Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2018r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Burmistrza R.-Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2017r. I. zobowiązuje Burmistrza R.-Z. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 lutego 2017r.; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w zakresie żądania wymierzenia Burmistrzowi R. -Z. grzywny. [...]

Stowarzyszenie [...] wniosło w dniu 24 listopada 2017 r. (data nadania przesyłki poleconej) skargę na bezczynność Burmistrza R. – Z. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek (dot. skanów faktur z okresu od 1 stycznia 2017 r. do 14 września 2017 r. związanych z wydatkami na obsługę prawną gminy; skanów umów zawartych od 1 stycznia 2017 r. do 14 września 2017 r., związanych z obsługą prawną gminy oraz pełnej dokumentacji związanej z kontrolami, które odbyły od 1 stycznia 2017 do 14 września 2017 r.). Wskutek bezczynności organu zarzucono mu naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 nr 78, poz. 483) w zakresie, w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, poprzez nieuprawnione ograniczenie konstytucyjnego prawa na kanwie niniejszej sprawy,

2) art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim informację publiczną udostępnia się na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu 14 dni od złożenia wniosku, poprzez niezrealizowanie złożonego przez stowarzyszenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie tych zarzutów stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Burmistrza R. - Z. do rozpatrzenia wniosku stowarzyszenia, zwrot kosztów postępowania, a także o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny.

W uzasadnieniu skargi opisano kolejno następujące w sprawie zdarzenia.

W dnia 14 września 2017 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek do Burmistrza R. - Z. o udostępnienie następujących informacji publicznych:

- skanów faktur z okresu od 1 stycznia 2017 r. do 14 września 2017 r. związanych z wydatkami na obsługę prawną gminy;

- skanów umów zawartych od 1 stycznia 2017 r. do 14 września 2017 r., związanych z obsługą prawną gminy oraz

- pełnej dokumentacji związanej z kontrolami, które odbyły od 1 stycznia 2017 do 14 września 2017 r.

W dniu 12 października 2017 r. Burmistrz R.-Z. wystosował pismo (znak [...]), w którym poinformował, iż udostępnienie "rzekomej" informacji publicznej nie jest możliwe z powodu nadużywania przez stowarzyszenie prawa do informacji publicznej. Podmiot zobowiązany przytoczył orzecznictwo sądowe oraz publikacje naukowe, za pomocą których próbował wykazać, iż udostępnienie informacji publicznych, o których ujawnienie wnosiło stowarzyszenie, nie może zostać zrealizowane z powodu korzystania przez wnioskodawcę z instytucji "nadużycia prawa".

Skarżący argumentował, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, że umowy w zakresie obsługi prawnej, ponad wszelką wątpliwość, stanowią informację publiczną (wyroki w sprawach sygn. akt II SAB/Kr 75/15, I OSK 1741/13, IV SAB/Wr 12/15, II SAB/Rz 43/17 oraz orzeczenia przytoczone w tych wyrokach).

Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stanowiskiem przyjętym w piśmie Burmistrza. Powołanie się na "nadużycie prawa", jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej nie może mieć zastosowania bez podstawy ustawowej. Zastosowanie w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP zwrotu "wyłącznie" ma chronić obywatela przed dowolnością ustawodawcy w zakresie ustanawiania ograniczeń w zakresie dostępu do informacji publicznej oraz arbitralnością organów państwowych (tak: P. Szustakiewicz, "Dostęp do informacji publicznej – komentarz", wyd. 2016, str. 33). Prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z ważnych elementów kontroli organów państwowych, co umożliwia również realizację zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Ze względu na umocowanie konstytucyjne prawa dostępu do informacji publicznej, wszelkie wyjątki od tej zasady powinny mieć charakter wyjątkowy i być interpretowane zwężająco, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae. Obecnie, ani w przepisach u.d.i.p., ani w innym szczegółowym ustawodawstwie nie znajduje się przepis prawny, który umożliwiałby odmowę udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużywania przez wnioskodawcę prawa.

