Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia NSA Szczepan Prax, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] r. w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I

Pismem z dnia 27 listopada 2016 r. B.G. (dalej także wnioskodawca, strona) zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii wszystkich dokumentów dotyczących pracy komisji antymobbingowej, działającej w kwietniu 2016 r. i badającej relacje panujące w zespole nr 4, wskazując, że dokumentami tymi są: pismo skierowane do MOPS, na podstawie którego powołano komisję antymobbingową i protokoły zeznań świadków złożonych przed tą komisją oraz protokół kończący prace komisji wraz z wnioskami. Jednocześnie podniósł, że żądanie wywodzi z ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.).

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D.(dalej także organ) pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie mają przymiotu informacji publicznej i dlatego nie zostaną udostępnione. Uzasadniając stanowisko wyjaśnił, iż informacją publiczną jest informacja dotycząca spraw publicznych, czyli mieszcząca się w zakresie działania władzy publicznej przy realizowaniu zadań publicznych ewentualnie samorządowych dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Dodał również, że z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste. Tym samym zdaniem Dyrektora jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa lub samorządu, nie podlega udostępnieniu, nawet jeśli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Wobec tego Dyrektor uznał, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo iż związana jest z jego działalnością, to nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu albowiem ma charakter dokumentów wewnętrznych. Ponadto skoro wnioskowana informacji nie jest informacją publiczną to organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz poprzestał jedynie na poinformowaniu wnioskującego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępniania informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 27 listopada 2016 r., domagając się jednocześnie:

– uznania, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,

– zobowiązania organu do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej lub uznania uprawnienia skarżącego do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenia obowiązku ciążącego w tym zakresie na organie,

– zasądzenia na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania.

