Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zgromadzenia Samorządowego [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 883/11 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Zgromadzenia Samorządowego [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji w C. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wysokości diet oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 883/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Zgromadzenia Samorządowego [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji w Chorzowie z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wysokości diet, stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz określił, że uchwała ta nie może być wykonana.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Samorządowy [...] Związek Wodociągów i Kanalizacji z siedzibą w C., na podstawie art. 25 ust. 4 i ust. 8 w związku z art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), określił wysokość diet przysługujących członkom Zgromadzenia Samorządowego [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji.

Wojewoda Śląski w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 25 ust. 4 i 8 w zw. z art. 60 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazując na treść przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zwrócono uwagę, że wolą ustawodawcy jest przyznanie radnym gminy uprawnienia do pobierania diet i zwrotu kosztów podróży na zasadach ustalonych przez radę gminy. Natomiast z brzmienia art. 69 ust. 3 ustawy wynika, że do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rad gmin. Jednakże w ocenie organu nadzoru przepis ten upoważnia organ związku do podejmowania uchwał w granicach posiadanych uprawnień, wynikających z zakresu działania związku, bowiem zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu.

Zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym w zakresie przekazanych mu przez gminy zadań, zatem powinny znaleźć wobec niego zastosowanie wszystkie przepisy ustawy dotyczące rady gminy, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64-73a ustawy. Podkreślono również, że w skład zgromadzenia wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku oraz radny alb zastępca wójta, o ile rada gminy uczestniczącej w związku powierzy mu na wniosek wójta reprezentowanie gminy w związku.

W ocenie Wojewody do składu zgromadzenia nie wchodzą zatem radni, ale członkowie zgromadzenia. Członkowie związku nie są więc radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, potwierdza to sama ustawa posługując się pojęciem "członek zgromadzenia", a nie "radny zgromadzenia".

Wobec powyższego przepisy art. 25 ust. 4 ustawy nie stanowią podstawy prawnej dla podjęcia kwestionowanej uchwały w sprawie diet przysługujących członkom związku międzygminnego. Dopuszczalne jest natomiast przyznanie im zwrotu kosztów podróży.

W odpowiedzi na skargę Samorządowy [...] Związek Wodociągów i Kanalizacji w C. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu podstawa skargi opiera się na niedopuszczalnym założeniu, że użyte w jednym zdaniu, w ramach jednego artykułu słowo "radny", na potrzeby jednej sprawy można interpretować jednocześnie w oparciu o wykładnię literalną w zakresie prawa otrzymywania diety oraz celowościową w zakresie zwrotu kosztów podróży. Powołano się następnie na brzmienie art. 69 ust. 3 ustawy stanowiącego, iż "do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy". Nie występuje zatem sprzeczność pomiędzy art. 25 ust. 4 powołanym w kwestionowanej uchwale, a przepisami art. 64-73a ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślono ponadto, że stosownie do art. 73a ustawy do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin, co potwierdza kompetencję Zgromadzenia do podejmowania uchwał z zakresu gospodarki finansowej rozumianej jako całokształt zasad dochodów i wydatków związku związanych z jego funkcjonowaniem. Zatem zgromadzenie związku może podejmować uchwały określające wydatkowanie środków finansowych związku. Stwierdzono również, że nawet jeśli przyjąć błędne powołanie podstawy prawnej uchwały, to nie uzasadnia to stwierdzenia jej nieważności, bowiem nie jest to istotne naruszenie prawa. Ostatecznie wskazano, iż przyznawanie diet członkom zgromadzeń międzygminnych jest powszechnie stosowane w praktyce i nie budzi większych wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za zasadną.

Jak podkreślił Sąd, warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego, a w konsekwencji i organu związku międzygminnego, jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Niewątpliwie naruszenie takie występuje w razie podjęcia uchwały bez podstawy prawnej. Taka sytuacja – w ocenie Sądu - występuje w rozpatrywanym przypadku, bowiem brak jest normy materialnoprawnej upoważniającej zgromadzenie związku międzykomunalnego do przyznawania diet członkom tego zgromadzenia. Podstawy prawnej do podjęcia uchwały w tym przedmiocie nie dają powołane w zaskarżonej uchwale przepisy art. 25 ust. 4 i ust. 8 w zw. z art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności art. 69 ust. 3 nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy. Chodzi zatem o przepisy regulujące działalność rady gminy, które odpowiednio należy odnieść do funkcjonowania zgromadzenia związku międzygminnego. W żadnym jednak razie odesłanie z art. 69 ust. 3 nie obejmuje odpowiedniego stosowania do członków zgromadzenia przepisów dotyczących statusu radnego.