Jak zauważył organ w swoim piśmie, z instytucją nadużycia prawa mamy mieć do czynienia w sytuacji, gdy wnioskodawca wszczyna szereg postępowań administracyjnych w celu innym niż ochrona praw wnioskodawcy. Zdaniem skarżącego, organ przerzuca winę na wnioskodawcę za dużą liczbę postępowań sądowoadministracyjnych. Tymczasem, liczba postępowań przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym wynika z niewłaściwej interpretacji przepisów o dostępie do informacji publicznej przez Burmistrza R.-Z.. Liczne postępowania sądowe wynikają z działań organu zobowiązanego, zatem to w nich należy szukać przyczyny dużej liczby prowadzonych postępowań, których organ jest podmiotem.

Badając wniosek, organ powinien w pierwszej kolejności skupić się na tym, czy spełnia ustawowe przesłanki (tj. czy jest to informacja publiczna, czy jest możliwe zrealizowanie wniosku, czy organ dysponuje daną informacją itp.), a nie na tym, kto i o jakiej przedmiotowej treści składa wniosek. Zdaniem stowarzyszenia, złożenie czterech wniosków o podobnej treści w przeciągu kilku lat, nie powinno mieć wpływu na skuteczną ochronę praw innych osób, jak twierdzi Burmistrz Miasta.

Stowarzyszenie wniosło o orzeczenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny, ponieważ polemika z wnioskodawcą ma charakter lekceważący, co przejawia się w zwrotach m.in. "rzekome udostępnienie informacji publicznej" czy "Sieć [...] reklamująca się jako organizacja stojąca na straży, w zasadzie niszczy ją". Stowarzyszenie uzyskało odpowiedź po prawie miesiącu, a zwłoka w odpowiedzi nie znajduje nawet uzasadnienia w świetle prawa, ponieważ podmiot zobowiązany podejmuje polemikę o charakterze nieznajdującym pokrycia w przepisach u.d.i.p.

Ponadto skarżący wskazał, że Burmistrzowi Miasta, jako podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej, w związku z niewypełnieniem ciążących obowiązków, wymierzono grzywny na łączną kwotę [...]zł.

Natomiast Sąd Okręgowy w N. S. w dniu 14 listopada 2017 r. wydał wyrok (I 17), na mocy którego utrzymano wyrok Sądu Rejonowego w N. T. z 1 lutego 2016 r. (II K [...]), którym skazano E. P. - sprawująca urząd Burmistrza Miasta, za niedopełnienie obowiązków służbowych związanych m.in. z przekazywaniem skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na grzywnę w wysokości [...] zł.

Problemy Burmistrza Miasta z realizowaniem ciążących na organie obowiązków informacyjnych mają charakter systemowy i w świetle obszernego doświadczenia podmiotu zobowiązanego nie wynikają z błędnej interpretacji przepisów, natomiast, w ocenie Stowarzyszenia, z celowego działania zmierzającego do uniemożliwienia dostępu do informacji publicznej stanowiącej przedmiot społecznego zainteresowania. Z tego powodu zasadne jest stwierdzenie, że bezczynność podmiotu zobowiązanego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie podmiotowi zobowiązanemu grzywny.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz R. – Z. wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Burmistrz wskazał, że bardzo rzeczowo i w oparciu o obowiązujące orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego mógł powołać się na nadużycie prawa do informacji publicznej. W żadnym wypadku odwołanie się do obowiązującego orzecznictwa sądowoadministracyjnego przesądzającego o możliwości powołania się na nadużycie prawa do informacji publicznej nie można traktować, jako działania, które nie mieści się w granicach prawa.

Skarżący nie zakwestionował podniesionych w piśmie organu z dnia 12 października 2017 r. znak: [...] okoliczności, że skarżący składał wnioski o udostępnienie informacji publicznej o podobnej treści. Podobne wnioski składali członkowie zarządu stowarzyszenia oraz inni członkowie stowarzyszenia. Wobec powyższego skarżący potwierdził prawdziwość przedstawionych przez organ okoliczności faktycznych.

