Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Starosta [...] decyzją z [...] r. nr [...], po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, na podstawie art. 20 i 22 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm), zwanej dalej ustawą, oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem, orzekł o dokonaniu aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na cofnięciu czynności materialno-technicznej dotyczącej wkreślenia w arkusz mapy nr 5 ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu S., wyników opracowania geodezyjnego nr [...] dotyczącego czynności wyznaczenia na gruncie punktów granicznych wcześniej ujawnionych w ewidencji gruntów dla działki nr 1, objętej Księgą Wieczystą [...].

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w roku [...] zostały wykonane przez geodetę uprawnionego, na podstawie art. 39 ustawy, czynności wyznaczenia na gruncie punktów granicznych dla działki nr 1. Prace te obejmowały m.in. wyznaczenie punktów granicznych określających przebieg granicy pomiędzy działką nr 1, a działkami nr 2 i 3. Opracowanie geodezyjne [...] zostało w [...] r. przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Protokół graniczny stanowiący część składową opracowania przyjętego do zasobu w pkt 9.1 stwierdza, że wyznaczenie punktów granicznych nastąpiło w oparciu o: mapę ewidencyjną miasta S. z założenia ewidencji gruntów i budynków oraz po scaleniu gruntów, zarysy szkiców polowych miasta S. wykonane w roku [...] przez A. Z., operat uzupełniający [...]., zarysy polowe z operatu scalenia gruntów. Po przyjęciu opracowania [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyniki pomiaru - dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1 i 2 - wkreślone zostały na sporządzoną na folii matrycę mapy ewidencji gruntów i budynków. Pozostałe granice działki nr 1 pozostawiono bez zmian. Na mapę wkreślono także budynki pomierzone przez geodetę w trakcie pomiaru geodezyjnego, w wyniku czego mapa nr 5 zawiera, oprócz granic działek, także kontury budynków na działce nr 1. Starosta zwrócił uwagę, że skoro opracowanie geodezyjne dotyczyło wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, to wyniki tego opracowania nie powinny skutkować zmianą przebiegu granic ewidencyjnych, bowiem praca ta polega na wyznaczeniu tych punktów na podstawie odpowiednich dokumentów, istniejących w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

Nadto stwierdził, że zgodnie z treścią § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

w postępowaniu rozgraniczeniowym,

w celu podziału nieruchomości,

w postępowaniu scaleniowym i wymiany grantów,

w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Wobec powyższego, nie jest dopuszczalne wykazanie przebiegu granic w oparciu o dokumentację ze wznowienia znaków granicznych i wyznaczenia punktów granicznych wcześniej ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji nie było podstaw do zmiany dotychczas uwidocznionego na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1 i 2. Starosta zauważył, że w sprawie wystąpiła sytuacja szczególna, albowiem punkty graniczne załamań linii granicznych działek ewidencyjnych w opracowaniu [...] wyznaczono na gruncie w oparciu o materiały źródłowe znajdujące się w zasobie geodezyjnym i w oparciu o te same materiały powstała aktualnie obowiązująca mapa ewidencji gruntów i budynków. Wprowadzenie (wkreślenie) na sporządzoną na folii matrycę mapy ewidencyjnej wyników w.w. pomiaru w zakresie granicy pomiędzy działką nr 1 i 2 doprowadziło jednak do zmiany dotychczasowego - uwidocznionego na matrycy mapy ewidencyjnej - przebiegu tej granicy, a w konsekwencji doprowadziło do zafałszowania wzajemnej korelacji granic działek sąsiednich.

Starosta stanął na stanowisku, że skoro opracowanie przyjęte do zasobu, dotyczące wyznaczenia punktów granicznych, nie mogło być podstawą do wkreślenia na mapie przebiegu granicy, to wprowadzoną wadliwie zmianę należało cofnąć. Starosta wyjaśnił, że sam wpis do ewidencji (w tym przypadku wkreślenie wyników pomiaru na matrycę mapy ewidencyjnej) miał charakter czynności materialno - technicznej, która nie korzysta z przymiotów ostateczności i prawomocności, to jednak jego usunięcie, sprostowanie lub zmiana na wniosek strony powinna dokonać się w formie decyzji administracyjnej.

Odwołanie od decyzji wniosła M. P., zarzucając, że wbrew zasadom k.p.a. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne i nie zostały ustalone strony postępowania administracyjnego. Organ wydając decyzję nie zapewnił informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych spraw będących przedmiotem postępowania, nie zapewnił stronom czynnego udziału w toku postępowania oraz nie zapewnił przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszenia żądań, dowodów i wyjaśnień. Nieprawidłowo został oznaczony organ ją wydający, winien nim być Starosta. W odwołaniu zasugerowano, że Kierownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie działa bezstronnie i wniesiono o wyłączenie wszystkich pracowników Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w Z. od udziału w przedmiotowym postępowaniu. Podniesiono, że nie zostało wyjaśnione, dlaczego jako miarodajną organ traktuje jedynie mapę na folii powstałą w latach [...] - [...], a nie mapy na innych nośnikach znajdujące się w organie. Natomiast jedynie ta mapa w sposób wadliwy obrazuje przebieg granic jej działki. Natomiast przebieg granic przedstawiony na sporządzonej na jej zlecenie mapie i ustalony w oparciu o dane z ewidencji nie może być traktowany jako zafałszowanie przebiegu granic, ponieważ odzwierciedla stan istniejący na innych mapach wchodzących w skład zasobu, w tym na mapie sporządzonej na pierwotnym nośniku. Deformacje mapy sporządzonej na folii nie wpływają na przebieg granic. W odwołaniu podkreślono, że granice działki nie są przedmiotem sporu, nie ma sporu granicznego, problem dotyczy rysunku mapy. Wskazano, że zadaniem organu jest utrzymywanie operatu w stanie aktualności. Przepis art. 39 pkt 5 ustawy daje właścicielowi prawo wyznaczenia granic działki. Skoro mapa na folii jest wadliwa to należy ją usunąć i zastąpić mapą prawidłową. Stanowisko i zarzuty odwołania zostały podtrzymane przez pełnomocnika strony w piśmie procesowym uzupełniającym odwołanie z [...] r.

Po zawiadomieniu przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z aktami i zajęcia stanowiska, M. P. podtrzymała twierdzenie, że prawidłowy przebieg granic działki nr 1 ujawniony jest na pierworysie mapy ewidencyjnej, sporządzonym na aluminiowej planszy, a nie na matrycy tej mapy sporządzonej na folii, złożone do organu opracowanie geodezyjne odzwierciedla położenie punktów granicznych z założenia ewidencji gruntów.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i wskazał, że zarzuty odwołania wydają się być skutkiem niezrozumienia treści decyzji organu I instancji. Wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została wydana w tzw. postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym przez Starostę [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jako organ umocowany - przepisem art. 22 ust. 1 ustawy do prowadzenia ewidencji gruntów i gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Ustawa ta nie reguluje w zasadzie trybu i zasad postępowania ewidencyjnego, w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Prawidłowe jest stanowisko, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych - zgodnie z przepisami rozporządzenia - może nastąpić w dwojakim trybie, albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy), o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1 rozporządzenia), albo w drodze decyzji, w oparciu o § 47 ust. 3 rozporządzenia. Tę drugą formę rozstrzygnięcia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany (na mocy § 47 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy). Sam wpis do ewidencji (w tym przypadku wkreślenie wyników pomiaru na mapę ewidencyjną) ma charakter czynności materialno - technicznej, która nie korzysta z przymiotów ostateczności i prawomocności. Natomiast jego usunięcie, sprostowanie lub zmiana na wniosek strony powinna dokonać się w formie decyzji administracyjnej.

Oczywistym jest, że nie ma możliwości dokonywania wpisów do ewidencji z mocą wsteczną. Jednakże pogląd ten nie wyklucza możliwości usunięcia z ewidencji wpisu obciążonego wadą od początku. Starosta w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 20 i 22 ustawy, także w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji gruntów i budynków dotkniętego poważną wadą.

W sprawie geodeta uprawniony zgłosił w roku [...] w powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w Z. pracę w celu "wznowienia granic" działek nr 4 i 1 z działkami sąsiednimi, w tym z działką nr 2. Takie oznaczenie przedmiotu pracy nie było prawidłowe, albowiem ani przepisy ustawy, ani przepisy wykonawcze do ustawy nie przewidują pracy geodezyjnej "wznowienia granic". Przepis art. 39 ustawy wskazuje na prace geodezyjne dotyczące "wznowienia znaków granicznych" i "wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków". Jakkolwiek art. 39 umieszczony został w rozdziale 6 ustawy "Rozgraniczenie nieruchomości", to jednak nie dotyczy on stricte postępowania o rozgraniczenie nieruchomości i reguluje przede wszystkim odrębny problem materialno-techniczny związany z odtworzeniem pierwotnego położenia znaków granicznych względnie wyznaczenia na gruncie punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków.

Wznowienie znaków granicznych, jaki i wyznaczenie punktów granicznych wcześniej ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie dokumentów pozwalających na określenie ich pierwotnego położenia, podczas gdy ustalenia granicy na podstawie innych środków dowodowych można dokonać tylko i wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wobec tego organ odwoławczy podkreślił, że uregulowania zawarte w art. 39 ustawy nie dotyczą problemu przebiegu linii granicznych łączących ustalone punkty. Zgłoszona w roku [...] praca geodezyjna zarejestrowana pod nr [...] dotyczyła wobec powyższego wznowienia znaków granicznych oraz wyznaczenia punktów granicznych wcześniej ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków.

Jak wynika z treści pkt. 9.1 protokołu granicznego stanowiącego część składową przyjętego w dniu [...] r. do zasobu geodezyjnego opracowania [...], wznowienie znaków granicznych oraz wyznaczenie na gruncie punktów granicznych nastąpiło w oparciu o:

mapę ewidencyjną miasta S. - z założenia ewidencji gruntów oraz po scaleniu gruntów,

zarysy szkiców polowych miasta S. wykonane w roku [...],

operat uzupełniający [...].,

zarysy polowe z operatu scalania gruntów.

Po przyjęciu w.w. opracowania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyniki pomiaru wznowienia znaków granicznych oraz wyznaczenia punktów granicznych zostały wprowadzone (wkreślone) na matrycę mapy ewidencyjnej sporządzoną na folii jedynie dla odcinka granicy pomiędzy działką nr 1 i 2. Opracowanie [...] dotyczyło wznowienia znaków granicznych i wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, więc wyniki tego opracowania nie powinny skutkować zmianą ujawnionego dotychczas przebiegu granic ewidencyjnych na mapie (matrycy) ewidencyjnej. Zgodnie bowiem z treścią § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

w postępowaniu rozgraniczeniowym,

w celu podziału nieruchomości,

w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Jest okolicznością bezsporną że dokumentacja geodezyjna powstała w ramach pracy [...] nie została sporządzona na potrzeby któregokolwiek z wymienionych wyżej postępowań. Jeśli zaś praca geodezyjna nie miała na celu ustalenia przebiegu granicy, to wyniki tej pracy nie mogły skutkować zmianą dotychczasowego - uwidocznionego na matrycy mapy ewidencyjnej - przebiegu tych granic. Dokonując czynności wznowienia znaków granicznych i wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków geodeta uprawniony wykorzystał te same dokumenty źródłowe - znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - które stanowiły podstawę sporządzenie obecnie obowiązującej mapy ewidencyjnej. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że wyniki opracowania [...] mogłyby stanowić podstawę do dokonania zmian na mapie ewidencyjnej, to graficzny przebieg przedmiotowej granicy uwidoczniony na tej mapie na podstawie wyników tego opracowania powinien być identyczny z przebiegiem dotychczasowym.

Odnosząc się do faktycznie stwierdzonej rozbieżności przebiegu linii granicznych organ odwoławczy podał, że w jego ocenie przyczyną może być niekartometryczność (deformacja) matrycy mapy ewidencyjnej, spowodowana różnymi czynnikami zewnętrznymi. Wyjaśnienie przyczyn takiej sytuacji nie jest jednak przedmiotem prowadzonego postępowania. Wskazano, że doprowadzenie do zgodnego z dokumentacją źródłową przebiegu wszystkich granic na określonym obszarze możliwe jest jedynie w przypadku zastosowania procedury dotyczącej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wynikającej z przepisów art. 24 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz stosownych przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zwrócono uwagę, że przepisy ustawy i rozporządzenia zobowiązują starostę do przeprowadzenia takiej procedury, której m.in. efektem będzie sporządzona w systemie informatycznym mapa ewidencyjna odpowiadająca wymogom nakreślonym przez rozporządzenie.

Opracowanie [...] zostało niezasadnie ujawnione na matrycy mapy ewidencyjnej w zakresie uwidocznienia przebiegu granic pomiędzy działkami nr 1 i 2 w konsekwencji Starosta prawidłowo usunął skutki dokonanej czynności. Nie ma to żadnego wpływu na wynikający z materiałów źródłowych przebieg granicy pomiędzy działką nr 1, która jest własnością M. P., a działką nr 2. Granica ta jest przedmiotem sporu, granice wykazane w ewidencji nie przesądzają jednak o ich bezsporności. Zmian w tym zakresie nie można dochodzić w postępowaniu ewidencyjnym, ale w postępowaniu rozgraniczeniowym. Starosta, zajmujący się prowadzeniem ewidencji gruntów, dla potrzeb prowadzonej działalności rejestrowej, nie był zobowiązany ustalać faktyczny przebieg spornej granicy pomiędzy działkami, albo rozstrzygać spór o prawo własności nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazano, że nie miały one wpływu na wynik przedmiotowego postępowania. Strony postępowania są zaznajomione ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i nie wykazano, w jakim zakresie zostały pozbawione możliwości podjęcia czynności mogących mieć znaczenie w sprawie. Również zarzut naruszenia art. 75 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia dowodów z wszelkich dostępnych w operacie ewidencyjnym dokumentów należy uznać za bezpodstawny. Organ ewidencyjny dokonał oceny opracowania [...] i doszedł do przekonania, że wyniki tego opracowania nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmiany w dotychczas uwidocznionym na mapie ewidencyjnej graficznym przebiegu granic pomiędzy działkami nr 1 i 2. Przedmiotem postępowania organu I instancji nie było dokonanie analizy wszystkich dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dotyczących przedmiotowej granicy, lecz jedynie odniesienie się do prawidłowości ujawnienia na matrycy ewidencyjnej wyników opracowania [...], co uczyniono. Decyzja została też wydana przez osobę do tego upoważnioną, w aktach sprawy znajduje się upoważnienie udzielone w tym zakresie przez Starostę [...] Pani M. G. - kierownikowi powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w Z.. Podpis pod decyzją wskazuje, że decyzja pochodzi od właściwego organu.

W skardze do sądu administracyjnego M. P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji lub powrót do granic ewidencyjnych zgodnych z prawem. Zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 9, 77, 80, 107 § 3, 138 § 2 i 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz § 36, § 44, § 45 rozporządzenia oraz art. 2 ust. 6 ustawy. W uzasadnieniu wskazała, że granice jej działki i działki sąsiedniej nr 2 zostały ustalone przy zakładaniu ewidencji gruntów i od tego czasu się nie zmieniły. Jednak mapa ewidencyjna ujawnia przebieg granicy między działkami rażąco różny od mapy ewidencyjnej sporządzonej przy zakładaniu ewidencji, chociaż przebiegi te na każdej z map powinny być takie same. Starosta nie potrafi wyjaśnić tej różnicy. Planując ogrodzenie działki w roku [...] zleciła zatem wykonanie opracowania geodezyjnego ze wznowieniem znaków granicznych na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy. Praca ta po skontrolowaniu została przyjęta do zasobu. Operat ten potwierdził dane dotyczące granicy pomiędzy działkami nr 1 i 2 i nie wykazał błędów zarówno w terenie, jak i w dokumentach. Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia, aktualizacja polega na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie zgodności ze wszystkimi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W pojęciu aktualizacji mieści się także usuwanie błędów i pomyłek. Nie jest zatem zrozumiałe, dlaczego aktualizacja dokonana zakwestionowanymi decyzjami polega tylko na porównaniu złożonego opracowania z mapą ewidencyjną z [...] r., a nie ze wszystkimi materiałami, zwłaszcza że organy zgodnie przyznają, że mapa ta jest błędna. Nie zbadano, w jakim zakresie granice ewidencyjne ujawnione na mapie ewidencyjnej odbiegają od granic z założenia ewidencji. W tej sytuacji każde poprawnie wykonane opracowanie geodezyjne wykonane w oparciu o materiały źródłowe będzie odbiegać od mapy ewidencyjnej z roku [...], gdyż to na tej mapie jest błąd i ona nie koreluje z materiałami źródłowymi i poprzednimi mapami. Starosta nie udziela natomiast odpowiedzi na pytanie, jak ten błąd usunąć i powrócić do granic prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności zwrócono uwagę, że dokonane anulowanie czynności polegającej na wkreśleniu w arkusz mapy ewidencyjnej wyników opracowania [...] nie wpłynęło w żaden sposób na przebieg granicy między działkami 1 i 2, wynikający z materiałów źródłowych. Mapa ewidencji gruntów dla obrębu S. została sporządzona w roku [...] w oparciu o zaktualizowane w latach [...] – [...] szkice i zarysy pomiarowe z roku [...]. Powstało wówczas 25 arkuszy wykonanych na planszy aluminiowej pierworysów map ewidencyjnych oraz wykonanych na przezroczystej folii matryc (kopii) tych map. W latach [...] - [...] przeprowadzono dla obrębu S., z wyłączeniem terenów zabudowanych, postępowanie scaleniowe zakończone decyzją z [...] r. Po zakończeniu prac scaleniowych, na podstawie map dotychczasowych, wykreślone zostały przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w P. nowe pierworysy (plansze aluminiowe) i matryce (przezroczyste folie) mapy ewidencji gruntów. Tak sporządzona mapa stanowi obecnie obowiązującą mapę ewidencji gruntów, jej treść nie zawiera konturów budynków. Na matrycę tej mapy wkreślono wyniki opracowania [...] w zakresie przebiegu granicy między działkami 1 i 2. Opracowanie to, ze względu na swój przedmiot, nie mogło jednak stanowić podstawy do naniesienia przebiegu granicy. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na stanowisko wyrażone w nieprawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 17 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 289/12.

Odnosząc się do stwierdzonych różnic w przebiegu granicy między przedmiotowymi działkami organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zarządził w związku z tym kontrolę doraźną w organie ewidencyjnym powiatu [...] dotyczącą sprawdzenia zgodności treści pierworysu i matrycy mapy ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granic działek z materiałami źródłowymi. Kontrola zakończyła się przekazaniem Staroście w dniu [...] r. zaleceń pokontrolnych. W trakcie kontroli stwierdzono rozbieżności pomiędzy przebiegiem granic działek ewidencyjnych ujawnionym na mapie wykreślonej po scaleniu gruntów, a przebiegiem tych granic ujawnionym na mapie powstałej przy założeniu ewidencji uzupełnionej wynikami scalenia. Nowa mapa sporządzona po scaleniu gruntów w roku [...] wykreślona została na podstawie dotychczasowej mapy ewidencyjnej, zatem nie powinno być żadnych rozbieżności w ujawnionym na tych mapach przebiegu granic. W ocenie kontrolujących wątpliwości budzi rzetelność sporządzenia w roku [...] po scaleniu gruntów nowej mapy ewidencyjnej, rozbieżności mogą też być spowodowane czynnikami zewnętrznymi powodującymi deformację mapy. Wyniku kontroli [...]LWINGiK zalecił Staroście doprowadzenie w trybie pilnym do zgodności ujawnionego na mapie ewidencyjnej przebiegu granic ewidencyjnych z dokumentami źródłowymi, znajdującymi się w państwowym zasobie.

Na rozprawie w dniu 31 lipca 2013 r. pełnomocnik [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdziła, że nie została jeszcze zweryfikowana prawidłowość działań podjętych przez Starostę w wyniku wydanych zaleceń pokontrolnych, mają one jednak na celu doprowadzenie do zgodności matrycy mapy z jej pierworysem.

Uczestniczka postępowania A. W. w piśmie procesowym z [...] r. oraz na rozprawie wniosła o oddalenie skargi, zgadzając się z treścią wydanych decyzji. Zarzuciła, że do zasobu geodezyjnego wadliwie został przyjęty operat uzupełniający [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Ocena, czy wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem wymaga uprzedniego rozważenia, czy Starosta [...] był uprawniony, na podstawie złożonego opracowania geodezyjnego dotyczącego wyznaczenia na gruncie punktów granicznych wcześniej ujawnionych w ewidencji dla działki nr 1, do naniesienia na mapę ewidencyjną przebiegu granicy między działką 1 i 2. Sama skarżąca wskazuje, że miała prawo na podstawie art. 39 pkt 5 ustawy do wyznaczenia punktów granicznych, a dokonana czynność niczego nie zmienia w stanie ujawnionym w ewidencji, w szczególności nie modyfikuje przebiegu granicy, ale wyznacza punkty graniczne zgodnie z dokumentacją źródłową znajdującą się w zasobie. Nie ma więc sporu między organami a skarżącą, co było przedmiotem czynności geodety. Niewątpliwie praca wykonana na zlecenie skarżącej i następnie przyjęta do zasobu nie miała na celu rozgraniczenia nieruchomości. Została określona jako "wznowienie granic". Słusznie zauważa organ odwoławczy, że zastosowana nomenklatura nie odpowiada terminologii ustawowej. Nie uniemożliwia to jednak prawidłowej i zgodnej z przedmiotem opracowania oraz wolą skarżącej, kwalifikacji tego opracowania. Skarżąca przyznaje, że mieści się ono w zakresie regulowanym art. 39 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeśli wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Z czynności wznowienia znaków sporządza się protokół, regulację tę stosuje się odpowiednio przy wyznaczaniu punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów (art. 39 ust. 5 ustawy). Skarżąca potwierdza, że takie właśnie czynności zostały podjęte, geodeta w oparciu o materiały źródłowe uzyskane z ewidencji odtworzył lokalizację znaków granicznych w ich uprzednim ujawnionym w ewidencji położeniu. Nie doszło do żadnych zmian w lokalizacji punktów granicznych w stosunku do danych ujawnionych w ewidencji.

Takie wyznaczenie punktów granicznych jest czynnością techniczną, która odbywa się na gruncie. Dokonuje jej geodeta na zlecenie zainteresowanych właścicieli i ma miejsce wówczas, gdy wcześniej zostały już prawnie ustalone granice (co nie wyklucza oczywiście, że ich przebieg może być kwestionowany, nie ma to jednak znaczenia dla sprawy, bo poprzez czynność wznowienia znaków nie rozstrzyga się sporu granicznego, lecz potwierdza stan wynikający z ewidencji). Odmienne zatem jak rozgraniczenie, które tworzy nowy stan faktyczny i prawny (wymagający w efekcie ujawnienia w ewidencji), wznowienie znaków jedynie je przywraca. Jego celem jest fizyczne odtworzenie na gruncie znaków granicznych w ich lokalizacji wynikającej z materiałów ewidencyjnych. Jeżeli w trakcie odtwarzania znaków pojawi się spór co do ich lokalizacji, nie podlega on rozstrzygnięciu przez organ administracji, ale przez sąd powszechny. Przy wyznaczeniu punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji dochodzi do odtworzenia przebiegu granicy wynikającej z ewidencji gruntów. Należy jednak podkreślić, że czynności tych geodeta dokonuje na gruncie, chodzi bowiem o wznowieniu znaków uprzednio przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych, albo o ich wyznaczenie (gdy wcześniej ich nie posadowiono) w oparciu o dane z ewidencji gruntów. Czynności geodety nie dotyczą zatem wprowadzenia zmian do materiałów znajdujących się w operacie ewidencji gruntów i budynków, ale dane wynikające z tych materiałów ujawniają na gruncie.

Przedstawiona charakterystyka czynności podjętych przez geodetę przekłada się na treść i znaczenie sporządzonej przez niego dokumentacji. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy, z czynności wznowienia znaków (wyznaczenia punktów granicznych) sporządza się protokół. Materiały powstałe w wyniku czynności przeprowadzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych podlegają przekazaniu do zasobu (art. 12 w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy). Nie oznacza to jednak, że mogą być podstawą do dokonywania naniesień w szczególności na mapę ewidencyjną. W tym zakresie trzeba zwrócić uwagę na § 60 rozporządzenia, określający co stanowi dane ewidencyjne dotyczące działki ewidencyjnej. Jeżeli chodzi o granice działki, to dane dotyczą numerycznego opisu granic działki. Numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej dokonuje się za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych (§ 61 rozporządzenia). Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek. Ich podstawą są m. in. opracowania geodezyjne, które zawierają wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia). Wykaz zmian danych ewidencyjnych powinien określać w szczególności dane, które uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych i aktualnych (§ 46 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia). Nie budzi wątpliwości, że wznowienie znaków (wyznaczenie punktów granicznych w oparciu o dane ewidencji) do żadnych zmian danych ewidencyjnych związanych z numerycznym opisem granic działki nie może doprowadzić. Materiały powstałe w wyniku takiego wznowienia nie mogą zatem służyć do aktualizacji operatu, skarżąca zresztą wcale nie domaga się zmiany w zakresie numerycznego opisu granic działki. Prawidłowo także organy zwróciły uwagę, że dokumentacja sporządzona w toku prac prowadzonych przez geodetę na podstawie art. 39 ustawy nie mieści się w katalogu określonym w § 36 rozporządzenia, nie może zatem służyć wykazaniu przebiegu granic działki ewidencyjnej. Z podanych względów materiały sporządzone przez geodetę na zlecenie skarżącej, dotyczące wznowienia znaków, nie mogły stanowić podstawy do dokonywania jakichkolwiek zmian w danych ewidencyjnych, w tym na rysunku mapy.

Skoro sporządzone opracowanie nie mogło być podstawą wprowadzania zmian (bo ich wszak nie wykazywało), to nie można było na jego podstawie wrysować na mapę przebieg granicy między działkami, inny niż dotychczasowy. Nieprawidłowo zatem Starosta w oparciu o złożone opracowanie wrysował na mapę ewidencyjną linię graniczną między działkami. Jeżeli wrysowanie tej linii było pozbawione podstaw, to prawidłowo organ dokonał anulowania tej czynności, wydając decyzję o cofnięciu czynności polegającej na wkreśleniu na mapę wyników opracowania [...]. Wydane decyzje są zatem prawidłowe i zasadne.

Inną jest kwestią fakt, przyznany przez organy, że matryca mapy ewidencyjnej budzi zastrzeżenia co do prawidłowości ujawnienia przebiegu granic działek, czy to ze względu na nierzetelność wykonania, czy też ze względu na deformację. Niewątpliwie Starosta ma obowiązek dbać o aktualność ewidencji i zapewniać okresową weryfikację danych ewidencyjnych w zakresie ich zgodności z treścią dokumentów źródłowych oraz zgodności mapy ze stanem faktycznym w terenie (§ 54 rozporządzenia). Jak wyjaśniał organ odwoławczy, podjęte już zostały czynności kontrolne mające na celu usunięcie stwierdzonych wad mapy ewidencyjnej i doprowadzenie jej do zgodności z danymi będącymi podstawą jej sporządzenia. Mapy ewidencyjne są standardowymi opracowaniami kartograficznymi (art. 4 ust. 1e pkt 1 ustawy), a ich tworzenie należy do zadań Starosty (art. 7d pkt 7 ustawy).

Mając na uwadze podane argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

sw