Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 736/19 w sprawie ze skargi B. [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na B. [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W kwotę .1604 zł (tysiąc sześćset cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 736/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B.[...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], znak: [...]. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm; zwanej dalej "p.b.") wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia B.[...] sp. z o.o. sp. k. w W. w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako: instalacja prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym (powierzchnia reklamowa o wymiarach 66 m x 11 m) wraz z podkonstrukcją i oświetleniem na budynku przy ul. R.[...]; teren inwestycji działka nr [...], obr. [...], Ś. [...] w K..

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Inwestora Wojewoda Małopolski decyzją z [...] maja 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 i art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") uchylił decyzję Prezydenta Miasta w całości i umorzył postępowanie w sprawie wniesionego zgłoszenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.[...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji w której brak było podstaw do twierdzenia, że skarżąca zrealizowała inwestycję;

- art. 39 i art. 39¹ k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, iż równoczesne doręczenie pisma drogą tradycyjną oraz w formie dokumentu elektronicznego jest prawidłowe i nie ma wpływu na wynik sprawy;

- art. 105 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, w sytuacji, w której skarżąca nie zrealizowała inwestycji objętej zgłoszeniem i dodatkowo niezasadne uznanie, iż ewentualny fakt realizacji inwestycji stanowi podstawę do uznania, że postępowanie w sprawie zgłoszenia stało się bezprzedmiotowe.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że z urzędu znana jest mu okoliczność prowadzenia przez B.[...] (B.[...] sp. z o.o. sp. k. w W.) kampanii reklamowych w całej Polsce, a specyficzny sposób prowadzenia przez ww. Spółkę działalności powoduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego wielokrotnie prowadzą postępowania i wydają rozstrzygnięcia, które następnie skarżone są do sądów administracyjnych. W sprawie robót budowlanych dotyczących instalacji reklamowych na budynku położonym na działce nr [...], obr. [...], Ś. [...] w K. inwestor, mimo wcześniej zamontowanych reklam, wnosił wielokrotnie kolejne zgłoszenia, a organy administracji architektoniczno-budowlanej odpowiednio wydawały sprzeciwy i rozpatrywały odwołania, a sądy rozpoznawały kolejne skargi. W sprawach tych zapadło już 6 wyroków WSA w Krakowie.

Dalej Sąd wyjaśnił, że zastana [...] listopada 2018 r. na elewacji przedmiotowego budynku przez pracowników organu konstrukcja reklamowa pokrywa się z urządzeniem objętym zgłoszeniem z [...] listopada 2018 r., co narusza art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. O tożsamości urządzeń świadczy bowiem podobieństwo parametrów technicznych (tj. wymiary urządzenia, użyte materiały, mocowanie do ściany budynku, instalacja elektryczna oświetlająca reklamę), a nie detale związane ze sposobem montażu siatki winylowej. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo posłużył się ustaleniami dokonanymi w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu zakończonym decyzją PINB w K. - Powiat G. nr [...] z [...] maja 2019 r., które potwierdzają stwierdzony stan faktyczny sprawy.

Sąd I instancji powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 20 października 2015 r. II OSK 833/15 stwierdził, że jedna z przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. uzasadniających złożenia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych zachodzi wówczas, gdy budowa narusza "inne przepisy". Innym przepisem w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. jest art. 30 ust. 5 p.b. Zgłoszenie może dotyczyć bowiem wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Zatem w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały już wykonane, organ ten powinien uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć całe postępowanie administracyjne.