Forma załatwienia wniosku skarżącego znajdowała uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa i obowiązującym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wniosek skarżącego stanowił nadużycie prawa do informacji publicznej, a zatem jedynie pozornie podlegał reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takich warunkach nie istniały podstawy do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej ani do odmowy jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej.

Burmistrz nadmienił, że w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. irrelewantne są okoliczności wskazane przez skarżącego, zwłaszcza że dotyczyły one grzywien za nie przekazanie skargi w terminie, a nie za bezczynność organu. Nadto znajomość sygnatur spraw potwierdza bliską znajomość pomiędzy osobami zasiadającymi w stowarzyszeniu wskazanymi w piśmie organu skierowanym do skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188).), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Sąd nie podziela bardzo obszernych rozważań Burmistrza wywodzącego, że stanowisko to jest błędne. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie - również w sprawach ze skarg na bezczynność Burmistrza R.-Z. - wyjaśniał tę kwestię.

Jako przykład można podać uzasadnienie wyroku NSA z 31 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1690/15, w którym stwierdzono: "Całkowicie chybiony jest, zatem pogląd skarżącego kasacyjnie, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oparta winna być na przepisie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten odnosi się wprawdzie do bezczynności organu gminy w przypadku niewykonywania czynności nakazanych prawem, jednakże dotyczy on bezczynności w zakresie działalności uchwałodawczej organów gminy i to w zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na te organy obowiązek podjęcia uchwał czy zarządzeń. Stwierdzić należy, że sąd administracyjny posiada kompetencje do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a skarga ta nie musi być poprzedzona środkami zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa".

Z kolei w uzasadnieniu wyroku z 30 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1692/15 wskazano: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie uznał, że brak jest przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skutkujących koniecznością odrzucenia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest odformalizowane, chodzi bowiem o jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. Ponadto wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. pozwala uznać, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów (zob. wyroki NSA sygn. akt I OSK 646/10 i sygn. akt I OSK 1084/14)."

W uzasadnieniu wyroku z tej samej daty, sygn. I OSK 1691/15 stwierdzono zaś: "z orzecznictwa wynika, iż skarga na bezczynność adresata wniosku w udostępnieniu informacji nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (postanowienie NSA z 28 października 2015 r., I OSK 125/15 i cytowane tam orzecznictwo). Podkreślić wypada, że kwestię tę wielokroć NSA wyjaśniał Burmistrzowi Miasta (zob. postanowienia NSA z 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10 czy wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje to stanowisko".

Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a., po nowelizacji z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935).

Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przepis ten nie został zmieniony wspomnianą nowelizacją. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.) jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji, więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a.

Dalej wskazać należy, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Burmistrz nie wykonał żadnej z powyższych czynności, kierując do wnioskodawcy pismo z 12 października 2017 r., w którym "odmawia udostępnienia żądanej informacji, bowiem wniosek ten stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, a zatem jedynie pozornie podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej".

W piśmie tym Burmistrz nie zajął stanowiska, co do kwestii, czy objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wskazano natomiast, że "w zakresie objętym niniejszym wnioskiem składało stowarzyszenie już takie same wnioski", wymieniając przy tym wnioski stowarzyszenia, członka zarządu skarżącego stowarzyszenia, członka stowarzyszenia i innych osób, zdaniem organu powiązanych ze sobą towarzysko i rodzinnie.