W jej motywach stwierdził m.in., iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że wnioskowane dokumenty mają charakter wewnętrzny i nie stanowią informacji publicznej, wprost przeciwnie jego zdaniem należą do kategorii informacji publicznych, o jakich mowa w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej a zatem podlegają udostępnieniu na mocy przepisów tej ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, iż pojęcie "informacji publicznej" definiowane jest szeroko, jako każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty które tę władzę wykonują. Jednocześnie podkreślił, że z pojęcia "informacji publicznej" wyłączone zostały tzw. "dokumenty wewnętrzne", które zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12, są rozumiane jako "informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół." Tym samym w jego opinii należy przyjąć wąską definicję pojęcia "dokumentu wewnętrznego" i zarazem uznać należy, że nie będą dokumentem wewnętrznym dokumenty związane z działalnością komisji antymobbingowej, które stanowią informacje o działalności organu m.in. w zakresie przestrzegania przez niego przepisów kodeksu pracy, względem pracowników. Ponadto skarżący przytoczył wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 801/15, w którym nie kwestionowano faktu, iż dokumenty związane z działalnością komisji antymobbingowej, działającej przy oddziale Narodowego Funduszu Zdrowia, stanowią informację publiczną. Nadto w jego ocenie błędne jest również stanowisko organu jakoby wnioskowane dokumenty nie powinny być udostępnianie także z uwagi na to, iż dotyczą sfery osobistej, prywatnej, nie związanej z działalnością organu. Przeciwnie skarżący jest zdania, iż działania organu podejmowane względem pracowników stanowią informację publiczną i nawet gdyby dotyczyły sfery prywatnej osób fizycznych to powinny zostać zanonimizowane przez organ w udostępnianych skarżącemu dokumentach, natomiast odmowa ich udostępnienia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie stwierdził, że prawo do żądania informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym a zarazem zdaniem organu skarżący pomylił pojęcie dostępu do informacji publicznej z publicznym dostępem do informacji. Następnie organ wyjaśnił, iż charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, a zarazem dodał, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, czyli treść i charakter informacji. Tym samym w ocenie organu kwestie dotyczące pracowników samorządowych mogą mieć związek ze sferą publiczną ich działalności, jednakże kwestie związane z wnioskowaną dokumentacją dotyczącą zespołu rozwiązującego problem konfliktów pracowniczych i dotykają nie sfery publicznej a właśnie sfery wewnętrznej pracodawcy oraz sfery prywatnej każdej osoby, która zdecydowała się złożyć pracodawcy w tym zakresie wyjaśnienia, nie zawierających jednak informacji mających element publiczny. Następnie organ podniósł, że owszem pracodawca obowiązany do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej może udostępnić w jej ramach każdą informację o swoim pracowniku, zarówno zgromadzoną w toku procedury antymobbingowej, jak i zawartą w aktach osobowych pracownika jednakże musi istnieć adekwatny związek przyczynowy między informacją odnoszącą się do danej osoby, czy też zgromadzonej na jej temat, bądź przy jej udziale a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Wobec tego zdaniem organu związek taki w sprawie nie zachodzi. Następnie organ stwierdził, iż skarżący wnosił m.in. o udostępnienie pisma, które wpłynęło do niego i na podstawie, którego powołano komisję antymobbingową, czyli anonimu, wskazującego na nieprawidłowości pracy w zespole. W ocenie organu powyższy anonim jest dokumentem prywatnym, który nie stanowi informacji publicznej. Dodał także, iż dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został zaadresowany do organu i znajduje się w jego posiadaniu. W związku z powyższym w opinii organu prawo do informacji publicznej nie obejmuje uprawnienia do udzielenie informacji w sprawie indywidualnej, pochodzącej od podmiotu prywatnego i zawartej w dokumencie prywatnym. Ponadto organ podkreślił, iż w wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 801/15 nie przesądzono o nadaniu przymiotu informacji publicznej dokumentacji zgromadzonej w ramach procedury antymobbingowej. Następnie wskazał, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno–technicznej, natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jednocześnie stwierdził, iż jeśli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, to organ powinien tylko powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1557/09 i WSA w Poznaniu z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 70/15 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Bd 294/13, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 30/17 stwierdził, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1) dopuścił się bezczynności; 2) bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni oraz 4) zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W wyniku wywiedzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2100/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA uznał za zasady zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegający na przyjęciu, że całość dokumentacji związanej z działaniami komisji antymobbingowej podlega udostępnieniu, w tym również wniosek, na podstawie którego powalano komisję antymobbingową w MOPS w D. Przypomniał, że pismem inicjującym postępowanie był anonim. Anonimem – jak podał – jest pismo skierowane do organu niepodpisane, którego autor celowo nie chce ujawnić swojej tożsamości. Anonim nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ nie pochodzi od organu państwowego oraz nie zawiera podstawowej informacji statuującej dokument w rozumieniu prawnym – podpisu osoby, która go sporządziła. Nadto anonim ze względu swoją treść i najczęściej złą wolę autora nie powinien być rozpowszechniany przez podmioty publiczne (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2822/13). Zdaniem NSA umknęło Sądowi I instancji, że dokumentacja komisji antymobbingowej, zwierająca m.in. zeznania świadków oraz dokumenty pracownicze może zawierać dane osobowe pracowników MOPS w D. oraz inne informacje, które mogą być objęte klauzulami tajemnicy ustawowo chronionej. Stąd – jak stwierdził – bezwzględny nakaz udostępnienia informacji zawarty w zaskarżonym wyroku jest zbyt daleko idący. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę powyższe uwagi, wskazując organowi dokładnie jaka dokumentacja z prac komisji anymobbingowej może zostać wnioskodawcy udostępniona.

II

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 P.p.s.a. Wobec tego w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie – możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialno–techniczne – możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej – por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, o czym także powyżej, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność podobnie jak przewlekłość organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

Równocześnie należy wskazać, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie bowiem sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Spór, co do zasady, koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony. Przechodząc do tak zarysowanego sporu i rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem skarżonej bezczynności organu w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2100/17 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 maja 207 r. sygn. akt IV SAB/Gl 30/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W związku z powyższym w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Jednakże, jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268), natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak–Molczyk (w:) H. Knysiak–Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania teoretyczne do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny – z uwagi na dostrzeżone błędy w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach.