Odnosząc się do zarzutu błędnego doręczenia decyzji organu I instancji Sąd I instancji stwierdził, że inwestor w tej sprawie nie podał adresu skrzynki (poczty) e-mailowej w samym zgłoszeniu (mimo, że wyraźnie w zgłoszeniu jest miejsce na umieszczenie takich danych), ale w jednym z pism (oświadczenie inwestora - k. 15 akt adm.). Na stronie trzeciej tego pisma, bez żadnego wyraźniejszego zasygnalizowania, inwestor zamieścił wniosek o doręczanie mu korespondencji pocztą elektroniczną. Jeżeli rzeczywiście celem inwestora było zamieszczenie wniosku o taki sposób doręczania korespondencji, to powinien to uczynić w sposób nie budzący wątpliwości w samym zgłoszeniu. Omawiane żądanie sformułowane zostało na nieoznakowanej stronie, w części pisma dotyczącej kształtowania polityki przestrzennej i ładu przestrzennego, w zdaniu rozpoczynającym się w środku wersu, bez żadnego akapitu. W ocenie Sądu uczyniono to świadomie, licząc na nieuwagę organu, celem zapewnienia sobie możliwości użycia w dalszym postępowaniu argumentu o naruszeniu przez organ przepisów postępowania. Skarżąca, będąca spółką prawa handlowego, zawodowo zajmująca się szeroko rozumianą działalnością reklamową, powinna wykazać dużo więcej staranności w zgłaszaniu tak istotnych żądań jak sposób doręczania decyzji. Zdaniem Sądu, pomimo iż doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 39¹ § 1 k.p.a., to naruszenie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu braku tożsamości inwestora z właścicielem istniejącej reklamy Sąd podkreślił, że B.[...] sp. z o.o. była i jest jedynym wspólnikiem (komplementariuszem) spółki B.[...] sp. z o.o. sp.k. i jedynym podmiotem uprawnionym do jej reprezentacji. Obie spółki mają też ten sam adres. Nie są to zatem, jak podaje skarżąca, dwa odrębnie funkcjonujące w obrocie prawnym podmioty. Nie kwestionując odrębnej osobowości prawnej ww. spółek Sąd dostrzegł, że jedna z nich jest wyłącznym reprezentantem drugiej, są to zatem podmioty ściśle powiązane. Zatem właścicielem i inwestorem obecnie zainstalowanego urządzenia jest właśnie skarżąca.

Ponadto w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy podjął wszelkie niezbędne czynności, zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz wyjaśnił wystarczająco stan faktyczny sprawy, w tym zakres prac objętych zgłoszeniem. Zatem jako bezzasadne Sąd ocenił zarzuty opisanych w skardze przepisów k.p.a.

W skardze kasacyjnej B.[...] sp. z o.o. sp. k. zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 5 p.b. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że fakt rzekomego wykonania robót budowlanych stanowi o bezprzedmiotowości postępowania zgłoszeniowego i winien skutkować umorzeniem postępowania;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy t.j.:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c p.p.s.a

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art.138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie a w konsekwencji umorzenie postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez przyjęcie za własne ustalenia PINB uzewnętrznionych w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. poddawanej obecnie kontroli instancyjnej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. polegającego na niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy faktycznie dokonano roboty objęte zgłoszeniem przed upływem 21 dniowego terminu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie uchylenie wyroku oraz uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2018 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu poprzez zwrócenie się do PINB w Krakowie celem ustalenia, czy decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. weszła do obiegu prawnego, czy też jest decyzją nieostateczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie nie ustalono od kiedy wisiała poprzednia reklama i kto ją montował. Ponadto błędne jest stanowisko Sądu I instancji jakoby fakt rzekomego wykonania robót budowlanych stanowi o bezprzedmiotowości postępowania i powinien skutkować umorzeniem postępowania. Przytoczone przez Sąd I instancji orzeczenie NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. II OSK 245/18 potwierdza, że rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia, co miało miejsce w tej sprawie, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia, lecz stanowi podstawę do wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od takiego zgłoszenia.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Prezydent Miasta K. błędnie uznał, iż spółka wykonała prace objęte zgłoszeniem i wniósł sprzeciw, a Wojewoda Małopolski błędnie umorzył postępowanie, zamiast zając stanowisko merytoryczne. Wykonanie robót budowlanych przed tym terminem obliguje właściwy organ do wydania decyzji o sprzeciwie, stosownie do art. 30 ust. 6 ust. 2 p.b. Organy instancji oparły się niemal wyłącznie na ustaleniach przedstawionych w uzasadnieniu nieprawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., pomijając okoliczność, że decyzja ta jest nieostateczna. Wojewoda nie ustalił, czy zamierzenie inwestycyjne rzeczywiście zostało zrealizowane w zakresie przesądzającym o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, również w odniesieniu do uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (art. 176 p.p.s.a.). Tym samym autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Jednym słowem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazać na czym polega naruszenie przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej z uwzględnieniem, iż w przypadku naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w przypadku naruszenia prawa materialnego wskazać, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu.