Trzeba jednak podkreślić, że wymienione w piśmie wnioski, w tym również wnioski podmiotów innych niż skarżące stowarzyszenie, wcale nie są "takie same", bowiem ich zakresy są odmienne: dotyczą różnych okresów (począwszy od 1 stycznia 2006 r.) i różnych informacji (kopie umów zawartych pomiędzy Gminą R.-Z. a Kancelarią Radcy Prawnego P. K. bądź Kancelarią A. M. W., kopie umów i faktur w związku z obsługą prawną gminy). Prawdą jest natomiast, że niektóre z tych wniosków częściowo się pokrywają. Nie uzasadnia to jednak stwierdzenia zawartego w omawianym piśmie (k. 7 akt administracyjnych), że są to wnioski "praktycznie takie same, jeżeli nawet nieznacznie zmienione w swoim brzmieniu, to i tak prowadzące do udostępnienia tych samych dokumentów wskazanym wyżej wnioskodawcom, którzy pozostają ze sobą w bliskich relacjach".

W tym miejscu trzeba również podkreślić, że relacje pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami, domagającymi się dostępu do informacji publicznej, nie mogą mieć znaczenia przy rozpoznawaniu poszczególnych wniosków. W szczególności stowarzyszenie i jego członkowie, również ci wchodzący w skład organów stowarzyszenia, to odrębne podmioty prawa, z których każdy dysponuje swoim własnym uprawnieniem do udostępnienia mu informacji publicznej. Każdy wniosek winien być rozpoznany indywidualnie w oparciu o kryteria wynikające z Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Całkowicie błędne jest stanowisko Burmistrza podkreślającego jak "wymowne" jest składanie wniosków (zdaniem organu – prawdopodobnie przygotowywanych przez tę samą osobę) przez osobę fizyczną, jako organ stowarzyszenia i jednocześnie w imieniu własnym. Okoliczność ewentualnych znajomości bądź też relacji towarzysko – rodzinnych pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami jest irrelewantna dla sposobu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Błędne jest również stwierdzenie pojawiające się na k. 8 przesłanych do WSA akt administracyjnych, że "Pan K. W. jako osoba prawna Prezes Zarządu [...] Spółka z o.o. złożył kolejne wnioski". Prezes zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest osobą prawną.

Pismo Burmistrza z 12 października 2017 r. we fragmencie zatytułowanym "IV. Sposób załatwienia wniosku, który rzekomo podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej" (k. 4-6 akt administracyjnych) w ogóle nie zawiera stanowiska organu, a jedynie dwustronicowy cytat z artykułu K. R., odnoszącego się w dodatku nie do informacji publicznej, lecz do informacji o środowisku. Nie sposób nawet ustalić, czy Burmistrz zgadza się z cytowanymi poglądami, czy też nie. Trudno w tej części przypisać temu pismu cechę rzeczowości, którą Burmistrz powołuje na str. 15 odpowiedzi na skargę.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wielokrotnie powołuje się na "obowiązujące orzecznictwo". Tymczasem orzeczenia sądów, w tym sądów administracyjnych, nie mają mocy powszechnie obowiązującej, lecz wiążą jedynie w danej sprawie (art. 153 art. 170, art. 171 i art. 190 p.p.s.a.). Stanowisko to nie stoi na przeszkodzie powoływaniu się w uzasadnieniu wyroku na inne prawomocne orzeczenia (jak na przykład w niniejszej sprawie na wyroki NSA w sprawach o sygn. I OSK 1690/15, I OSK 1691/15, I OSK 1692/15), o ile Sąd w składzie rozpoznającym daną sprawę podziela stanowisko i argumentację wyrażoną w innym wyroku. Strona nie może jednak domagać się przyjęcia określonej wykładni przepisów tylko, dlatego, że inny sąd, w innej sprawie, często w odmiennych okolicznościach faktycznych zastosował taką właśnie wykładnię. Prawidłowość argumentacji użytej w uzasadnieniu każdego wyroku może podlegać kontroli instancyjnej, o ile którakolwiek ze stron zdecyduje o zaskarżeniu wyroku.