Skład orzekający w niniejszej sprawie po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz stanu prawnego wskazuje, iż przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej wskutek – co do zasady – nie uznania przez organ dokumentów komisji antymobbingowej za mające charakter informacji publicznej.

Jednocześnie na wstępie rozważań jawi się uwaga ogólna, że nie powinno być, ale i nie jest w sprawie sporne, iż podmiot do którego skierowano żądanie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Sporne pozostaje zaś to: jaki jest jej zakres czy stanowi w ogóle informację publiczną a także czy stanowi informację prostą, czy przetworzoną, a także, czy były podstawy do jej udostępnienia, czyli załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem, czy wprost przeciwnie, a także czy też istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, a w następstwie także to czy organ w wystarczający sposób uzasadnił swoje stanowisko. Te zaś kwestie budzą zastrzeżenia i wątpliwości Sądu, bowiem nie zostały w sposób wyczerpujący przez organ należycie i jednoznacznie wyjaśnione. Zwłaszcza, że organ, jak wynika z treści pisma z 12 grudnia 2016 r., nie zajął jednoznacznego i klarownego stanowiska – czy informacje, dlaczego wskazane przez stronę skarżącą we wniosku dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej, ale także czy dostęp do nich ograniczony jest z uwagi na tajemnicę prywatności. Toteż wskazania wymaga, że w sprawie, w której organ odmawia wnioskodawcy udostępnienia wnioskowanej przez niego informacji kluczowym jest jednoznaczne wyrażenie stanowiska i jego podstaw. Istotnym jest czy odmowa jest wynikiem uznania, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej czy też stanowi ona informację przetworzoną, bądź korzysta z ochrony prawnej jej upublicznienia. Od oceny żądania uzależnione jest przy tym działanie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji zawartej we wniosku kierowanym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji bowiem uznania, że żądana informacja nie ma w ogóle charakteru informacji publicznej odpowiada wnioskodawcy, zaś gdy uznaje, że jest informacją przetworzoną wyzywa go do wykazania interesu publicznego, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 i n. u.d.i.p., bądź też gdy uznaje, że jest ona objęta ochroną wynikającą z przepisów odrębnych wydaje decyzję, której podstawa zawarta jest w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu mając na uwadze sposób odpowiedzi organu na żądanie strony, tj. wskazywanie raz na okoliczność braku uznania, że wniosek strony dotyczy informacji publicznej, a kolejny raz, że w sprawie zastosowanie ma ochrona związana z ochroną prywatności, nie ma zatem wątpliwości, że w sprawie doszło do bezczynności w załatwieniu wniosku strony w sposób przywidziany u.d.i.p.

Na gruncie przedmiotowej sprawy, co istotne, kluczowym jest jednoznaczne wyrażenie woli organu albowiem od niej uzależnione jest jego działanie, który albo uznając, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej odpowiada wnioskodawcy, albo uznając, że objęta jest ona ochroną wynikającą z przepisów odrębnych wydaje decyzję, której podstawa zawarta jest w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z przywołaną regulacją prawną – prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Nadto wskazania wymaga, że celem zmiany ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw, było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego nowego (piątego) trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad jej ponownego wykorzystania, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 r. seria L Nr 345, poz. 90 z późn. zm.), nie miała ona natomiast na celu ograniczenia dotychczasowych zasad dostępu do informacji publicznej, co podkreśla zarówno jej uzasadnienie, jak i art. 2 a ust. 2 u.d.i.p. W wyniku tej nowelizacji, w ustawie o dostępie do informacji publicznej dodano jednak do istniejącego tekstu rozdział 2a, bez uwzględnienia wzajemnych relacji pomiędzy nimi. Przy obecnej regulacji, wskutek niejasności wzajemnych relacji między rozdziałem 2 a 2a u.d.i.p., konieczne jest zatem przyjęcie takich sposobów interpretacji przepisów u.d.i.p., które z jednej strony pozwoliłyby na realizację celów zakładanych przez ustawodawcę w wyniku nowelizacji, z drugiej zaś umożliwiałyby zachowanie w maksymalnym stopniu dotychczasowych zasad dostępu do informacji publicznej. Pamiętać przy tym należy, że celem nowelizacji było nie tyle ograniczenie możliwości dalszego wykorzystania uzyskiwanych informacji publicznych w ogóle, ile określenie pewnych minimalnych wymogów i warunków w tym zakresie, w szczególności w odniesieniu do informacji chronionych prawami własności intelektualnej. Ustawa przewiduje zatem takie zasady i warunki nie przy każdym udostępnianiu informacji, ale tylko przy niektórych jej formach. Warto też wskazać na wyrok TS UE z dnia 27 października 2011 r. w sprawie C362/10, w którym Trybunał zauważył, że celem dyrektywy było polepszenie możliwości ponownego wykorzystania informacji służące rozwojowi usług w Unii Europejskiej. Uregulowanie takich warunków miało więc na względzie, jak podkreślała Komisja, osiągnięcie skutku o charakterze gospodarczym, a nie, jak w zakresie dostępu na podstawie przepisów prawa krajowego, realizację politycznych praw obywateli. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera definicję informacji publicznej stanowiąc, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, podlegająca udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem w art. 2 ust. 1 ustawa przyznaje je każdemu, zakazując równocześnie w ust. 2 żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

Tym samym podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA/Wa 4059/02.

Ponadto w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 – tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05. I tak, w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

Przy czym – zgodnie z art. 13 u.d.i.p. – organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy. Dopiero zatem brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

Wniosek o udzielenie informacji publicznej, co także wymaga wyjaśnienia może mieć dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (wyrok NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania w sprawie jej udostępnienia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59–60). Jest to postępowanie administracyjne o charakterze częściowo tylko sformalizowanym, uregulowane fragmentarycznie w u.d.i.p., które co do zasady nie powinno toczyć się w trybie unormowanym w Kpa, gdyż nie wskazuje na to ani u.d.i.p., ani też nie zostały spełnione przesłanki art. 1 § 1 Kpa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wymogów co do formy i zawartości takiego wniosku, nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do kodeksu postępowania administracyjnego. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 Kpa, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Z regulacji art. 10 ust. 2 u.d.i.p. (a także z unormowania art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) wynika, że podmiot zobowiązany związany jest treścią wniosku. Podmiot ten nie jest upoważniony do modyfikacji wniosku. Rolą wnioskodawcy jest tak sformułować wniosek, by pozwalał na odczytanie zgodne z jego intencjami.

Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych. Ponieważ dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, czego dowodzi art. 5 ust. 1 u.d.i.p., normujący, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej obowiązuje zasada, że przepisy ustaw o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych stanowią legi speciali w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i muszą być stosowane na zasadzie pierwszeństwa, to jej zaistnienie a następnie zastosowanie musi wynikać z prawnej formy działania organu. W konsekwencji, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja stanowi informację niejawną lub też informację ustawowo chronioną, wyłączona jest możliwość jej uzyskania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zatem odmowa udzielenia informacji, z uwagi na wystąpienie jednej z przywołanych powyżej przesłanek, może nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wyłącza merytoryczną kontrolę sądu administracyjnego. Niezałatwienie przez organ wniosku skarżącego w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o wadliwości działania organu. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził WSA w Łodzi w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 88/14.

W ocenie Sądu – przy tak skonstruowanych stanowiskach: strony i organu – nie sposób uznać, jak żądanie strony interpretuje organ albowiem nie wiadomo czy organ uznał, że wniosek dotyczy informacji, które nie mają przymiotu "informacji publicznej", czy też chronione są tajemnicą prywatności. Takie niezdecydowanie organu uniemożliwia kontrolę prawidłowości jego działania. Stosownie do unormowania powołanej ustawy zawartego w art. 6 ust.1 pkt. 4 lit. a), w tiret pierwszym, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postaci dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Według natomiast art. 6 ust. 2 dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów, zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie skierowane do tych podmiotów (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12 oraz z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10). W tym kontekście w orzecznictwie podkreśla się, że nie powinno budzić wątpliwości, iż decyzje administracyjne są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, gdyż zawierają treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 83/10), a zatem posiadają status informacji publicznej.

Jednakże status ten, informacji publicznej, posiadają także inne dokumenty skierowane do organu przez podmioty trzecie, nawet te nie będące dokumentami urzędowymi.

Tym samym trzeba również zważyć na złożoność tego zagadnienia, albowiem nie w każdym wypadku dana informacja stanowiąca, formalnie rzecz ujmując, informację publiczną może być udostępniona. W grę może bowiem wchodzić problem rozważenia chociażby czy stanowi informację prostą, czy też przetworzoną, a w tym ostatnim przypadku, po myśli art. 3 ust. 1 pkt 1 wymagane jest wówczas wykazanie ze strony wnioskodawcy, że jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wreszcie też w art. 5, w jego ustępach 1 i 2, ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza ograniczenia tego prawa w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (przykładowo – państwowej, skarbowej, statystycznej, lekarskiej, bankowej) oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – to jest gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ustawodawca przewidział obowiązek wydania decyzji administracyjnej, a nie załatwienia sprawy pismem informacyjnym.

Wobec tego, w ocenie Sądu, nie można uznać, iż pismo z 12 grudnia 2016 r., zatytułowane "informacja" stanowiło właściwe załatwienie wniosku strony skarżącej o udzielenie informacji publicznej. Zbyt ogólne i zdaje się kompleksowe odniesienie do jednoznacznych i skonkretyzowanych żądań strony skarżącej poddaje w wątpliwość to, które z nich i dlaczego organ uznał za brak przyznania im przymiotu informacji publicznej, a które korzystają z ochrony tajemnicy prywatności. Tym bardziej, że NSA w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stwierdził, że:

po pierwsze – anonim nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ nie pochodzi od organu państwowego oraz nie zawiera podstawowej informacji statuującej dokument w rozumieniu prawnym – podpisu osoby, która go sporządziła. Nadto anonim ze względu swoją treść i najczęściej złą wolę autora nie powinien być rozpowszechniany przez podmioty publiczne (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2822/13), a także

po drugie – dokumentacja komisji antymobbingowej, zwierająca m.in. zeznania świadków oraz dokumenty pracownicze może zawierać dane osobowe pracowników MOPS w D.G. oraz inne informacje, które mogą być objęte klauzulami tajemnicy ustawowo chronionej.

Równocześnie zobowiązując Sąd pierwszoinstancyjny do wskazania organowi dokładnie jaka dokumentacja z prac komisji anymobbingowej może zostać wnioskodawcy udostępniona.

Tym samym skład orzekający stwierdza, że skoro strona skarżąca wnioskowała o udostępnienie jej anonimu, który co prawda – i co ważne – nie jest dokumentem urzędowym, to jednakże automatycznie nie oznacza, że nie stanowi informacji publicznej, wszak został skierowany do organu, zawierał określoną w nim treść i zdaje się też stanowił podstawę prac powołanej przez organ komisji antymobbingowej. Nie powinno w tych okolicznościach budzić wątpliwości, iż stał się dowodem w toczącym się postępowaniu. Dowód ten z kolei w toczącym się, z jego bytnością, postępowaniu podlega tym samym rygorom i reżimom prawnym jak każdy inny dowód, a nie dokument. Pojęcia "dowód" i "dokument" nie są prawnie tożsame, aczkolwiek mogą występować razem, np. dowód z dokumentu urzędowego czy dowód z dokumentu prywatnego, co zresztą nie powinno budzić wątpliwości i nie wymaga zatem szerszego przedstawiania, gdyż jak wskazano powyżej anonim nie jest dokumentem, jest natomiast dowodem. Zatem każdorazowo z uwagi na jego rodzaj, treść, charakter i cechy indywidualne wymaga oceny zasadności jego udzielenia czy udostępnienia bądź też powodów odmowy dostępu do niego. Stanowisko w tym przedmiocie musi być przy tym uzasadnione w sposób poddający się kontroli. Sąd wskazuje, że NSA jednoznacznie wyjaśnił, że anonim nie jest "dokumentem urzędowym", co w ocenie składu orzekającego jest w pełni zrozumiałe. Zatem w zakresie treści w nim zawartych – w aspekcie przedmiotowego żądania strony wyartykułowanego we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, z 27 listopada 2016 r. – organ zobowiązany był do oceny zasadności odmowy jego udostępnienia właśnie z uwagi na wolę autora, wyrażoną w braku chęci ujawnienia swoich danych. Art. 6. ust. 1 u.d.i.p., co wymaga wskazania, składa się z 5 punktów, a każdy z nich z kilku podpunktów określonych kolejnymi literami alfabetu. Przepis ten, będący konkretyzacją art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza przykładowy – a nie zamknięty, jak zdaje się wywodzi strona skarżąca, katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. Każda z jednostek redakcyjnych określa odrębną kategorię informacji publicznej. Zatem o tym, czy konkretne informacje wytworzone czy też będące w dyspozycji organu mają charakter informacji publicznej nie może decydować okoliczność, kto i dla jakich celów żąda udostępnienia informacji, jak również tryb czy sposób jej pozyskania. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę w regulacjach zawartych w przepisach ustawy. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje zatem wyłącznie spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Odmienne stanowisko prezentowane przez organ jest sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto jest ono nielogiczne i niezrozumiałe wobec braku wskazania argumentów na jego poparcie. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie czy w jaki sposób organ wszedł w jej posiadanie.

Tym samym rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie organ po dokonanej ocenie treści anonimu w aspekcie zasadności jego udostępnienia albo udostępni go, albo odmówi jego udostępnienia w prawem określonej formie, wskazując na potrzebę ochrony danych w nim zawartych, o czym szerzej powyżej.

Natomiast odnosząc się do wskazania organowi konkretnych dokumentów podlegających ujawnieniu bądź nie i związanej z tym prawnej formy działania, podniesienia wymaga, że na rozprawie 11 czerwca 2018 r., wobec braku uprzedniego dołączenia przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na nią materiałów objętych wnioskiem inicjującym przedmiotowe postępowanie, Sąd zobowiązał organ do przedłożenia dokumentacji objętej wnioskiem i stanowiącej przedmiot kontroli sądowej z zachowaniem procedury chroniącej te dokumenty. W odpowiedzi z dnia 25 czerwca 2018 r. organ notabene wadliwie odczytując zobowiązanie, przesłał zanonimizowane materiały bez ich uwierzytelnienia i bez dodatkowej ich ochrony, albowiem za pismem przewodnim. Podnosząc w nim, że "wobec uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2100/17, iż pismo inicjujące niniejsze postępowanie (anonim) nie stanowi informacji publicznej, nie zostało ono załączone do niniejszego pisma, jako nie stanowiące przedmiotu kontroli sądu".

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że wobec niejednoznacznego stanowiska organu wyrażonego w jego odpowiedzi z 12 grudnia 2016 r., jak i wobec ograniczonego dostępu do materiałów poddanych kontroli sądu nie można zaakceptować i uznać go za słuszne, a tym samym, za zgodne z prawem. W ocenie Sądu mając na uwadze sposób władczego rozstrzygnięcia organu – będącego następstwem żądania strony skarżącej, tj. wskazywanie raz na okoliczność braku uznania, że wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej, a kolejny raz, że w sprawie zastosowanie ma ochrona żądanych wiadomości zawartych w dokumentach związana zdaje się z tajemnicą prywatności – nie sposób uznać jakie motywy legły u jego podstaw i de facto co stanowiło jego podstawę. Prezentowane przez organ stanowisko jest arbitralne i nieuzasadnione albowiem – jak orzekł NSA w przywoływanym powyżej wyroku z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2100/17, wydanym w niniejszej sprawie "Sąd I instancji miał na uwadze w sprawie dokumenty dotyczące postępowania w zakresie udzielenia odpowiedzi wniosek B.G. z dnia 27 listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – WSA w Gliwicach ocenił zebrany materiał dowodowy i nie pominął żadnej okoliczności, w sprawie w tym również odpowiedzi udzielonej przez organ (s. 5 uzasadnienia). Natomiast Sąd I instancji ocenił inaczej, w kontekście zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, sposób postępowania organu, co jednak nie stanowi przedmiotu zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego. Tym bardziej zatem zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi, a nadto do stanowiska prezentowanego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., wskazując jednoznacznie, że go nie podziela. Obowiązek odniesienia się do zagadnień faktycznych i prawnych podnoszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez skarżących i uczestnika, dotyczy jedynie zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co Sąd I instancji uczynił". Przypomnienia zatem wymaga, że Sąd I instancji uznał, że objęte wnioskiem dokumenty stanowią informację publiczną.

Podkreślenia zatem wymaga, że zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa), z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Art. 5 ust. 2 ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Natomiast zgodnie z art. 17 ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

W związku z kwestionowaniem przez organ tak kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej prostej a równocześnie wskazywanie na ochronę tajemnicą prywatności, wskazać należy, że przesądzone zostało w przytaczanych powyżej wyrokach sądów I i II instancji uznanie danej informacji za informację publiczną, co jednakże nie oznacza jeszcze automatycznie, iż staje się ona jawna, co zdaje się pominął organ. Art. 61 § 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Przepis ten koreluje z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Rozwinięciem tej regulacji jest art. 5 ust. 1 ustawy stanowiący że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nie ulega wątpliwości, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy chronionej prawnie, nie jest wystarczające samo powołanie się na tę instytucję. Orzecznictwo, jak również doktryna stoi na stanowisku, z którym utożsamia się skład orzekający, że podmiot gospodarujący informacją powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 343/13). Niezbędne zatem jest w każdej sprawie wskazanie czego konkretnie tajemnica ma dotyczyć, które konkretnie fragmenty żądanych zagadnień, pytań czy dokumentów są tajemnicą. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy:

pierwszy: materialny – np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz

drugi: formalny – wola utajnienia danych informacji.

Dokonując rozróżnienia tajemnic chronionych prawnie należy wskazać, że utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez podmiot, któremu są one znane działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę chronioną prawnie, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 Kpa, jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 ustawy.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że organ urządził akta sprawy w sposób w znacznym zakresie uniemożliwiający sądowi kontrolę legalności jego działania. W drugiej kolejności, że nie jest możliwe stwierdzenie, czy w sprawie występuje przesłanka materialna związana z oceną zasadności wyłączenia żądanej informacji publicznej w zakresie przedmiotowych wniosków materiałowych i ich zatwierdzeń albowiem ocenę tę ograniczył organ przesyłając dokumenty we wskazany powyżej sposób (niekompletny). W tym miejscu trzeba podkreślić i wyjaśnić, że przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów niezbędnych dla merytorycznej oceny nie oznacza, że dokumenty te zostaną udostępnione do wglądu także stronie skarżącej w ramach prawa przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. W przeciwnym razie sądowa kontrola byłaby w istocie zbędna w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). Toteż aby zapobiec takim sytuacjom, organ przekazując utajnioną dokumentację do sądu administracyjnego, powinien zastrzec, iż zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej (np. poprzez umieszczenie tych dokumentów w odrębnej, należycie opisanej kopercie). Tymczasem organ przesyłając Sądowi materiały nie tylko nie przesłał ich kompletu ale przesłane zanonimizował, uniemożliwiając na tym etapie odniesienie się do nich wg wskazań NSA, który jednoznacznie polecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazanie organowi "dokładnie jaka dokumentacja z prac komisji antymobbingowej może zostać wnioskodawcy udostępniona".

W sytuacji, gdy organ zdaje się "utajnił" przed Sądem kluczową dokumentację pozwalającą na dokonanie oceny ich charakteru a w następstwie zasadności odmowy ich udostępnienia, twierdzenia zawarte w piśmie informacyjnym i dalszych pismach procesowych nie mają żadnego odniesienia do przedłożonego materiału dowodowego. Jednocześnie stopień ogólności twierdzeń zamieszczonych w nim wskazuje, że nie spełnia ono standardów wyznaczonych normą art. 107 § 3 Kpa.

Podsumowując Sąd wskazuje, że organ uznając, iż żądane dokumenty winny zostać chronione tajemnicą to jego obowiązkiem jest jej określenie (nazwanie) w prawem przypisanej formie. Tym samym podkreślenia wymaga, że w przypadku uznania, że podlegają one tajemnicy służbowej, zawodowej czy ochronie prywatności uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Celem uzasadnienia decyzji jest odniesienie się do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy, rozstrzygniętej tą decyzją i wyjaśnienie powodów, dla których organ orzekł w określony sposób. Dopiero więc stwierdzenie (w sposób nie naruszający poufności), co znalazło się w żądanych wnioskach materiałowych (w korelacji do treści wniosku) – a nie, co mogło czy powinno się w nich znaleźć – poparte przedłożonymi Sądowi dokumentami źródłowymi, dawałoby podstawę do oceny legalności rozstrzygnięcia. Organ ograniczył się w tym zakresie do twierdzenia braku przymiotu informacji publicznej z uwagi – jak wynika to z treści pisma z 12 grudnia 2016 r. – np. prywatność danych zawartych w żądanych przez wnioskodawcę dokumentach, co tym samym trudno uznać za wystarczającą indywidualizację w sytuacji, gdy de facto oznacza nie uzasadnienie odmowy realizacji wniosku. Ustawodawca nie dopuszcza do formułowania argumentacji uzasadniającej odmowę udostępnienia informacji w sposób ogólny, abstrahujący od realiów sprawy i bez przypisanej im prawnej formy działania organu. Rolą uzasadnienia, szczególnie w przypadku negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, jest wyjaśnienie jej – z odniesieniem do realiów sprawy – dlaczego jej żądanie nie mogło zostać uwzględnione, czemu w niniejszej sprawie nie sprostał organ.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 113/15, że "(...) Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych" – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej – por. także wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13 czy z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13.

Jednocześnie podkreślić, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 15.12.2011 roku, I OSK 1721/11). Oznacza to z kolei, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie był władny rozstrzygnąć, czy udostępnienie żądanej informacji w postaci konkretnie wnioskowanych dokumentów podlega ograniczeniom oraz z jakich przyczyn. Jeżeli jednak organ powołał się na takie przeszkody (ochronę prywatności), to odmowa udostępnienia stronie skarżącej żądanej informacji została dokonana w niewłaściwej formie, bo zwykłym pismem, zamiast w drodze decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem szczególnych wymogów określonych w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Wskazywane powyżej pismo organu w reakcji na żądanie wnioskodawcy nie może być przy tym uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie spełnia wszystkich wymogów dla niej przewidzianych w art. 107 § 1 Kpa.

Z przedstawionych powodów należało skonstatować, że załatwiając wniosek strony skarżącej z 27 listopada 2016 r., a zarazem nie podejmując postępowania jurysdykcyjnego administracyjnego celem wydania decyzji odmownej, organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku). Na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), wziąwszy w szczególności pod uwagę, że organ zareagował na niego w terminie tyle, że tryb i forma wynikała z nieprawidłowej interpretacji przepisów. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.