Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B.P. i P.M. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r., nr VII/90/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżących B.P. i P.M. kwotę 840,00 zł (osiemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rada Miasta Zakopane uchwałą nr VII/90/2011 z dnia 31 marca 2011 r. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Śródmieście-Zachód.

B.P. i P.M. w dniu 15 czerwca 2011 r. (data wpływu do organu) wezwali Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego opisaną wyżej uchwałą. Rada Miasta Zakopane nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W dniu 12 sierpnia 2011 r. B.P. i P.M. , reprezentowani przez radcę prawego A.Z. , wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. Nr VII/90/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście-Zachód wnosząc o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały w zakresie § 11 ust. 10 oraz załącznika graficznego do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 3.KDD. Nadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz.

Zakwestionowanej uchwale skarżący zarzucili:

- nieprecyzyjne ustalenie linii rozgraniczających drogę, co w rezultacie pozwala na dowolne jej przesuwanie przez nieokreślony podmiot i w nieokreślonym trybie,

- brak należytego wyważenia przez organ interesu prywatnego i publicznego, skutkujący w rezultacie niepotrzebnym nadmiernym ograniczeniem interesu prywatnego,

- nieuprawnione odstąpienie organu od wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązku zawarcia w planie obligatoryjnego jego składnika, jakim są szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości, z jednoczesnym niedopuszczalnym przepisami ustaleniem zasad podziału.

Skarżący podali, że są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...]. Swój interes prawny wywodzą więc z prawa własności nieruchomości objętej ustaleniami planu. W ocenie skarżących ich interes prawny został naruszony przez § 11 ust. 10 zaskarżonej uchwały, gdyż zgodnie z ustaleniami planu ich nieruchomość została przeznaczona na lokalizację drogi dojazdowej i znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 3.KDD. Zaskarżone ustalenia planu naruszają więc prawo własności nieruchomości skarżących (art. 140 k.c.).

Podniesiono, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada miasta jest obowiązana chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesem ogółu. Powołano się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010 r., w którym sąd stwierdził, że żaden akt prawa nie daje pierwszeństwa interesowi publicznemu ani interesowi indywidualnemu. Oba te interesy muszą być w działaniach administracji wyważone. W ocenie skarżących interes publiczny w zakresie zapewnienia dojazdu do działek zlokalizowanych w rejonie ul. Ogrodowej jest wystarczająco zaspokojony przy dotychczasowym sposobie zagospodarowania.

Wskazano, że połączenie z ul. Zaruskiego (a tym samym z ul. Kościuszki) możliwe jest poprzez działki niezabudowane - nr 221/1, 223 i 225/2. Rada miasta rozpatrując uwagę skarżących złożoną w trakcie procedury planistycznej stwierdziła, że koniecznym byłby wykup trzech działek, co miałoby powodować wyższe koszty niż wykup nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących. Rada nie zauważyła przy tym, że działka skarżących jest działką zabudowaną, a więc o znacznie większej wartości, tym samym wykup trzech działek niezabudowanych byłby tańszy niż wykup zabudowanej działki. Wszystkie te działki należą do osób prywatnych i są niezainwestowane. W ocenie skarżących rada miasta powinna była wyważyć interes prywatny - skarżących i właścicieli tych trzech działek. Nie można z góry przesądzać, że interes związany z ewentualnym przyszłym zainwestowaniem działek jest ważniejszy niż interes właścicieli działki, która już jest zabudowana od wielu lat budynkiem mieszkalnym. Budzą przy tym wątpliwości skarżących twierdzenia Rady Miasta na temat ewentualnych cen wykupu nieruchomości, albowiem do szacowania wartości nieruchomości są wyłącznie uprawnieni rzeczoznawcy majątkowi w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), a miasto nie przedstawiło stosownych operatów szacunkowych na potwierdzenie swoich twierdzeń na temat ewentualnej ceny wykupu.

Ponadto w ocenie skarżących zarówno poszerzenie drogi - ul. Ogrodowej, jak i poprowadzenie nowej drogi w proponowany przez nich sposób ma taki sam wpływ na natężenie ruchu na sąsiednich terenach.

Dalej podniesiono, że w § 11 ust. 10 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3.KDD napisano: "Teren przeznaczony dla lokalizacji ulicy klasy dojazdowej o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających, nie mniejszej niż 10m i jej elementów (...)". W ocenie skarżących rada miasta dopuściła przesuwanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania przez nieokreślony podmiot i w nieokreślonym trybie. Wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie linii rozgraniczających jest jednym z obligatoryjnych elementów planu. Cytowany zapis planu znosi skutki wyznaczenia linii rozgraniczających. Brak precyzyjnego ustalenia linii rozgraniczających może wywołać niepewność co do zakresu ingerencji w prawo własności nieruchomości położonych na obszarze planu oraz przestrzennego zasięgu możności zagospodarowania własnego terenu lub ograniczeń wiązanych z wytyczeniem pasa drogowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 422/10). Taki sposób określenia szerokości drogi rodzi stan niepewności czy i w jakim zakresie droga ma przebiegać przez działkę skarżących, a w szczególności czy spowoduje konieczność wyburzenia budynku mieszkalnego. Powyższe stanowisko skarżący poprali wyrokiem NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. II OSK 2235/10.

Ponadto podniesiono, że przedmiotowy plan miejscowy podjęty został z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) oraz art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Wskazano, że pośród postanowień kwestionowanej uchwały nie znalazły się żadne przepisy dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, co oznacza, że przyjęty przez Radę Miasta Zakopane miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wszystkich wymaganych przez ustawodawcę elementów. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Z kolei na podstawie § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu i zagospodarowania przestrzennego wynika, że przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego wymaga się ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, zawierających określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Braku szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem nie może przy tym uzasadniać brak oznaczenia na rysunku planu granic obszarów wymagających przeprowadzenia scalania i podziału na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Oznacza to, że zasady i warunki scalania i podziału muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalania i podziału. To z kolei implikuje konieczność ustalenia zasad i warunków scalania i podziału w każdym miejscowym planie, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zasady te będą wykorzystywane na obszarach określonych przez radę, jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywą scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści. Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r. II SA/Wr 1214/10.

Skarżący podnieśli, że w żadnym wypadku nie wyczerpuje wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy zamieszczenie w uchwale zasad podziału nieruchomości objętych planem, a regulacje takie, jako podjęte z naruszeniem normy kompetencyjnej, muszą zostać uznane za nieważne. Dotyczy to postanowień rozdziału 2 uchwały, zawartych w § 4 ust. 19 uchwały, gdzie określono zasady podziału na działki budowlane, określając minimalną powierzchnię nowowydzielanych działek i warunki odstępstwa od tej zasady, a także dopuszczając podziały działek w celu poprawy możliwości zagospodarowania istniejących działek.

Podkreślono, że w zaistniałej sytuacji, organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. Należy mieć na względzie, że skoro własność jest chroniona konstytucyjnie, a jej ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z ustaw (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to brak odpowiedniej normy kompetencyjnej wyłącza możliwość kształtowania przez organ administracji publicznej sposobu wykonywania tego prawa. Z tego samego względu przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Wyjaśniono, iż procedura scalania i podziału gruntów polega najpierw na zniesieniu granic dotychczasowych nieruchomości (scaleniu), w wyniku czego dochodzi do połączenia nieruchomości w jeden obszar, a następnie na opracowaniu geodezyjnego projektu podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe. Czynności te dotyczą tego samego terenu, który był objęty scaleniem. Scalenie i podział prowadzi do zmian w sferze własnościowej przed wszystkim w zakresie terytorialnych granic wykonywania tego prawa. Natomiast podział nieruchomości nie jest poprzedzony wcześniejszym scaleniem. Podział geodezyjny nieruchomości odbywa się w granicach nieruchomości i zmierza do wydzielenia w obrębie tej nieruchomości działek gruntu albo do zmiany linii granicznych i powierzchni działek tworzących nieruchomość. Podział geodezyjny (sam w sobie, bez podziału prawnego) nie powoduje zmian w sferze własnościowej. Powołano się na wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. II OSK 2235/10, w którym zauważono, że to wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości, a miejscowy plan nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Rada gminy nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia, a jego rola w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do wyznaczenia przeznaczenia części terytorium gminy.

Zdaniem skarżących powyższe uchybienia stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu powodujące nieważność uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.

Odnośnie do zarzutów skargi organ planistyczny podał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Podniesiono, że bezzasadny jest zarzut "dowolnego" ustalenia przebiegu linii rozgraniczających drogi publicznej o symbolu 3 KDD, jako że przebieg ten jest zarówno określony w części tekstowej planu w § 11 ust 10 pkt 1, który stanowi, że "teren przeznaczony dla lokalizacji ulicy klasy dojazdowej o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających, nie mniejszej niż 10 m i jej elementów(....)", jak i ostatecznie jest zdeterminowany w jego części graficznej. Wskazano, że treść ustaleń planu należy jednocześnie odczytywać z jego części tekstowej, z której wynika że szerokość ulicy na całej jej długości ma wartość zmienną jednak na żadnym odcinku nie mniejszą niż 10,0 m, oraz z części graficznej sporządzanej w formie papierowej w dokładnie określonej skali, i w formie cyfrowej techniką zapisu wektorowego umożliwiającego bardzo dokładny ich odczyt.

Bezzasadny w ocenie rady jest zarzut braku należytego wyważenia interesu indywidualnego i publicznego i nieprzemyślane przyznanie prymatu drugiemu z nich skutkującego ograniczeniem uprawnień właścicielskich. Poza zasadą wyważenia interesów, w planowaniu przestrzennym uwzględnia się uznawane za fundamentalne zasadę kształtowania ładu przestrzennego i zasadę zrównoważonego rozwoju. Jednymi z podstawowych czynników, które w myśl zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego należy uwzględniać w planowaniu przestrzennym wymienionymi w art. 1 ustawy są walory architektoniczne i urbanistyczne oraz walory ekonomiczne nakazujące uwzględniać uwarunkowania danego terenu takie jak istniejący stan i formy jego zainwestowania czy inne atrybuty takie jak np. dobra konfiguracja i nasłonecznienie predystynujące do wykorzystania pod określone formy zabudowy.

Organ wyjaśnił, że stan faktyczny dz. nr ew. [...] jest taki, że po jej południowo-wschodniej granicy ewidencyjnej przebiega krawędź istniejącej drogi publicznej gminnej ul. Ogrodowej, która na dzień dzisiejszy nie posiada normatywnych parametrów. Celem uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uwzględnienie potrzeb i rozwiązywanie problemów (m.in. z obsługą komunikacyjną) oraz zabezpieczenie terenów pod rozwój infrastruktury. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w planie przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Z powyższego wynika, że organ w wykonaniu konieczności usprawnienia obsługi komunikacyjnej tej części miasta mając do wyboru poprowadzenie drogi gminnej, której minimalna szerokość jest zdeterminowana przepisami, w części (w połowie) po istniejącej drodze, której przebieg zapewnia dobrą obsługę komunikacyjną zarówno położonej po jej południowej stronie istniejącej zabudowy (8 MN) jak i położonych po północnej stronie terenów przeznaczonych pod zainwestowanie (14 U/M) - lub po terenach otwartych, cechujących się dobrą konfiguracją umożliwiająca ich zabudowę zgodną z przepisami, w przeciwieństwie do istniejącej na dz. nr ew. [...] zabudowy usytuowanej w sposób naruszający ustawowo określone odległości od krawędzi drogi publicznej, jaką stanowi ul. Ogrodowa dokonał prawidłowego wartościowania walorów terenu jak i wyważenia możliwie najmniejszego zakresu ograniczenia uprawnień właścicielskich. Jak słusznie zauważyli skarżący inny przebieg drogi nie dość, że spowodowałby dla działki skarżących lokalizacje pomiędzy zdublowanymi odcinkami drogi, to implikowałby konieczność zajęcia 3 działek, gdyż ich konfiguracja po wydzieleniu uniemożliwiłaby ich zagospodarowanie.