Wniosek będący obecnie przedmiotem oceny Sądu niewątpliwie obejmuje informacje publiczne. To, że kopie umów zawieranych przez Gminę R.-Z. z kancelariami prawnymi w zakresie obsługi prawnej gminy stanowią informację publiczną przesądzono już w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyroki w sprawach I OSK 3480/15, I OSK 2409/14, I OSK 1408/14 i wiele innych). Kopie faktur wydatków gminy stanowią informację o majątku jednostek samorządu terytorialnego, a zatem żądana w pkt 2 wniosku informacja także mieści się w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" u.d.i.p. Również dokumenty związane z kontrolami (wewnętrznymi i zewnętrznymi) w Urzędzie Gminy stanowią informację publiczną, bowiem zostały wprost wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p. ("dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających").

Skoro Burmistrz, jako organ gminy jest podmiotem podlegającym pod zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a żądane we wniosku informacje mają charakter informacji publicznych, to organ zobowiązany był załatwić wniosek w formie przewidzianej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez udostępnienie informacji albo też poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania.

Burmistrz nie wykonał żadnej z tych czynności, a zatem pozostaje w bezczynności. Z tego też względu w pkt I wyroku Sąd zobowiązał go do wydania aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku w terminie 14 dni. Termin ten, stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a., liczy się od dnia doręczenia akt organowi.

Podnoszone przez Burmistrza argumenty dotyczące rzekomego nadużycia prawa do informacji przez wnioskodawcę nie mogą odnieść skutku.

Trzeba przede wszystkim wskazać, że wnioskodawcą (i skarżącym) jest stowarzyszenie, którego celem - zgodnie z § 8 statutu - jest "upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji oraz wspieranie działań monitorujących i edukacyjnych, w szczególności podejmowanych przez członków Stowarzyszenia i osoby z nimi współpracujące, na rzecz zwiększenia przejrzystości i uczciwości życia publicznego, w tym:

1) działanie na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej;

2) działanie na rzecz efektywnego, praworządnego, przejrzystego i otwartego na kontrolę obywatelską gospodarowania majątkiem publicznym i zarządzania politykami publicznymi;

3) wspieranie merytoryczne i finansowe osób i organizacji w sprawowaniu kontroli obywatelskiej;

4) podejmowanie działań na rzecz propagowania etyki życia publicznego i aktywności służących przeciwdziałaniu korupcji."

W przypadku osoby prawnej, która została powołana właśnie w celu zapewnienia transparentności życia publicznego i która w ramach działalności statutowej prowadzi monitorowanie podmiotów publicznych i innych podmiotów otrzymujących środki publiczne (§ 9 ust. 1 pkt 1 statutu skarżącego stowarzyszenia) trudno w ogóle mówić o nadużyciu prawa do informacji.

W kwestii nadużycia prawa do informacji należy wyjaśnić, że rację ma skarżący, iż takiej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej nie zna ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dopuszcza się ją w orzecznictwie, na które powołuje się skarżący, jednak w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę należy tutaj zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Jak wynika z odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia [...] złożyło cztery wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Trudno więc mówić o ich nadmiernej ilości.

Z kolei argumentacja dotycząca powiązań organizacyjnych i towarzyskich pomiędzy podmiotami składającymi wnioski została już omówiona we wcześniejszej części uzasadnienia, gdzie wykazano jej wadliwość. Nawet, jeżeli takie powiązania zaistniały, nie ma to znaczenia dla załatwienia poszczególnych wniosków z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto jedną z przyczyn tak dużej ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych do Burmistrza Miasta może być fakt uporczywego uchylania się przez ten organ – wbrew wiążącym wskazaniom WSA w Krakowie i NSA, a także pomimo licznych grzywien nakładanych w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – od wypełniania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Można tu wymienić wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydane w sprawach sygn.

a) II SAB/Kr 56/16 – w którym wymierzono grzywnę [...] zł,

b) II SAB/Kr 121/16 - w którym wymierzono grzywnę [...] zł,

c) II SAB/Kr 122/16 - w którym wymierzono grzywnę [...] zł,

d) II SAB/Kr 201/15 - w którym wymierzono grzywnę [...] zł,

e) II SAB/Kr 148/15 - w którym wymierzono grzywnę [...] zł,

f) II SA/Kr 1471/14 - w którym wymierzono grzywnę [...] zł,

g) II SAB/Kr 363/14 - w którym wymierzono grzywnę [...] zł,

h) II SAB/Kr 316/13 - w którym wymierzono grzywnę [...] zł.

