Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Prezydent W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązano Prezydenta W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 stycznia 2010 r. o udostępnienie protokołów posiedzeń Kolegium Prezydenta w 2009 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy i odpisu prawomocnego wyroku; II. zasądzono o Prezydenta W. na rzecz skarżącego M. N. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. N. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta W.; dalej Prezydenta, polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej zawartej w pkt 4 wniosku z dnia 12 stycznia 2010 r. o udostępnienie protokołów z posiedzeń Kolegium Prezydenta w roku 2009, o którym mowa w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miejskiego W.. W skardze tej zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej ustawa o dostępie do informacji publicznej) i wniósł o zobowiązanie Prezydenta do udostępnienia tej informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu podniósł, że w odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia 12 stycznia 2010 r. – pismem Dyrektora Wydziału Organizacyjnego i Kadr Urzędu Miejskiego W. z dnia 18 stycznia 2010 r. został poinformowany, że wniosek ten zostanie rozpoznany do dnia 12 marca 2010 r.

Kolejnym pismem Dyrektora Wydziału Organizacyjnego i Kadr z dnia 5 marca 2010 r. wskazano m. in. że Kolegium Prezydenta to organ opiniująco- doradczy Prezydenta. Nie odpowiada ono definicji organu kolegialnego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto protokoły z posiedzeń tego Kolegium nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 wspomnianej ustawy, gdyż są dokumentami przeznaczonymi do wewnętrznego komunikowania się i z tego względu nie stanowią informacji publicznej.

Tym samym na gruncie przepisu art. 61 Konstytucji RP i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany czyli Prezydent pozostaje w bezczynności, gdyż ustanowione w art. 61 Konstytucji prawo do uzyskiwania informacji o działalności m. in. podmiotów publicznych przyznaje bardzo szerokie uprawnienie w tym zakresie, które może zostać ograniczone tylko w sytuacjach wskazanych w ust. 3 tego przepisu. Zgodnie z art. 61 ust. 4 tryb dostępu do informacji, o jakich mowa w ust. 1 i 2 reguluje ustawa. Na gruncie wzajemnego obowiązywania art. 61 Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ulega wątpliwości, iż zakres pozytywny i negatywny prawa określonego w art. 61 Konstytucji mogą współokreślać przepisy ustaw. Stanowisko to potwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01, w którym wskazał m. in., że w świetle art. 61 Konstytucji zagadnienia zakresu materialnego i granic prawa do informacji z jednej strony, zaś trybu udzielenia informacji z drugiej nie są tożsame. Prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym. Skoro zatem ustawy zwykłe mogą nawet, w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 3 Konstytucji, zawęzić zakres określonego bezpośrednio w Konstytucji prawa do informacji publicznej, to oznacza to, współwyznaczają one zakres tego prawa.

Współwyznaczanie zakresu prawa do informacji przez inne ustawy oznacza, iż trudno jest przyjąć, iż zakres prawa do informacji publicznej wyznaczony jest przez ustawę o dostępie do tej informacji. Przyjęcie tego stanowiska jest błędne, ponieważ informacją publiczną jest informacja wskazana w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz współwyznaczona przez art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez dokonywania wykładni obu przepisów i ustalania norm wynikających z tych przepisów można podnieść dwa argumenty.

Ustalenie pozytywnego zakresu prawa do informacji poprzez analizę obu przepisów wskazuje, że ustrojodawca precyzyjnie wskazał jakie uprawnienia zagwarantowane zostały w przepisie art. 61 ust. 1 i 2 (informacja o działalności), a co nieprecyzyjnie ustawodawca spróbował powtórzyć w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trudno uznać za wyznaczenie pozytywnego zakresu prawa do uzyskiwania informacji przepis ustawy, który jest niejednoznaczny i mało precyzyjny. Przepis ten należy potraktować jak powtórzenie generalnej zasady demokratycznego państwa prawa – zasady jawności działania władz i wydatkowania funduszy publicznych (art. 61 Konstytucji) – poprzez określenie, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tak sformułowana zasada będąca z jednej strony współwyznaczeniem prawa z art. 61 Konstytucji poprzez jego potwierdzenie i uogólnienie, jest z drugiej strony przepisem ogólnym (zasadą) dla wykładni ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosowanie wszystkich przepisów tej ustawy winno się odbywać zgodnie z zasadą pełnej jawności i tylko wzajemne współistnienie i współwyznaczanie art. 61 Konstytucji i art. 1 ust. 1 wspomnianej ustawy pozwala na prawidłowe zrozumienie prawa do uzyskiwania informacji. Tym samym nie można określić, iż coś nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko takie nie znajduje podstaw ze względu na właściwe określenie zakresu tego prawa. Pozytywny zakres tego prawa został zaś określony w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, co następnie ustawodawca uogólnił i podkreślił w ustawie.