Jako bezzasadny oceniono również zarzut odstąpienia organu od wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku zawarcia w planie obligatoryjnego jego składnika, jakim są szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości, z jednoczesnym niedopuszczalnym przepisami ustaleniem zasad podziału. W § 4 ust. 18 i 19 planu zapisano: "18. W wypadku wdrożenia procedury scalania działek w terenach przeznaczonych pod zainwestowanie kubaturowe, obowiązek przestrzegania zasad określonych w ustaleniach ust. 19 i ustaleń szczegółowych niniejszego planu dla wydzielonych terenów; 19. Ustala się następujące zasady i warunki podziału nieruchomości w terenach przeznaczonych pod zainwestowanie kubaturowe: 1) dopuszcza się zmianę konfiguracji działek (scalenia i podziały) w dostosowaniu do ich przeznaczenia określonego w niniejszym planie i zasad podziału określonych w ustaleniach szczegółowych, 2) dla nowo wydzielanych działek obowiązują wielkości jak w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów, z zastrzeżeniem pkt 3, 3) dopuszcza się zmniejszenie wielkości działek określonych w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów jedynie w wypadku, gdy w wyniku podziału danej działki, do osiągnięcia min. powierzchni określonej w planie dla poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę, brakuje nie więcej niż 10% powierzchni, 4) dopuszcza się podziały związane z poprawą możliwości zagospodarowania istniejących działek, tj. powiększeniem ich powierzchni, zapewnieniem dojazdów i dojść. W terenach budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego dopuszcza się wtórny podział działki zainwestowanej celem wydzielenia działki normatywnej zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu, wyłącznie wtedy, gdy pozostała zainwestowana część działki nie będzie mniejsza niż 400 m2.

Wskazano, że zgodnie z § 4 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego". Organ podniósł, że oczywistym i nie budzącym wątpliwości jest przy tym, że określenie "parametry działek" dotyczy parametrów produktu końcowego, czyli działek uzyskanych w wyniku podziału, jako że pozbawionym celu byłoby określanie parametrów działek scalonych, które są tylko formą przejściową, zdeterminowaną w przypadkach gdy gmina nie określiła granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, zakresem żądania właścicieli lub użytkowników wieczystych. W ustaleniach szczegółowych planu dla poszczególnych terenów przeznaczonych pod zainwestowanie kubaturowe (w zależności od potrzeb) ustalono np: § 8 ust. 2 pkt 1a): budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne realizowane na już wydzielonych geodezyjnie działkach oraz na nowowydzielonych działkach o szerokości nie mniejszej niż 16 m., dla nowo wydzielonych działek obowiązuje powierzchnia nie mniejsza niż 600 m2, które to ustalenia wyczerpują w konkretnym stanie faktycznym (gdzie ze względu na stopień zainwestowania i pokrycia zabudową kąt położenia granic w stosunku do pasa drogowego jest uwarunkowany położeniem istniejących zabudowań) zakres wymaganych ustaleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy skarżący skargę do sądu administracyjnego formułują jako skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. Nr VII/90/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście-Zachód wskazując, że kwestionują legalność przeznaczenia ich nieruchomości pod drogę dojazdową, jednocześnie podnosząc w uzasadnieniu zarzut braku jednego z obligatoryjnych elementów planu - należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. Nr VII/90/2011. Natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Ustalając przedmiot zaskarżenia Sąd miał na uwadze również taką wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prezentowaną w orzecznictwie NSA, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. Nr VII/90/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście-Zachód została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] tj. nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżący podnosząc jednak, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia uniemożliwiające lub ograniczające zabudowę ich nieruchomości, która została przeznaczona na lokalizację drogi dojazdowej, co w konsekwencji osłabia – w ocenie skarżących w sposób nadmierny i nieuzasadniony - prawo własności nieruchomości, wykazali naruszenie uprawnień właścicielskich.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania planu dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego, zob. też: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 253-254).