Naruszenie przepisu postępowania tj. art.151 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ocenie skarżącej kasacyjnie polega na oddaleniu skargi podczas gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. Naruszenie natomiast art. 7, art. 77 § 1, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. polega na naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i nieuchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 5 p.b. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że fakt rzekomego wykonania robót budowlanych stanowi o bezprzedmiotowości postępowania zgłoszeniowego i winien skutkować umorzeniem postępowania.

W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Zarzuty odnośnie naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.

Prawidłowo Sąd przyjął, iż organ I instancji w sposób jednoznaczny ustalił, że konstrukcja reklamowa pokrywa się z urządzeniem objętym zgłoszeniem z dnia [...] listopada 2018 r., co potwierdzają przeprowadzone oględziny. O tożsamości urządzeń świadczy także podobieństwo parametrów technicznych (tj. wymiary urządzenia, użyte materiały, mocowanie do ściany budynku, instalacja elektryczna oświetlająca reklamę). Badając ww. kwestię organ odwoławczy, wbrew stanowisku skarżącej mógł wziąć również pod uwagę ustalenia dokonane w toku postępowania zakończonym decyzją PINB w K. - Powiat G. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] nakazującą rozbiórkę przedmiotowej konstrukcji reklamowej.

Zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego tj art. 30 ust. 5 p.b. w w zw. z art.105 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż fakt wykonania robót budowlanych stanowi o bezprzedmiotowości postępowania zgłoszeniowego. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu tego zarzutu, nie zgadzając się z stanowiskiem Sądu, podnosi, że w jej ocenie ewentualne stwierdzenie wykonania robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, nie zwalnia organów od dokonania merytorycznej oceny zgłoszenia. Przepis art. 105 k.p.a., określa dwa przypadki umorzenia postępowania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy może wchodzić w grę jedynie paragraf pierwszy tego przepisu, dotyczący umorzenia z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania wiąże się z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., czyli wynikająca z przepisów prawa materialnego kompetencja organu administracji publicznej do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracji publicznej do wydania decyzji w określonych hipotezą normy prawnej okolicznościach faktycznych, na które składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Postępowanie może być więc bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. W świetle art. 30 p.b. obowiązującego w dacie wydawania decyzji, który reguluje zgłoszenie robót budowlanych, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy zgłasza sprzeciw. Sprzeciw natomiast zgłasza w przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie, art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 w terminie 21 dni od zgłoszenia albo od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu. Kompetencji tej nie traci w szczególności na skutek rozpoczęcia przed upływem wskazanego terminu przez inwestora robót budowlanych. Na skutek zgłoszenia robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydaje pozytywnej decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz organ ten jest uprawniony jedynie do wydania decyzji o sprzeciwie. Rozpoczęcie robót budowlanych nie jest więc elementem, od którego zależałoby uprawnienie tego organu do wydania decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 21 dni od dnia ich zgłoszenia ewentualnie ich wykonanie nie stanowi więc podstawy do umorzenia postępowania w sprawie zgłoszenia.

Nie oznacza to oczywiście, że w ten sposób nastąpi zalegalizowanie robót budowlanych rozpoczętych z naruszeniem art. 30 ust. 5 p.b.. Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zdania, że zgłoszone mu roboty budowlane zostały wykonane przed upływem 21 dni od ich zgłoszenia, to winien powiadomić o tym właściwy organ nadzoru budowlanego. W konsekwencji stwierdzić należy, że umarzając w niniejszej sprawie postępowanie z powodu ustalenia, że zgłoszone roboty budowlane zostały wykonane przed upływem terminu 21 dni od ich zgłoszenia, organ administracji publicznej naruszył art. 105 § 1 k.p.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., gdyż, mimo że wskazany przepis prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje sądowi administracyjnemu uwzględnić skargę i uchylić decyzję, gdy stwierdza naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,to sąd oddalił skargę na decyzję, którą podjęto z naruszeniem wskazanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylić zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Obowiązkiem organu będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy wziąć pod uwagę przedstawioną wykładnię przepisów prawa. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.