II SAB/Ol 20/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-06-09	
Data wpływu	2015-04-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Hanna Raszkowska
S. Beata Jezielska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności w części; oddalono skargę w pozostałym zakresie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13, art. 14 ust. 2, art. 16, art. 17 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 par. 2, art. 149, art. 153, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015r. sprawy ze skargi P. G. – redaktora naczelnego dziennika A na bezczynność Zarządu Polskiego Związku Łowieckiego w udzieleniu informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Polskiego Związku Łowieckiego do rozpoznania pkt. 2 wniosku skarżącego z dnia "[...]" - w terminie 14 dni; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; V. zasądza od Zarządu Polskiego Związku Łowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 stycznia 2014 r., powołując się na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia

26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.), S.P., reprezentujący dziennik "[...]" wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku "[...]" w "[...]" z wnioskiem o udzielenie informacji:

1) jakie stanowisko zajął Zarząd Okręgowy w sprawie odwołania zainteresowanego od uchwały Walnego Zgromadzenia Członków Koła "[...]" wykluczającego M.T.;

2) udostępnienie do wglądu z możliwością samodzielnego wykonania kopii protokołów oceny

i wyceny medalowej poroży zwierzyny płowej wykonanej przez komisje ocen od roku 2010 do dnia udzielenia odpowiedzi.

Pismem z dnia 30 stycznia 2014 r., organ poinformował wnioskodawcę, że Zarząd zapoznaje się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie M.T. i w najbliższym czasie podejmie uchwałę w tej sprawie. Odnosząc się do pkt. 2 wniosku wskazano, że ze względu na fakt, iż żądane dokumenty zawierają dane osobowe myśliwych, zwrócono się do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o opinię, czy udostępnienie wnioskowanych dokumentów nie narusza przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

Pismem z dnia 20 lutego 2014 r., organ poinformował P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]", że nie rozpatrzył odwołania M. T. i odmawia udostępnienia do wglądu z możliwością samodzielnego wykonania kopii protokołów wymienionych w pkt.2 wniosku, gdyż zawierają one dane myśliwych, których ujawnienie narusza prawo do prywatności.

W związku z odmową udzielenia żądanej informacji, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który prawomocnym wyrokiem z dnia

20 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 377/14, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną odmowę zawartą w pkt.2 pisma z dnia 20 lutego 2014 r. i zasądził od Zarządu Okręgowego "[...]" zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Wskazał, że organ zobowiązany będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenić, czy wniosek skarżącego wymaga udostępnienia informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r., skierowanym do S.P., Przewodniczący Zarządu Okręgowego "[...]" w "[...]", odnosząc się do wyroku WSA z dnia 20 maja 2014 r. wskazał, że w celu udzielenia żądanej informacji, zawartej w pkt. 2 zapytania z dnia 18 stycznia 2014 r., konieczne jest sporządzenie przez pracowników "[...]" zestawień, obejmujących wykaz protokołów po zanonimizowaniu, spełniających wskazane w zapytaniu kryteria, sięgnięcie do archiwum i skopiowanie. Wymaga również takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników "[...]", które negatywnie wpłyną na tok realizacji ustawowych zadań, nałożonych na Polski Związek "[...]". W związku z tym, wezwano wnioskodawcę do wykazania okoliczności, wskazujących na to, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W związku z powyższym, P.G. – redaktor naczelny dziennika ""[...]" wywiódł skargę do tut. Sądu, w której zarzucił organowi bezczynność w udzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 18 stycznia 2014 r.

Skarżący wywiódł z art. 32 i art. 42d ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2005 r. Nr 127 poz. 1066 z późn. zm.), że organ był zobowiązany do udzielenia żądanej informacji. Dokumenty wytworzone przez ZO "[...]" w ramach oceny przez komisje powoływane przez organ są dokumentami publicznymi, których nie trzeba przetwarzać, a więc nie wymagają wykazywania, że są one szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę, Zarząd Okręgowy "[...]" wniósł o jej oddalenie w całości. Podkreślił, że nie miała w sprawie miejsca bezczynność organu, bowiem wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został rozpatrzony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i zgodnie z jej przepisami. Wnioskodawca w żaden sposób nie ustosunkował się do wezwania o podanie argumentów, że żądana informacja jest informacją szczególnie istotną dla interesu publicznego. W ocenie organu zaś, informacja ta jest informacją przetworzoną, gdyż działania które musiałyby być podjęte w celu załatwienia wniosku, wymagają znacznego zaangażowania sił i środków. Organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem bezczynność organu polega na tym, że organ, zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, tj. gdy organ milczy wobec wniosku strony

o udzielenie takiej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana - w myśl § 2 art. 1 ustawy - pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów

w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy - każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem

art. 5 - prawo dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje między innymi uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p.). W literaturze i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. I OSK 1768/10, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, wnioskiem z dnia 18 stycznia 2014 r., skarżący domagał się od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku "[...]", informacji publicznej w zakresie: jakie stanowisko zajął Zarząd Okręgowy w sprawie odwołania zainteresowanego od uchwały Walnego Zgromadzenia Członków Koła "[...]" wykluczającego M.T. oraz udostępnienia do wglądu z możliwością samodzielnego wykonania kopii protokołów oceny i wyceny medalowej poroży zwierzyny płowej wykonanej przez komisje ocen od roku 2010 do dnia udzielenia odpowiedzi. Skarżący stoi na stanowisku, że żądana w pkt. 2 wniosku informacja jest czynnością materialno-techniczną udostępnienia istniejących dokumentów, niewymagającą jakiegokolwiek przetworzenia, a nawet wykonania kopii, bo wnioskodawca chciał je wykonać samodzielnie.