Dokonując wykładni przesłanki zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego i w tych granicach należy wyznaczyć władztwo planistyczne gminy, a zwłaszcza sam art. 6 ust. 1 ustawy nie może być traktowany jako dający pełne władztwo planistyczne ( tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2009 r. II OSK 215/08). Nałożone na gminę zadanie kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 ustawy) nie daje podstaw do działania arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres treściowy ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale o planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 ustawy zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w piśmiennictwie wskazuje się, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 154). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada zobligowana jest zawrzeć w planie wymienione w art. 15 ust. 2 elementy. Komentatorzy ustawy podkreślają jednak, że ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8). Uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 przywołanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Należy zatem przyjąć, że plan miejscowy wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651). Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalenia i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scalenia i podziału może nastąpić zarówno z urzędu (co koreluje z treścią art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami") jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. W tym ostatnim przypadku procedura scalania i podziału musi również być oparta na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co prowadzi do wniosku, że omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału (tak E. Mzyk (w:) G. Bieniek, E. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 398-399). Tym samym należy przyjąć, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem rady gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zestawienie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z jej art. 15 ust. 3 pkt 1 nie daje podstaw do twierdzenia, że tylko w sytuacji określenia - w zależności od potrzeb – w planie miejscowym granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości konieczne jest określenie w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem rady gminy, bez zrealizowania którego niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez radę gminy jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywną scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. Uregulowania aktu podustawowego nie mogą wykluczać realizacji roszczeń zagwarantowanych ustawą, a do takich należy roszczenie o przeprowadzenie procedury scalania i podziału nieruchomości na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych. W ślad za przedstawionym wcześniej poglądem piśmiennictwa stwierdzić można, że rada gminy mogłaby odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdyby wykazane zostało, że uzasadnia to stan faktyczny i nie koliduje to z regulacjami ustawowymi (np. jak to wskazano w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r., II SA/Wr 214/10 - plan obejmuje tylko jedną nieruchomość której konfiguracja przestrzenna zapewnia właścicielowi zagospodarowanie jej zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie).

Podkreślenia wymaga konieczność odróżnienia instytucji "scalania i podziału" nieruchomości od instytucji "podziału" nieruchomości, mimo że niewątpliwie celem ich obu jest doprowadzenie do powstania takich nieruchomości, które będą mogły być samodzielnie i racjonalnie zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego. Istotą "scalania i podziału" jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazana instytucja prawna ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu jak i powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. "Scalanie i podział" nieruchomości przeprowadzany jest dla osiągnięcia celu, jakim jest stworzenie takiego stanu przestrzenno-powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi najbardziej racjonale ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym (zob.: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009). Procedura "scalania i podziału" gruntów polega najpierw na zniesieniu granic dotychczasowych nieruchomości (scaleniu), w wyniku czego dochodzi do połączenia nieruchomości w jeden obszar, a następnie na opracowaniu geodezyjnego projektu podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, które mogą być wykorzystane i zagospodarowane stosownie do postanowień planu. Czynności te dotyczą tego samego terenu, który był objęty scaleniem. "Scalenie i podział" prowadzi do zmian w sferze własnościowej przede wszystkim w zakresie terytorialnych granic wykonywania tego prawa. Podział nieruchomości nie jest natomiast poprzedzony wcześniejszym scaleniem. Podział geodezyjny nieruchomości odbywa się w granicach nieruchomości (w rozumieniu art. 46 k.c. lub art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i zmierza do wydzielenia w obrębie tej nieruchomości działek gruntu albo do zmiany linii granicznych i powierzchni działek tworzących nieruchomość. Podział geodezyjny (sam w sobie, bez podziału prawnego) nie powoduje zmian w sferze własnościowej.

Odniesienie powyższych uwag do zaskarżonej uchwały – zwłaszcza do treści zakwestionowanych w skardze przepisów - wskazuje, że określone w nich zapisy nie stanową szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości.

Do kwestii podziału i kwestii scalenia nieruchomości zaskarżona uchwała odnosi się w treści § 4 ust. 18 i 19. Zgodnie z § 4 ust. 18 "w wypadku wdrożenia procedury scalania działek w terenach przeznaczonych pod zainwestowanie kubaturowe, obowiązek przestrzegania zasad określonych w ustaleniach ust. 19 i ustaleń szczegółowych niniejszego planu dla wydzielonych terenów". Z kolei według § 4 ust. 19 "ustala się następujące zasady i warunki podziału nieruchomości w terenach przeznaczonych pod zainwestowanie kubaturowe:

1) dopuszcza się zmianę konfiguracji działek (scalenia i podziały) w dostosowaniu do ich przeznaczenia określonego w niniejszym planie i zasad podziału określonych w ustaleniach szczegółowych,

2) dla nowo wydzielanych działek obowiązują wielkości jak w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów, z zastrzeżeniem pkt 3,

3) dopuszcza się zmniejszenie wielkości działek określonych w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów jedynie w wypadku, gdy w wyniku podziału danej działki, do osiągnięcia min. powierzchni określonej w planie dla poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę, brakuje nie więcej niż 10% powierzchni,

4) dopuszcza się podziały związane z poprawą możliwości zagospodarowania istniejących działek tj. powiększeniem ich powierzchni, zapewnieniem dojazdów i dojść. W terenach budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego dopuszcza się wtórny podział działki zainwestowanej celem wydzielenia działki normatywnej zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu, wyłącznie wtedy, gdy pozostała zainwestowana część działki nie będzie mniejsza niż 400 m2".