Nawet w ramach wykładni gramatycznej nie można wnioskować, że przepisy dotyczące rady gminy to również przepisy regulujące szczególną pozycję i uprawnienia samych radnych. Natomiast względy systemowe i celowościowe zupełnie wykluczają taką możliwość. Słusznie bowiem wskazuje skarżący na odmienność sytuacji prawnej radnego i członka zgromadzenia. Zgodnie z art. 70 ust. 1 cyt. ustawy zasadniczo w skład zgromadzenia wchodzą wójtowie, których status jest odrębnie uregulowany zarówno w ustawie o samorządzie gminnym jak i w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Wójt jako organ wykonawczy kieruje bieżącymi sprawami gminy i pobiera za to wynagrodzenie. Związek międzygminny polega na wspólnym wykonywaniu zadań przez gminy, a więc są to zadania, które wójt musi realizować, czy to w samej gminie, czy też w ramach związku międzygminnego. Utworzenie związku nie uzasadnia zatem uzyskiwania przez wójta dodatkowych apanaży, choćby się nazywały dietami. W przeciwnym razie korzystne byłoby dla wójta rozdzielenie zakresu zadań gminy na największą liczbę związków międzygminnych, skoro za udział w każdym z nich pobierałby określone środki finansowe, bez istotnego zwiększenia swoich obowiązków. Podobna sytuacja prawna dotyczy zastępcy wójta, którego rada gminy może skierować do zgromadzenia związku (art. 70 ust. 2 cyt. ustawy). Według tego ostatniego przepisu gminę w zgromadzeniu związku może też reprezentować radny. Pełni on swoje funkcje społecznie, bez wynagrodzenia. Przepis zaś art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym pozwala radzie właściwej gminy uwzględniać przy ustalaniu wysokości diet radnych pełnionych przez nich funkcji. Istnieje więc podstawa prawna do przyznania radnemu takiej diety, która uwzględniać będzie pełnioną przez niego funkcję w zgromadzeniu związku międzygminnego. Już zatem z tej przyczyny wobec radnego zbędne jest sięganie do odesłania z art. 69 ust. 3 ustawy samorządowej. W zaskarżonej uchwale wymieniono również przepis art. 73a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na który organ powołuje się także w odpowiedzi na skargę. Jest to jednak ogólny przepis dotyczący gospodarki finansowej, nie dający upoważnienia do podjęcia uchwały w rozpatrywanym zakresie.

Nie znajdując podstaw do przyjęcia za zasadny pogląd organu Związku, jakoby nie było powodów do zakwestionowania zaskarżonej uchwały nawet w przypadku, gdy nie ma przepisów stanowiących podstawę prawną do jej podjęcia, Sąd wskazał na regułę wynikającą wprost z art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z tego też względu nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest właśnie według kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym) co dotyczy również związku międzygminnego (art. 99 ust. 1a tej ustawy). Oznacza to, że każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków upoważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych.

Również powołanie się przez organ na powszechną praktykę przyznawania diet Sąd uznał za nieuzasadnione wskazując, że w zakresie funkcjonowania władzy publicznej – i nie tylko – nielegalny zwyczaj nie stanowi źródła prawa (art. 87 Konstytucji). Można natomiast powołać się na praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych, które zajęły już w kwestii diet zbliżone stanowisko do wyrażonego w niniejszym wyroku (wyrok WSA w Szczecinie z 3.04.2012 r., sygn. akt II SA/Sz 118/12; wyrok WSA w Lublinie z 11.05.2010 r., sygn. akt III SA/Lu 106/10).

W wyrokach tych Sądy poruszyły również kwestię zwrotu członkom zgromadzenia związku międzygminnego kosztów podróży służbowych, do czego odnosi się także organ w odpowiedzi na skargę. Problem ten nie może być jednak rozważany w ramach niniejszego postępowania sądowego, gdyż nie jest objęty przedmiotem kontrolowanej uchwały, aczkolwiek wydaje się, że odniesienie wcześniejszych wywodów i do tej kwestii nie jest wykluczone.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Z uwagi na upływ jednego roku od podjęcia zaskarżonej uchwały, nie mającej charakteru prawa miejscowego, Sąd – zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie mógł stwierdzić jej nieważności, a jedynie orzec o jej niezgodności z prawem. Dlatego też na podstawie tych przepisów oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. O wykonalności uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowy [...] Związek Wodociągów i Kanalizacji w C., podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to:

- art. 25 ust. 4 i 8 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że zgromadzenie związku międzygminnego nie posiada kompetencji do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia związku międzygminnego,

- art. 32 Konstytucji RP poprzez wydawanie odmiennych rozstrzygnięć w tożsamych stanach faktycznych i prawnych;

II. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 oraz art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 k.p.a. poprzez wydawanie odmiennych rozstrzygnięć w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I instancji, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że związki międzygminne są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających możliwości gminy. Stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku. Organem wykonawczym związku jest zarząd, powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (art. 73 ust. 1 i 2 u.s.g.), przy czym członkami zgromadzenia z mocy prawa są organy wykonawcze gmin (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast), o czym stanowi art. 70 ust. 1 u.s.g. Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2 u.s.g.). Jak stanowi art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Kwestią sporną w niniejszej sprawie stało się zagadnienie, czy w świetle art. 69 ust. 3 u.s.g. zgromadzenie związku międzygminnego posiada uprawnienie do ustalania diet dla członków tego zgromadzenia, tak jak czyni to rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. Innymi słowy, czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy, oznacza, iż zgromadzenie związku uprawnione jest do realizowania szczególnych uprawnień pracowniczych w odniesieniu do jego członków. Odpowiadając na powyższe przede wszystkim należy podkreślić, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na stosowaniu określonych przepisów prawa do drugiego zakresu odniesienia, z zastrzeżeniem, że nie mają one zastosowania całkowicie lub w pewnej części swojej treści ulegają zmianie te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub sprzeczne z przepisami normującymi już dane stosunki, do których mają być zastosowane (por. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, [w:] tenże, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 452).

W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że przepis art. 69 ust. 3 u.s.g. regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych, tymczasem rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi co do zasady są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Brak jest zatem podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie. Uwzględniając powyższe należało przyjąć, że intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą. Podkreślić należy, że fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 u.s.g., zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Analogicznie kształtowane może być wynagrodzenie wójta, którego ustalenie należy do rady, w ramach powierzonych jej zadań i przyznanych kompetencji (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Inna zaś sytuacja zachodzi, gdy działalność w związku międzygminnym podejmują inni przedstawiciele wyznaczeni przez radę właściwej gminy. W tej jednak kwestii należałoby przyjąć zasadę, że wyznaczone w ten sposób osoby pełnią tę funkcję społecznie. Wobec powyższego zgodzić się należy z Sądem I instancji, że brak jest w obowiązującym stanie prawnym przepisu dającego uprawnienie organom związku międzygminnego do stanowienia przepisów regulujących wysokość diet dla członków zgromadzenia takiego związku. Tym samym niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 25 ust. 4 i 8 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g.

Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, który autor skargi kasacyjnej upatruje w wydawaniu odmiennych rozstrzygnięć w tożsamych stanach faktycznych i prawnych. Zauważyć należy, że powołany w uzasadnieniu tego zarzutu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 106/10, który został poddany kontroli instancyjnej (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1678/10), wydawany był w nieco innej niż rozpoznawana sprawie, tj. dotyczył kwestii nawiązania stosunku pracy między związkiem i członkami jego zarządu. "Wyrwane" zaś przez autora skargi kasacyjnej z kontekstu całego uzasadnienia wyroku wywody Sądu mogące świadczyć o poprawności argumentacji skarżącego kasacyjnie, nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do przyjęcia, że w kwestii będącej przedmiotem niniejszej sprawy stanowisko sądów administracyjnych jest ugruntowane. Warto przy tym podkreślić, że sądy nie są związane orzeczeniami wydanymi w innych sprawach, nawet jeśli dotyczą one analogicznych stanów faktycznych. Podobnego skutku nie mogły odnieść argumenty skargi kasacyjnej wskazujące na podejmowane w tych kwestiach uchwały innych związków i wydawane rozstrzygnięcia nadzorcze. Nielegalny zwyczaj nie może zostać uznany za działanie uprawnione i tym samym stanowić wzorzec kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Odmawiając trafności zarzutom procesowym przede wszystkim wskazać należy, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest w istocie tylko przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym. Wskazuje on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli uchwały z zakresu administracji publicznej i uznając skargę za zasadną prawidłowo zastosował środki przewidziane w powołanej ustawie, tj. działając na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Upatrywanie zaś naruszeń powyższych przepisów postępowania w powiązaniu z art. 8 k.p.a. jest o tyle nietrafne, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji była uchwała, a nie rozstrzygnięcie nadzorcze poprzedzone procedurą, do której pomocniczo stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.