Trzy pierwsze wyroki nie są prawomocne, w czwartym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA i oddalił skargę (sygn. I OSK 1263/16), natomiast cztery ostatnie wyroki przeszły pozytywnie kontrolę instancyjną. We wszystkich ośmiu wymienionych wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając zaistnienie stanu bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania przyjmował rażące naruszenie prawa.

Okoliczności te, znane Sądowi z urzędu potwierdzają stanowisko skarżącego, iż Burmistrz R.-Z. celowo blokuje różnym podmiotom dostęp do informacji publicznej. Sytuacja taka trwa od wielu lat, pomimo związania Burmistrza prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych, które wielokrotnie wskazywały temu organowi w jaki sposób należy prawidłowo stosować ustawę o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z 12 października 2017 r. Burmistrz powołuje się na wnioski stowarzyszenia i innych, wymienionych już wcześniej podmiotów, które pochodzą z lat: 2013, 2014, 2016, 2017. W piśmie tym powołano się na 17 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, pochodzących od różnych podmiotów, przy czym z 2013 roku pochodzą 2 wnioski, z 2014 roku – 2 wnioski, z 2016 roku – 8 wniosków i z 2017 roku – 5 wniosków. Nawet gdyby wszystkie te wnioski traktować łącznie (do czego, co podkreśla się ponownie, nie ma podstaw), to nie można w żaden sposób zgodzić się z zarzutem, że kilka wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych w danym roku utrudnia urzędowi gminy normalne funkcjonowanie i wypełnianie ustawowych kompetencji. Kuriozalne jest przy tym powoływanie się na wnioski o udostępnienie informacji publicznej pochodzące sprzed 3 – 4 lat, jak również stwierdzenie Burmistrza, że "organ nie jest w stanie realizować swoich konstytucyjnych i ustawowych obowiązków", ponieważ nadużycie prawa do informacji "absorbuje tut. Organ – jego siły i środki, w tym osobowe". Gdyby wymienione wnioski były załatwiane na bieżąco, w terminach i w trybie wskazanym przepisami o dostępie do informacji, nie byłoby mowy o jakimkolwiek utrudnieniu. Tymczasem zaangażowanie pracowników organu wydaje się koncentrować głównie na wyszukiwaniu coraz to nowych okoliczności, niezakwestionowanych dotychczas przez sądy administracyjne, które mogłyby w jakikolwiek sposób uzasadnić nieudostępnianie informacji publicznej.

Trzeba się również zgodzić ze skarżącym, że wyrazem lekceważenia dla wymienionych wcześniej konstytucyjnych zasad jawności i transparentności życia publicznego jest zarzucanie skarżącemu stowarzyszeniu, że "w istocie tę jawność niszczy, uniemożliwiając innym obywatelom skorzystanie z prawa do informacji".

Biorąc pod uwagę wszystkie opisane wyżej okoliczności (a zwłaszcza nietrafność argumentacji Burmistrza mimo powoływania się na wyroku NSA) Sąd przyjął, że bezczynność miała miejsce w rażącym naruszeniem prawa o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku.

Przedstawione rozważania prawne są tożsame z zaprezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 252/17, w którym przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej w postaci faktur, skanów umów i dokumentacji związanej z kontrolami za późniejszy okres tj. od 15 września 2017 r. do 27 września 2017 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie odstąpił jedynie od wymierzenia organowi grzywny (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny i stanowi dodatkowy środek o dyscyplinująco-represyjnym charakterze, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Zważywszy na okoliczności sprawy, w szczególności zaprezentowany w orzecznictwie pogląd na którym oparł się organ, że wniosek o udzielenie informacji publicznej podlega ocenie w kontekście nadużycia prawa, Sąd uznał wymierzenie grzywny za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku.