II SA/Wa 659/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-02-08	
Data wpływu	2011-03-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Kołodziej
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Olga Żurawska-Matusiak /sprawozdawca/	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 24 par. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz B. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 2 grudnia 2010 r. B. W. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Komendanta Głównego Policji, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z ustawą - Prawo prasowe, o podanie informacji o liczbie zapytań skierowanych przez Policję w latach 2006 – 2009 (a jeżeli dane te zbierane są kwartalnie/półrocznie to również za 2010 r.) od operatorów telekomunikacyjnych o dane podlegające retencji:

– z rozbiciem na głównych operatorów telekomunikacyjnych,

– z rozbiciem na grupy (rodzaje zapytań)

identyfikacja użytkownika,

biling (rodzaj połączenia oraz czas trwania),

dane lokalizacyjne urządzeń,

dane dotyczące usług poczty internetowej,

inne np. odnoszące się do telefonii internetowej,

– z podziałem na odpowiedzi przekazywane poprzez automatyczny system dostępu oraz na odpowiedzi na zapytania pisemne.

W odpowiedzi na powyższe organ wyjaśnił, że z uwagi na obowiązujące przepisy ustawy o Policji oraz konieczność zachowania tajemnicy, brak jest możliwości do przekazania mediom jakichkolwiek informacji dotyczących ilości i rodzaju danych pozyskiwanych przez Policję od przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

Wobec stanowiska zaprezentowanego przez organ skarżący wystąpił o wydanie decyzji administracyjnej.

Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, odmówił udzielenia dostępu do informacji publicznej.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że analizowany wniosek dotyczy informacji publicznej, jednakże wnioskowane informacje objęte są tajemnicą inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna. Zgodnie bowiem z art. 159 Prawa telekomunikacyjnego dane uzyskane od przedsiębiorcy telekomunikacyjnego objęte są tajemnicą telekomunikacyjną. Nadto organ zważył, że wnioskowane informacje dotyczą form czynności operacyjno-rozpoznawczych. Mając zatem na uwadze przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i uwzględniając, że żądane informacje są danymi podlegającymi ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, organ odmówił realizacji przedmiotowego wniosku.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że wnioskowana informacja nie jest objęta tajemnicą telekomunikacyjną w myśl art. 159 Prawa telekomunikacyjnego. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że taką tajemnicą objęte są konkretne treści i dane, a nie informacje statystyczne, których dotyczy wniosek.

Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 20 a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podtrzymał swój dotychczasowy pogląd, że wnioskowane informacje należą do katalogu informacji publicznej oraz przychylił się do stanowiska skarżącego, że jego żądanie nie odnosiło się do danych, które mogłyby stanowić tajemnicę telekomunikacyjną w rozumieniu art. 159 Prawa telekomunikacyjnego. Intencją skarżącego było bowiem pozyskanie wiedzy o liczbie zapytań kierowanych przez Policję do operatorów telekomunikacyjnych o dane podlegające retencji.

Niemniej jednak organ uznał, że informacje, o udostępnienie których wnosił skarżący, podlegają ochronie na mocy art. 20 a ustawy o Policji. Ujawnienie podmiotom nieuprawnionym szczegółowych informacji dotyczących rodzaju stosowanych środków technicznych podczas realizacji kontroli operacyjnej, byłoby sprzeczne z obowiązkiem zapewnienia ochrony form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów (art. 20 a ust. 1 ustawy o Policji).

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy organ ustalił, że wnioskowane informacje mieszczą się w pojęciu "informacja publiczna" wskazanym w art. 1 ust. 1 ww. ustawy, a jednocześnie zaniechał wskazania, którą z tajemnic ustawowo chronionych wymienionych w art. 5 ustawy stanowią wnioskowane informacje;

art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na pobieżnym, wybiórczym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, co w następstwie skutkowało oparciem zaskarżonej decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych oraz brakiem należytego wytłumaczenia podstaw prawnych decyzji, które to naruszenia skutkują niemożnością merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podzielił konstatację organu, że sięganie przez Policję po uprawnienie wskazane w art. 20 c ustawy o Policji jest formą pracy operacyjnej. Przypomniał jednak, że przedmiotem jego wniosku były informacje na temat danych statystycznych dotyczących częstotliwości sięgania przez Policję po konkretne dane telekomunikacyjne. Pozyskiwanie danych telekomunikacyjnych odbywa się na podstawie art. 20 c ustawy o Policji, a zatem nie jest formą kontroli operacyjnej, jak to ustalił organ w zaskarżonej decyzji.

Nadto, w ocenie skarżącego, z samego faktu, iż pozyskiwanie danych telekomunikacyjnych jest dokonywane w ramach czynności operacyjno-rozpoznawczych nie można wyprowadzić wniosku, iż udostępnienie danych statystycznych na temat częstotliwości ich pobierania w określonym we wniosku zakresie, jest wyłączone z uwagi na obowiązek, o którym mowa w art. 20 a ustawy o Policji. Skarżący uznał, że art. 20 a ust. 1 ustawy o Policji nie może być podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący zarzucił, że organ nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji czy informacje, o które wnioskował i na jakiej podstawie zaliczają się do katalogu, o którym mowa w art. 20 b ustawy o Policji, zważywszy zwłaszcza, że wnioskowane informacje uznał za publiczne.

W ocenie skarżącego, wskazane przez organ w zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o Policji nie czynią informacji, o które wnioskował, informacjami, które nie mogą być udostępnione na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie przewidują wszak, że dane statystyczne na temat retencji danych przez Policję mają charakter informacji niejawnych lub innej tajemnicy ustawowo chronionej. Organ nie wykazał, aby wnioskowane informacje były informacjami niejawnymi, nie podał też jakiego rodzaju tajemnica ustawowo chroniona nakazuje wydać decyzję odmowną. W tych okolicznościach zaskarżona decyzja nie zawiera istoty rozstrzygnięcia – wskazania podstawy odmowy udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Podkreślił, że powodem odmowy udostępnienia żądanych informacji publicznych były inne tajemnice ustawowo chronione, zauważając jednocześnie, że katalog tych tajemnic nie został nigdzie expressis verbis uregulowany i jest katalogiem otwartym. Podał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 20 a ust. 1 ustawy o Policji, zaś wykraczającym poza obowiązujący porządek prawny jest żądanie, aby organ wskazał jaka konkretnie tajemnica jest w tym przypadku chroniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy na podkreślenie zasługuje, że zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (por. W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w wersji obowiązującej do 11 kwietnia 2011 r., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06).

W świetle poglądów doktryny reguła, określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Zwrócić przy tym należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym Komendant Główny Policji jest, w rozumieniu art.5 § 2 pkt 4 k.p.a., ministrem (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2001 r., I OSK 1845/10).

Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim, wedle treści przywołanej uchwały, jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., I OSK 1164/10, wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., II OSK 138/10,wyrok NSA z 6 lipca 2011r., II GSK 743/10, wyrok NSA z 15 września 2001 r., II GSK 831/10, wyrok NSA z 15 grudnia 2011r., I OSK 817/11, ). W wyroku z 6 grudnia 2001 r., SK 3/11, Trybunał Konstytucyjny podzielając w pełni stanowisko zaprezentowane przez NSA w powyższej uchwale podkreślił, że zawsze gdy dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., należy oceniać, czy jest możliwe zastosowanie instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Komendanta Głównego Policji Dyrektor Gabinetu Komendanta Głównego Policji M. W. , nie zaś sam piastun funkcji – czyli Komendant Główny Policji.

Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Komendanta Głównego Policji Dyrektora Gabinetu.

W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą upoważnioną przez Komendanta Głównego Policji osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Rozpoznając po raz wtóry wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ powinien wziąć pod uwagę przedstawioną powyżej ocenę prawną.

Ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło obecnie z przyczyn proceduralnych, to przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny zasadności zawartych w skardze zarzutów. Kwestia prawidłowości decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2010 r. stanie się bowiem przedmiotem kompleksowej oceny w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasadnym zdaje się jednak wskazanie organowi na celowość dokonania analizy utrwalonych już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądów co do charakteru informacji statystycznych.

Mając powyższe względy na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.