalny nie stanowi kontynuacji zagospodarowania na działkach sąsiednich, stanowić natomiast będzie zakłócenie ustalonego porządku przestrzennego. Stwierdzono także, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami ustawy z 7.07.1994r. prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn.12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z ustawą z 21.03.1985r. o drogach publicznych i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Decyzję doręczono inwestorom, Burmistrzowi Gminy i Miasta, A. oraz B.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. i W. C., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając rażące naruszenie przepisów Uzp. Zdaniem odwołujących się na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, co prowadzić ma do wniosku, że spełnione są w sprawie warunki z art.61 Uzp. Odwołujący się wskazali ponadto, że obszar położony przy drodze gminnej (dz. nr 371) jest terenem zabudowy, a według ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane położone przy drodze publicznej na terenie zabudowy miast i wsi mogą być zlokalizowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Obecnie znajdujący się na działce "nr 1218/1" budynek zlokalizowany ma być w odległości 10,5 m od krawędzi jezdni drogi gminnej. Sporządzoną na użytek decyzji analizę odwołujący uznali za naruszającą przepisy prawa, albowiem granice analizowanego obszaru mają nie stanowić trzykrotnej szerokości frontu działki. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

SKO decyzją z [...].06.2005r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W podstawie prawnej powołano się na art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art.59 ust.1, art.61 ust.1 pkt 1 Uzp. Kolegium uznało, że prowadzenie postępowania w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, a to ze względu na treść prawomocnego wyroku sądu powszechnego nakazującego rozbiórkę budynku zlokalizowanego na działce nr 2318/1. Organ odwoławczy wyeksponował, iż Sąd Rejonowy w K. zakazał inwestorom dalszego naruszania wieczystego użytkowania A. działki nr 2318/1 objętej KW Nr [...] i nakazał jej opuszczenie. Kolegium wskazało, że wybudowanie obiektu objętego wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest bezprzedmiotowe, a podobny stan zachodzi w przedmiotowej sprawie, skoro obiekt w sensie prawnym nie istnieje. Uznając brak przedmiotu sprawy wskazano, że nie można rozstrzygnąć sprawy co do istoty.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie S. i W. C. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniem z 6.10.2005r. WSA w Rzeszowie zwolnił skarżących od kosztów sądowych. Skarżący wywodzą, że decyzja organu odwoławczego jest lakoniczna, a uzasadnienie nieprzekonywujące. W skardze wskazano, że przedmiotowa działka w przeszłości stanowiła własność S. C., która została z niej w 1980r. wywłaszczona. Niezgodność decyzji wywłaszczeniowej miał stwierdzić Naczelny Sąd Administracyjny, a skarżący mimo wywłaszczenia nie utracili faktycznego władztwa nad częścią działki. W 1990r. wybudowali na terenie przylegającym do ul. W. dom letniskowy, na który uzyskali decyzję Urzędu Rejonowego udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Sąd Apelacyjny w R. wyrokiem z 17.11.1995r. [...] oddalić miał powództwo A. o naruszenie posiadania i podmiot ten musiał znosić zaistniały w ten sposób stan faktyczny. Skarżący przyznają, że w 1998r. ustanowiono na dz. nr 2318 wieczyste użytkowanie dla A.. Wyrok Sądu Rejonowego w K. z 30.01.2003r. [...] skarżący uznają za krzywdzący, a działanie A. za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Zastosowanie się przez organ odwoławczy do treści powyższego wyroku uznano za "uproszczenie". Podniesiono także, iż skarżący są podatnikami podatku od nieruchomości i zostali już ukarani za fakt samowoli budowlanej. Powołując się na zasadę zawartą w art.7 k.p.a. skarżący podnieśli także aspekty słusznościowe, wskazując na swój podeszły wiek i wieloletnie starania o odzyskanie swych praw właścicielskich.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania A. wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wniosku wierzyciela o dokonanie rozbiórki pawilonu o charakterze mieszkalnym, wiaty i ogrodzenia, zlokalizowanych na dz. nr 2318/1 w K., nadto o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. W piśmie procesowym uczestnik wskazuje, iż skarżący podejmują działania mające na celu opóźnienie wykonania nakazu usunięcia budynku, sami dopuszczając się w ten sposób naruszenia zasad współżycia społecznego. Wydane w sprawie decyzje przez organy obu instancji uczestnik uznał za zgodne z prawem.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa).

W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona.

Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO uchylająca decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia wzt na zamierzenie określone jako zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku z przeznaczeniem na budynek mieszkalny na części działki nr 2318/1 położonej w K. przy ul. W. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. W sprawie bezspornym jest, iż wniosek o ustalenie wzt dotyczył działki, która w świetle zalegających w aktach dokumentów, a to wypisu z księgi wieczystej KW Nr [...] stanowi własność Gminy, w wieczystym użytkowaniu A..

Główny aspekt tej sprawy to ocena skutku, jaki wywołuje prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w K. sygn. [...] z 30.01.2003r. nakazujący skarżącym rozebranie budynku typu pawilonowego o charakterze mieszkalnym, szopo-wiaty i ogrodzenia na części dz. nr 2318/1 w K. oraz zakazu naruszania wieczystego użytkowania A. (zalegający przy k.33 akt administracyjnych), dla sprawy ustalenia wzt pod planowaną przez skarżących inwestycję. Sąd podziela co do zasady stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż w sytuacji, gdy prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego nakazano usunąć obiekt budowlany z nieruchomości, który jest przedmiotem postępowanie w sprawie o ustalenie wzt na zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu jego użytkowania, to takie postępowanie nosi cechy bezprzedmiotowego. Organ odwoławczy trafnie wyeliminował merytoryczną decyzję w sprawie na zasadzie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Innymi słowy, bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania o ustalenie wzt pod zmianę sposobu użytkowania obiektu, który zgodnie z prawomocnym wyrokiem sądu ma zostać usunięty z terenu nieruchomości. Z tego względu zdaniem Sądu, skarga nie mogła zostać uwzględniona. W postępowaniu odwoławczym organ musi uwzględnić także stosowanie art.105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym wydaje się decyzję o umorzeniu postępowania, które stało się "z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe". Eliminując decyzję merytoryczna i umarzając postępowanie I instancji SKO nie naruszyło prawa w stopniu nakazującym ingerencję Sądu.

Argumentacja odnosząca się do innych kwestii, a to sprawa wywłaszczenia skarżącej z przedmiotowej działki, wyrok Sądu Apelacyjnego w R. z 1995r. dotyczący znoszenia przez A. posiadania części działki nr 2318/1 przez skarżących, fakt opłacania danin publicznych z tytułu posiadania zabudowań na działce znajdującej się we wieczystym użytkowaniu A., poniesienia konsekwencji prawnych z tytułu samowoli, uzyskania pozwolenia na użytkowanie wzniesionych obiektów, czy też sprawa podeszłego wieku skarżących nie mogła odnieść, wobec wcześniejszych wywodów, zamierzonego skutku. Wyrok nakazujący opróżnienie działki nr 2318/1 z budynku pawilonowego jest późniejszy, niespornym dla stron jest jego prawomocny charakter oraz fakt, że toczy się postępowanie mające na celu jego wyegzekwowanie.

Także powoływanie się przez skarżących na zasadę ogólną, zawartą w art.7 k.p.a. a dotyczącą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela przy rozstrzyganiu sprawy, nie może skutkować przyjęciem iż skarga jest uzasadniona. Warto zwrócić uwagę, że przepisy k.p.a. w pierwszej kolejności wśród zasad ogólnych wymieniają zasadę legalizmu działania organów administracji publicznej (art.6 k.p.a.), nadto interes indywidualny wskazany w art.7 k.p.a., który winien być kojarzony z interesem społecznym przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych, winien być "słuszny". Oceniając sprawę w tych kategoriach, nie można zarzucić SKO, iż dopuściło się naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, skoro honorowało prawomocny wyrok sądu powszechnego, który bezpośrednio odnosił się do przedmiotu sprawy. Nie można także uznać, iż decyzja organu odwoławczego jest lakoniczna, albo że uwzględnienie wyroku Sądu Rejonowego w K. [...] jest uproszczeniem, skoro jest to zasadniczy aspekt tej sprawy.

Oddalenie skargi nie oznacza całkowitej akceptacji dla wszystkich działań procesowych podjętych w sprawie przez SKO. W ocenie Sądu wydawanie przez kolegium dwóch decyzji kasacyjnych w sytuacji, gdy znany był wyrok sądu powszechnego nakazujący usunięcie budynku letniskowego, budynku gospodarczego i ogrodzenia przez skarżących i wyłączenie Burmistrza Miasta od załatwienia sprawy było nietrafne i niepotrzebnie doprowadziło do wydłużenia postępowania. Kolegium wydając w dn.[...].01.2004r. [...] decyzję nie uwzględniło początkowo argumentacji A. eksponującego bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wobec wyroku nakazującego skarżącym opróżnienie nieruchomości. Wadliwości te nie miały jednak zasadniczego wpływu na wynik sprawy, a tylko tego typu naruszenia, z mocy art.145 § 1 pkt 1 Ppsa, mogłyby mieć znaczenie przy ocenie skuteczności wniesionej skargi.

Uznając skargę za nieuzasadnioną, sąd na podstawie art.151 Ppsa ją oddalił.