W wyroku z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 377/14, wydanym ze skargi P.G. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej z powyższego wniosku z dnia 18 stycznia 2014 r., Sąd, uchylając odmowę udzielenia informacji rozstrzygnął, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie ocenić, czy wniosek skarżącego wymaga udostępnienia informacji przetworzonej. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W wyroku tym Sąd również szeroko omówił, kiedy mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną.

Organ jest związany tym wyrokiem w przedmiotowej sprawie na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem

zaskarżenia. Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności

z prawem zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym

w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia

10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10).

Organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę zobowiązany był więc do oceny, czy wniosek skarżącego wymaga udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę ocenił, że żądana przez skarżącego w pkt. 2 wniosku informacja, jest informacją publiczną przetworzoną. Stanowisko w tym przedmiocie zawarł w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r., w którym stwierdził, że działania, które musiałyby być podjęte w celu załatwienia wniosku skarżącego wymagają znacznego zaangażowania sił i środków,

a prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 u.d.i.p.

W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że żądane przez skarżącego informacje są informacją publiczną w rozumieniu powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Bez wątpienia też, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku "[...]" jest organem, zobowiązanym, w myśl postanowień u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej.

W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że bezczynność organu

w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Forma decyzji zastrzeżona została przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 ustawy i dotyczy odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w formie decyzji administracyjnej, obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty, wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Domaganie się zatem przez skarżącego dostępu do informacji w zakresie udostępnienia do wglądu z możliwością samodzielnego wykonania kopii protokołów oceny i wyceny medalowej poroży zwierzyny płowej wykonanej przez komisje ocen od roku 2010 do dnia udzielenia odpowiedzi, które stanowiły informację publiczną powodowało, że organ, dysponując taką informacją publiczną, miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli - jego zdaniem - stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji. Niewydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie zatem przepisów k.p.a.,

w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej zostało ograniczone tylko do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 oraz w art. 15 ust. 2 (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - Lex nr 23654; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia

6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Bd 19/07 - Lex nr 505422; wyrok WSA w Gdańsku z dnia

18 czerwca 2014 r., II SAB/Gd 2/13 - Lex nr 1486035).

Podkreślenia wymaga nadto, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt), nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się

z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Dla uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności, nie jest wystarczające wdanie się w korespondencję, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, bez podejmowania czynności proceduralnych. Tego rodzaju pogląd koresponduje

z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Posiadając kompetencję w określonym zakresie organ administracji ma obowiązek czynić z niej użytek, a niezrealizowanie tego obowiązku jest jednoznaczne z bezczynnością organu (J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2004 r., J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005 r.).

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia zwłaszcza, gdy nie podejmuje

w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani innej czynności (por. wyroki NSA z dnia: 20 lipca 1990 r., sygn. akt I SAB 60/99; 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98; 27 stycznia 1999 r., sygn. akt I SAB 142/98 - powołana strona internetowa).

Wbrew zatem stanowisku Zarządu Okręgowego Polskiego Związku "[...]", pozostawał on w bezczynności, gdyż nie udostępnił w przewidzianym terminie żądanych dokumentów, ani też nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Organ nie udzielił żądanej w pkt. 2 wniosku informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia nie tylko do momentu złożenia skargi, ale także do dnia wyrokowania. Stąd też, na podstawie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązano organ do podjęcia czynności w wyznaczonym terminie. W myśl bowiem art. 149

§ 1p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania

w określonym terminie aktu lub interpretacji, bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Dostrzec również należy, iż w świetle art. 149 p.p.s.a., celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem wnioskodawcy. Z treści powyższego przepisu wynika więc a contrario, że niewykonanie przez organ tego obowiązku uzasadnia uwzględnienie skargi. Sąd, zobowiązując organ do działania, nie przesądza przy tym jednocześnie o sposobie załatwienia wniosku (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych, bezczynność w załatwieniu powyższego wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała z nieznajomości procedowania. W tej sytuacji, nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Ponadto,

w niniejszej sprawie zabrakło, jak wynika z nadesłanych akt sprawy, jedynie procesowego zakończenia postępowania w wyniku regulacji wynikającej z 16 u.d.i.p.

Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt I. III. i IV. sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie, zawarte w pkt. II. wyroku uzasadnione jest tym, ze skarżący zaskarżył w petitum skargi bezczynność organu w przedmiocie całego wniosku z dnia 18 stycznia 2015 r., gdy tymczasem kwestia, objęta pkt. 1 wniosku nie pozostaje sporna.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.