Po drugie, w przypadku poszukiwania normy określającej zakres prawa do uzyskiwania informacji publicznej wyłącznie przez ustawodawcę dochodzi często do naruszenia prawa z art. 61 Konstytucji. Dla przykładu ustawodawca wyznaczył w zakresie prawa dostępu do informacji w art. 61 ust. 2, iż obejmuje on dostęp do dokumentów. W ustawie o dostępie do informacji publicznej w żadnym z przepisów nie pojawia się pojęcie dokumentu, a ustawodawca wskazał dokument szczególnego rodzaju jakim jest dokument urzędowy (art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit "a" tiret pierwszy). Na gruncie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i praktyki stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać, iż gdyby ustawodawca wyznaczając zakres prawa do informacji w art. 61 Konstytucji chciał ograniczyć dostęp wyłącznie do dokumentów urzędowych, to by tak uczynił. Brak jest uzasadnienia dla ewentualnego dostępu wyłącznie do dokumentów urzędowych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym każdorazowo należy poszukiwać zakresu jawności w art. 61 Konstytucji, tam gdzie zostało ono określone.

Stanowisko to zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych, m. in. w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 897/05, w którym wskazano, iż: "Ważne jest też, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje m. in. dostęp do dokumentów. Wynika to wprost z art. 61 ust. 2 Konstytucji i, co istotne, Konstytucja nie ogranicza tego dostępu jedynie do dokumentów urzędowych. O uprawnieniu do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych, rozumianych jako treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalonego i podpisanego w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego mówi art. 3 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże skoro Konstytucja stanowi o dostępie do dokumentów w szerszym znaczeniu, to przepis art. 3 ust. 1 wspomnianej ustawy, określający zakres prawa do informacji, należy wykładać w zgodzie z Konstytucją i w konsekwencji przyjąć, że dostęp do dokumentów innych niż urzędowe jest zagwarantowany w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który mówi o dostępie do informacji w ogólności".

Stanowisko to potwierdza również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt IV SAB/Gl 4/08, w którym wskazano, że pojęcie informacji publicznej znajduje unormowanie w przepisach Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 61 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Natomiast według art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy, zgodnie z którym informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym tj. o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego.

Zgodnie z zasadą określoną w art. 61 Konstytucji należy w realizacji prawa dostępu do informacji publicznej zagwarantować maksymalną jawność, natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji winny zostać stosowane wyjątkowo. W tym zakresie warto zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/03, zgodnie z którym ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji, jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09 skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji może być złożona m. in. w następujących przypadkach: wnioskodawca został powiadomiony pismem, że żądana informacja nie jest informacja publiczną; adresat wniosku twierdzi, że nie posiada żądanej informacji; podmiot zobowiązany w żaden sposób nie załatwia skierowanego do niego wniosku. W każdej z opisanych sytuacji inna jest rola sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność, zawsze jednak powinno chodzić o to, aby chronione było prawo do uzyskania informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu wskazał, że skarga jest bezzasadna, ponieważ nie zachodzi bezczynność Prezydenta w niniejszej sprawie.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 63/04 bezczynność organu w sytuacji opisanej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do pojęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do wspomnianej informacji mamy do czynienie wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może ich podać, bo po prostu ich nie ma. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba traktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. Identyczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 23 października 2007 r,. sygn. akt IV SA/Gl 808/07 przyjął, że udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno- technicznej, a odmowa w formie decyzji (art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Istnieje jednak jeszcze trzecia forma załatwienia sprawy udostępnienia informacji, a mianowicie możliwa jest także odpowiedź organu, wskazująca, iż żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, co stanowi czynność materialno - techniczną (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, "Wokanda" 2003, nr 6, s. 33).

Zatem w danej sytuacji wnioskodawca musi liczyć się także z odmową udzielenia informacji w drodze decyzji administracyjnej lub pismem o niezakwalifikowaniu sprawy do zakresu informacji publicznej. W przypadku, gdy organ dojdzie do wniosku, iż żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, ocena ta powinna być przez organ do którego skierowano wniosek, każdorazowo dokonywana w trakcie postępowania o udostępnienie informacji. W takim przypadku organ, do którego wniesiono żądanie, powinien wystosować do wnioskodawcy pismo informujące o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

W wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne jest zatem uprzednie ustalenie, iż istnieje określony przepis prawa, który w tej konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Bezczynność zachodzi bowiem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 86).

W powyższym wyroku Sąd przyjął, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej przewidziano kilka sposobów załatwienia wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co do zasady udostępnienie informacji publicznej odbywa się w formie czynności materialno-technicznej. Z kolei negatywne załatwienie wniosku odbywa się w formie decyzji odmownej, gdy organ dysponuje żądaną informacją, jednak ze względów szczególnych udostępnić jej nie może (np. z uwagi na ochronę informacji niejawnych, czy tajemnic ustawowo chronionych) lub też w formie decyzji umarzającej postępowanie, gdy informacji nie może udostępnić w określony wnioskiem sposób.

Obowiązek załatwienia przedmiotowego wniosku w jednym ze wskazanych wyżej sposobów dotyczy, w myśl art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tylko tych podmiotów, które dysponują informacją publiczna objętą żądaniem. Gdy organ natomiast informacji nie posiada, doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowisko, zgodnie z którym należy bez zbędnej zwłoki pisemnie poinformować stronę o zaistniałym fakcie. Jest to, co prawda, sposób nie przewidziany expressis verbis w ustawie, jednak również stanowi pewnego rodzaju udzielenie informacji o ustalonym stanie faktycznym, a tym samym dopuszczalne i wystarczające załatwienie wniosku, które skutecznie chroni organ przed zarzutem bezczynności.

Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w postanowieniu z dnia [...] maja 2004 r., [...] stanęło na stanowisku, że nie każda wypowiedź sformułowana na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej negatywnie odnosząca się do wniosku o udostępnienie takiej informacji, jest decyzją administracyjną. Jak wywiedziono w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02, Lex nr 78064), jeżeli wniosek tylko pozornie ma umocowania w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to załatwia się go zawiadomieniem informującym właśnie o tym, że wniosek w ogóle nie dotyczy informacji publicznej.

W wyroku z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/09 Naczelny Sąd administracyjny przyjął, że skoro organ nie milczał wobec wniosku strony złożonego w sprawie i w formie czynności materialno-technicznej przekazał informację, której dotyczył wniosek, to brak jest podstaw do uznania bezczynności organu w tym zakresie.

W odpowiedzi tej wskazano również, że w związku ze złożonym wnioskiem z dnia 12 stycznia 2010 r. o udostępnienie informacji podanych w tym wniosku, pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. poinformowano skarżącego, że z uwagi na konieczność analizy, czy dane, których dotyczy wniosek stanowią informację publiczną oraz zebrania informacji w różnych komórkach organizacyjnych urzędu zaistniała konieczność przekroczenia czternastodniowego terminu do udzielenia odpowiedzi. W piśmie tym przedłużono termin rozpoznania wniosku do dnia 12 marca 2010 r.

W zakreślonym powyżej terminie tj. pismem z dnia 5 marca 2010 r. ustosunkowano się do wniosku skarżącego z dnia 12 stycznia 2010 r. i przesłano mu pliki podlegające udostępnieniu. W piśmie tym ustosunkowano się również do pkt 4 wniosku skarżącego.

Skoro organ administracji nie milczał wobec wniosku skarżącego i w formie czynności materialno - technicznej przekazał informacje, których dotyczył wniosek, w tym również odnośnie pkt 4, to brak jest podstaw do uznania bezczynności organu w tym zakresie.

Nie zachodzi więc zarzucane w skardze naruszenie art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem organ w terminie określonym w art. 13 tej ustawy poinformował skarżącego o sposobie rozpatrzenia wniosku.

Odnośnie pkt 4 zawartego we wniosku skarżącego z dnia 12 stycznia 2010 r., wspomnianym wyżej pismem z dnia 5 marca 2010 r. poinformowano skarżącego, że Kolegium Prezydenta to organ opiniodawczo- doradczy Prezydenta. Nie odpowiada on definicji organu kolegialnego, o którym mowa w art. 3 ust.1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto protokoły z posiedzeń Kolegium Prezydenta nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 przywołanej ustawy, gdyż są dokumentami przeznaczonymi do wewnętrznego komunikowania się i nie stanowią informacji publicznej.

O tym, że Kolegium Prezydenta jest organem opiniodawczo- doradczym świadczy treść art. 29 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego W., nadanego przez Prezydenta W. w drodze zarządzenia z dnia 30 kwietnia 2007 r., nr 900/07. W myśl tego przepisu w skład Kolegium wchodzą: Prezydent, Wiceprezydenci, Skarbnik, Sekretarz, Dyrektorzy Departamentów.

Kolegium Prezydenta zostało więc powołane przez Prezydenta W. w Regulaminie Organizacyjnym i nie odpowiada definicji organu kolegialnego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Zgodnie z komentarzem do art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Tomasz R. Aleksandrowicz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2008, s. 127-128) prawo do informacji publicznej obejmuje także dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. W kategorii tej mieszczą się zarówno Sejm jak i Senat, jak też rady wszystkich szczebli samorządu terytorialnego, natomiast wyłączone są z niej takie ciała jak Rada Ministrów, Prezydium Sejmu lub zarządy powiatów. Uwagę zwraca fakt, że ustawodawca mówi o dostępie do posiedzeń, a nie expressis verbis o udziale w tych posiedzeniach. Dlatego też formy dostępu mogą być różnorakie od transmisji audiowizualnej po publikację stenograficznych zapisów przebiegu posiedzeń. Swego rodzaju wzorce takich rozwiązań stanowią odpowiednie przepisy regulaminów Sejmu i Senatu.

Ustawodawca używa określenia prawo dostępu do posiedzeń, a nie prawo udziału w tych posiedzeniach, co oznacza że niemożliwe jest domaganie się przez "każdego". wzięcia udziału w posiedzeniach wskazanych wyżej organów. Byłoby to zresztą niemożliwe ze względów organizacyjnych i względów bezpieczeństwa. Zasady udziału w posiedzeniach tych organów określają na ogół regulaminy np. Regulamin Sejmu, Regulamin Senatu.

Należy przy tym zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyrażonym w wyroku z dnia 12 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA/Gl 13/04, (niepubl.), w którym stwierdzono, iż dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów jest jawny, jednakże przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 18 i 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze przyjąć trzeba, iż Kolegium Prezydenta nie jest kolegialnym organem władzy publicznej pochodzącym z powszechnym wyborów, nie spełnia wymogów i przesłanek takich organów.

Art. 18 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Z art. 18 ust. 2 wynika zaś, że posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile tak stanowią przepisy ustawy albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi.

Na podstawie art. 19 wspomnianej ustawy, organy o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

Zatem tylko organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy sporządzają i udostępniają protokoły swoich obrad. Do organów tych przepisy wspomnianej ustawy nie zaliczają Kolegium Prezydenta, które w świetle powyższego nie jest zobowiązane do udostępnienia protokołów z posiedzeń tego organu, żądanych przez skarżącego w pkt 4 wniosku z dnia 12 stycznia 2010 r.

Również Regulamin Organizacyjny Urzędu Miejskiego W. powołujący Kolegium Prezydenta W.. nie przewiduje możliwości udostępnienia protokołów z posiedzeń tego Kolegium na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie znajdują one zastosowania w tym zakresie.

Nie stanowi podstawy prawnej do udostępnienia protokołów z posiedzeń Kolegium Prezydenta przepis art. 20 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż odnosi się do pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych, a jednostkami pomocniczymi gmin są: sołectwa, dzielnice, osiedla lub jednostki pomocnicze o innej nazwie.

Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do tej informacji obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Przepis art. 6 ust. 2 powyższej ustawy zawiera ustawową definicję dokumentu urzędowego, określający, że dokumentem tym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Protokół z posiedzeń Kolegium Prezydenta nie spełnia wymogów dokumentu urzędowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane zostały do rozpoznawania m. in. skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 .

Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Prezydenta W. polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej obejmującej protokoły z posiedzeń Kolegium Prezydenta w roku 2009 r., o którym mowa w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miejskiego W.

Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie wydaje on w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonych czynności.

Prawo do uzyskiwania informacji zagwarantowane jest w Konstytucji RP. W myśl jej art. 61 ust. 1 prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2 tego przepisu). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względów na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3 tego przepisu).

Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa cytowana ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Z kolei przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062).

Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów ) będących w posiadaniu tego organu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03, LEX nr 162285, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 438/07, LEX nr 340151).

Zgodnie z § 29 ust. 1 zarządzenia Prezydenta W. z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego W. - Kolegium Prezydenta jest organem opiniodawczo-doradczym Prezydenta. W skład tego Kolegium wchodzą: Prezydent, Wiceprezydenci, Skarbnik, Sekretarz, Dyrektorzy Departamentów (ust. 2 tego przepisu). W posiedzeniach tych mogą uczestniczyć również inne osoby zaproszone przez Prezydenta (ust. 3 tego przepisu). Z przepisu § 30 ust. 1 tego zarządzenia wynika, iż Prezydent wyznacza posiedzenia Kolegium określając termin, problematykę, listę uczestników, porządek posiedzenia oraz osoby odpowiedzialne za przygotowanie i zreferowanie tematów. Natomiast z § 30 ust. 2 wynika, iż problematyka posiedzeń Kolegium obejmuje wszelkie sprawy mające istotne znaczenie dla miasta. Kolegium wyraża swoją opinię w formie ustaleń i wniosków, a jego posiedzenia są protokołowane (§ 30 ust. 3 i 4). Protokół podpisują uczestnicy posiedzenia oraz protokolant (§ 30 ust. 5). Protokół ten jest przekazywany członkom Kolegium (§ 30 ust. 5).

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do tej informacji obejmuje wgląd do dokumentów urzędowych, dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej uprawnia zatem do wglądu do dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit "a" tej ustawy). Pojęcie tego dokumentu zostało zaś zdefiniowane w art. 6 ust. 2 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu Karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie przyjęto, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05 nr LEX 236465).

W odpowiedzi na skargę wskazano, iż protokoły z posiedzeń Kolegium Prezydenta będącego organem opiniodawczo- doradczym mają charakter dokumentów wewnętrznych. Z kolei na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. pełnomocnik Prezydenta W. oświadczył, że Kolegium to wypowiada się w sprawach personalnych, jednakże nie bierze on w nich udziału i nie jest zorientowany w jakich sprawach Kolegium doradza czy opiniuje.

W kwestii udostępnienia dokumentów o charakterze wewnętrznym w judykaturze i piśmiennictwie wypracowane zostały dwa odmienne stanowiska.

Według pierwszego z nich - ustawodawca stworzył podmiotom zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej możliwość zachowania w tajemnicy tzw. dokumentów roboczych. Jeżeli bowiem oświadczenie woli lub wiedzy nie zostanie podpisane przez funkcjonariusza publicznego można przyjąć, iż nie mają one charakteru dokumentu urzędowego. Reprezentatywnym dla tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2002 r., zgodnie z którym za dokumenty urzędowe nie można uznać dokumentów o charakterze roboczym (nieoficjalnym), które nie zostały następnie zawarte w aktach sprawy.

Drugie stanowisko zaś zakłada, że skoro w ustawie posłużono się dość ogólnym sformułowaniem "treść oświadczenia woli lub wiedzy skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy", to nie powinno budzić wątpliwości, że "skierowanie do innego podmiotu" obejmuje również podmioty usytuowane w ramach wewnętrznych struktur organizacyjnych danego aparatu, a ponadto te dokumenty, które zostały złożone do akt sprawy. Zgodnie z tym stanowiskiem udostępnieniu podlega każdy dokument, który ma jakiekolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy (Dorota Fleszer "Problematyka dostępu do dokumentów urzędowych w jednostkach samorządu terytorialnego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej", Przegląd Prawa Publicznego nr 12/2009, s. 38- 55).

Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 712/06, (niepubl.), w którym przyjęto, że mimo, iż z treści art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że prawo do tej informacji obejmuje wgląd do dokumentów urzędowych, to jednak przepis ten należy interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. W wyroku tym stwierdzono ponadto, iż kryterium uzyskania dostępu do dokumentów jest zatem istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji publicznej, a nie kwalifikacja jako dokumentu urzędowego.

Sąd w niniejszym składzie stanowisko to w pełni podziela.

Z treści przytoczonego wyżej przepisu § 30 ust. 2 regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego W. wynika, iż problematyka posiedzeń Kolegium Prezydenta obejmuje wszelkie sprawy mające istotne znaczenie dla miasta.

Sprawy mające istotne znaczenie dla miasta to sprawy związane m. in. z realizacją zadań publicznych i zdań z zakresu administracji rządowej.

Kolegium Prezydenta znajduje się bowiem w strukturze organizacyjnej Urzędu Miejskiego W., który zgodnie z § 3 wspomnianego regulaminu organizacyjnego jest jednostką organizacyjną Miasta W., działającą w formie jednostki budżetowej, przy pomocy której Prezydent realizuje gminne i powiatowe zadania publiczne, zadania z zakresu administracji rządowej wynikające z ustaw oraz porozumień zawartych z innymi jednostkami administracji publicznej, a także umów z innymi podmiotami.

Zatem jeżeli protokoły z posiedzeń Kolegium Prezydenta obejmują sprawy związane z realizacją wszelkich kompetencji i zadań publicznych, czy też zadań z zakresu administracji rządowej, to stanowią one informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stanowisku temu nie przeczy okoliczność, iż Kolegium Prezydenta W. jest organem o charakterze opiniodawczo-doradczym i nie jest organem kolegialnym pochodzącym z powszechnym wyborów, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy. Udostępnieniu podlegają bowiem informacje o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 powołanej ustawy).

W skład tego kolegium wchodzą: Prezydent, Wiceprezydenci, Skarbnik, Sekretarz, Dyrektorzy Departamentów (§ 29 ust. 2 regulaminu), czyli osoby, które pełnią funkcje publiczne i są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego, zgodnie z którym funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni w nim czynności wyłącznie usługowe, a także inna osoba w zakresie, w jakim uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych.

O charakterze protokołów z posiedzeń Kolegium Prezydenta jako dokumentów stanowiących informację publiczną podlegającą udostępnieniu świadczy ponadto fakt, iż są one podpisywane przez osoby - wymienione w § 29 ust. 2 regulaminu organizacyjnego - które mają status funkcjonariuszy publicznych.

Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego.

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu jedynie ze względu na przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej tzn. ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna) oraz prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie protokołów z posiedzeń Kolegium Prezydenta W. - Prezydent W. powinien więc w pierwszej kolejności ustalić czy znajdują się w nich informacje nie podlegające udostępnieniu tzn. zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2.

Dopiero po dokonaniu tych ustaleń należało podjąć czynności zmierzające do udostępnienia protokołów z posiedzeń Kolegium Prezydenta W. w roku 2009 r. lub wydać decyzję odmawiającą do nich dostępu.

Należy dodać jednocześnie, że pismo Prezydenta W. z dnia 5 marca 2010 r. omówione wyżej, a skierowane do skarżącego, nie może być uznane za podjęcie czynności, do których organ ten był zobowiązany na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych względów, na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Prezydenta W. do załatwienia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 30 dni od daty otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania zostało oparte na podstawie art. 200 p.p.s.a.