VII SA/Wa 225/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-12-01	
Data wpływu	2017-01-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Machlejd /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz
Tadeusz Nowak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 606/18	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 89 poz 414;  art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Z. G. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2016 r. znak. [...] odmawiającą stwierdzenia na wniosek Z. G. decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. R. w K. zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2015 nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w/w decyzja Starosty [...] tj. decyzja nr [...] jak też decyzja nr [...] nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kap tj. nie naruszają w sposób rażący przepisów prawa, nie zostały wydane z naruszaniem przepisów o właściwości lub bez podstawy. Ponadto nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i nie zostały skierowane do osoby nie będącą stroną w sprawie; nie były niewykonalne w dniu jej wydania i ich niewykonalności nie miała charakteru trwałego, a w razie ich wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawierają wad powodujących ich nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że z analizowanych projektów wynika, że inwestycja obejmowała budowę budynku gospodarczego, natomiast kwestia użytkowania budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania braku projektów branżowych organ odwoławczy wyjaśnił, że tego rodzaju okoliczność nie może być postrzegana w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Organ podniósł, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym budowa instalacji wewnętrznych elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (zob. art. 29 ust. 1 pkt 27 oraz art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Dlatego też uchybienie przepisom w tym zakresie przy wydaniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego me mogłoby być uznane za rażące naruszenie prawa tj. takie, które nie może być zaakceptowane w praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchybienie tego rodzaju nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, które prowadziłyby do wyeliminowania z obrotu decyzji administracyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o:

- uwzględnienie skargi przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ppsa) poprzez uchylenie zaskarżonej - własnej decyzji i wydanie nowej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylającej decyzję Wojewody [...] znak:. [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

- uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przypadku nie uwzględnienia skargi przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie auto kontroli,

- zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postepowania w wysokości 697,00 zł wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł (1X stawka minimalną), kosztów sądowych – wpisu 200 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej 17 zł).

Skarżący podniósł, że zaprojektowany budynek nie jest budynkiem gospodarczym III kategorii, a budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Budynek nie spełnia wymogów definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie gdyż przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Skarżący wskazał, że intencją inwestora była budowa domu mieszkalnego i dlatego podzielił działkę [...] na [...] działki [...] i [...] z uwagi na zapis planu § 51 ust. 3 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2011 r. że na terenie jednej działki budowlanej może być zlokalizowany tylko jeden budynek mieszkalny wolnostojący.

Ponadto zabudowę mieszkaniową zgodnie z § 51 ust. 3 pkt 2 mpzp należy realizować jako wolnostojącą. Inwestor nie mógł więc usytuować budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], a jedynie budynek gospodarczy.

Skarżący zarzucał brak sprawdzenia przez Starostę kompletności projektu budowlanego w zakresie wszystkich branż, a także błędne określenie szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie poprzez ustanowienie funkcji kierownika budowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania.

Sąd skargę oddalił ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Przepis art. 16 § 1 kpa ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, od których ustawodawcza dopuścił wyjątki; jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie 156 § 1 kpa.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest więc postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja kończąca postępowanie zwykłe w sprawie dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

W ocenie składu orzekającego organ prawidłowo ustalił, że kontrolowane w trybie nadzwyczajnym decyzje nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa.

Podnoszone przez skarżącego zarzuty zmierzają do ponownego rozpatrzenia sprawy pozwolenia na budowę co do istoty, jednak zastosowany tryb stwierdzenia nieważności w tym przypadku stanowiłby jeszcze jedną instancję merytoryczną co nie może mieć miejsca w sytuacji gdy procedura administracyjna jest dwuinstancyjna. (art. 15 kpa).

Organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotem postępowania przed Starostą [...] był z wniosku inwestora złożonego zarówno w dniu 23 lutego 2015, jak i w dniu 14 sierpnia 2015 r. budynek gospodarczy, a nie budynek mieszkalny, o czym świadczy projekt budowlany opracowany przez uprawnionego projektanta w lutym 2015 r. jak i projekt budowlany zamienny z sierpnia 2015 r.

Trafnie organ zaznaczył że organ architektoniczno – budowlany był związany wnioskiem, któremu też odpowiadał projekt budowlany. Natomiast miejscowy plany zagospodarowania przestrzennego (§ 5 ust. 10) zezwalał na lokalizacje budynków garażowych i gospodarczych przy granicy działek budowlanych. Dlatego w granicy z działka sąsiednią zaprojektowano ścianę oddzielania przeciwpożarowego spełniającą wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie Sądu nie stanowią rażącego naruszenia prawa stwierdzone przez Wojewodę [...] naruszenia które miałyby uzasadniać wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. i nr [...] z dnia [...] października 2015 r.

Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta [...] wykonał obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego i zagospodarowania działki, o którym mowa w art. 35 ust. 1 - 4, w sposób nie powodujący powstania rażącego naruszenia prawa, pomimo iż nie zauważono rozbieżności w opisie sposobu wypełnienia otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego. Wojewoda przyznał też, że uzasadniona jest uwaga, iż w badanej decyzji nr [...] i zmieniającej ją decyzji

Nr [...] nie doprecyzowano szczegółowych wymagań nadzoru na budowie. Zamiast kreślić, czy występuje obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, wpisano obowiązek ustanowienia funkcji kierownika budowy. Jest również prawdą, że decyzja o zmianie decyzji pozwolenia na budowę zawiera ułomne uzasadnienie. Należy zgodzić się z organem, że wskazane naruszenia prawne nie są naruszeniami o charakterze rażącym, a przeprowadzona przez Starostę [...] procedura nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu rażącym.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z

2013 r., poz. 1409 z późn. zm. według stanu prawnego na dzień 6 maja 2015 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wynika z akt sprawy, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...], a tym samym nie naruszono rażąco art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o

pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdził: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Działka inwestycyjna znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2011r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K.w rejonie Al. P.. oraz P., w strefie oznaczonej symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 51 ust. 1 miejscowego planu).

Zgodnie z § 5 pkt 1 ww. planu miejscowego, zabudowę należy lokalizować zgodnie z obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy określonymi na rysunku planu. W § 5 pkt 10 ww. miejscowego planu, zezwolono na lokalizację budynków garażowych i gospodarczych przy granicy działek budowlanych. W § 51 ust. 3 ww. rozporządzenia określono warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu: dopuszczalne obiekty towarzyszące - budynki gospodarcze i garażowe; powierzchnia zabudowy - maksymalnie 30% powierzchni działki budowlanej, powierzchnia biologicznie czynna - minimum 40 % powierzchni działki budowlanej, wysokość zabudowy dla budynku gospodarczego - maksymalnie 5m, geometria dachu dla budynku gospodarczego - dachy jednospadowe, dwuspadowe o połaciach symetrycznych, o nachyleniu głównych połaci dachowych do 45°.

Analiza projektu budowlanego przeprowadzona prze organ wykazała, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zaprojektowany z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, w granicy z działką nr [...]. Powierzchnia zabudowy planowanego obiektu obejmuje 9,63% powierzchni działki, zaś 87,63% powierzchni działki to powierzchnia biologicznie czynna. Wysokość budynku wynosi 4,33m. Obiekt został pokryty dachem symetrycznym dwuspadowym o kącie nachylenia połaci dachowych - 5°.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że decyzja Starosty [...] z dnia[...] maja 2015 r., nr [...], znak: [...] nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z przepisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennej

W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów [odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie unikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 1) 4 m. - w przypadku budynku wróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m. - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Natomiast jak stanowi § 12 ust. 2 ww. rozporządzania, sytuowanie budynku w I przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m. od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z projektu budowlanego sporny budynek zaprojektowano ścianą pełną w granicy z działką nr [...]. Takie usytuowanie budynku zostało [...] przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ściany obiektu z otworami okiennymi i drzwiowymi znajdują się w odległości 15 m. od południowej granicy działki oraz 42,35 m. od północnej granicy działki.

Powyższe ustalenia uzasadniały stwierdzenie organu, że przedsięwzięcie nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W myśl art. 36 a ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Przechodząc do oceny decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...] zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę organ wskazał, że zmiany polegały na zwiększeniu obszaru powierzchni utwardzonej (schody zewnętrzne i taras) oraz zmianie wysokości budynku. Po uwzględnieniu zmian powierzchnia biologicznie czynna stanowi 85,90% powierzchni działki, zaś wysokość budynku wynosi 4.95 m. Jak słusznie wskazał organ wprowadzone zmiany nie naruszają rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe są też ustalenia organu, że do wniosku o zatwierdzenie projektu zamiennego, inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Nie został więc rażąco naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nie budził też wątpliwości, że projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadają odpowiedni uprawnienia budowlane.

Reasumując należy stwierdzić, że nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą przepisów oczywistą i niewątpliwe istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywołanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

Wydane prze Starostę [...] decyzje nie naruszają miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani nie uniemożliwiają zagospodarowania sąsiedniej działki skarżącego.

Natomiast Kwestia użytkowania budynku na cele mieszkalne nie była przedmiotem rozpoznania ani przez organy ani przez Sąd.

Z powyższych względów Sąd w na postawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.