Treść przytoczonych regulacji potwierdza stanowisko skarżących, że zapisy zaskarżonego planu miejscowego nie regulują szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości a ograniczone są w istocie do odrębnie do podziałów i odrębnie do scalania nieruchomości. Przepis § 4 ust. 18 planu nawiązuje do procedury scalania działek, jednak nie można przyjąć, że ogólna deklaracja, że "w wypadku wdrożenia procedury scalania działek w terenach przeznaczonych pod zainwestowanie kubaturowe, obowiązek przestrzegania zasad określonych w ustaleniach ust. 19 i ustaleń szczegółowych niniejszego planu dla wydzielonych terenów" stanowi wypełnienie wymogu ustalenia "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz regulacjach cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Ponadto przepis ten odsyłając do § 4 ust. 19 określającego "zasady i warunki podziału nieruchomości" uzasadnia wniosek, że w zaskarżonym planie potraktowano odrębnie instytucję scalenia i instytucję podziału nieruchomości. Treść § 4 ust. 19 jest jednoznaczna, gdyż przepis ten stanowi, że "ustala się zasady i warunki podziału nieruchomości". Brak natomiast w tekście planu zasad i warunków regulujących scalanie nieruchomości w ramach instytucji scalania i podziału. Wprawdzie w treści § 4 ust. 19 pkt 1 użyto sformułowania "scalania i podziały" jednakże treść § 4 ust. 19 pkt 1 jest elementem "zasad i warunków podziału nieruchomości", a ponadto z zapisu, że "dopuszcza się zmianę konfiguracji działek (scalenia i podziały) w dostosowaniu do ich przeznaczenia określonego w niniejszym planie i zasad podziału określonych w ustaleniach szczegółowych" nie wynikają "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym" wymagane przez art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz regulacje cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Niewątpliwie nie ustalono w zaskarżonym planie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W ocenie Sądu z przytaczanych przez organ przykładowo zapisów § 8 ust. 2 pkt 1a nie tylko nie wynikają tak rozumiane "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", lecz przede wszystkim nie można wnioskować o "szczegółowych zasadach i warunkach scalania i podziału nieruchomości" z ustaleń planu regulujących przeznaczenie terenu. Obowiązek określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów wynika z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy i jego wykonanie nie może być utożsamiane z określeniem "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości". Niezależnie od tego należy wskazać, że poza § 8 ust. 2 pkt 1a odnoszącym się do obszarów MN w zaskarżonym planie nie nawiązano do parametrów "nowowydzielanych" działek, co nawet przy przyjęciu stanowiska organu prowadziłoby do wniosku, że dla pozostałych obszarów planu nie ustalono "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości".

W konsekwencji należy stwierdzić, że tekst zaskarżonego planu nie zawiera zapisów dotyczących warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości spełniających wymagania art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić przy tym należy, że wprawdzie treść planu miejscowego należy odczytywać zarówno z jego części tekstowej, jak i części graficznej, jednakże gdy chodzi o "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", to nie można przyjąć, że dla spełnienia tego wymogu wystarczyłoby samo graficzne wskazanie granic działek budowlanych na rysunku planu. Bez określenia zasad scalania i podziału w części tekstowej plan nie może być traktowany jako określający zasady i warunki, które mogą być następnie podstawą do przeprowadzenia scalania i podziałów nieruchomości, zgodnie z art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2005 r. II OSK 43/05). Ponadto należy zwrócić uwagę, że w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. określono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu właśnie tekstu planu (zdanie wprowadzające). Prawodawca zatem wyraźnie określił, w którym dokumencie planu - mianowicie w tekście planu - powinny być zawarte określone w pkt 8 parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału. W szczególności parametry te powinny dotyczyć minimalnych lub maksymalnych frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tekst ocenianej uchwały nawet w tych częściach, które w ocenie organu planistycznego zawierają ustalenie zasad i warunków scalania i podziałów nieruchomości, nie określa wszystkich wskazanych w rozporządzeniu parametrów, nie wskazuje np. kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

W ocenie Sądu zaskarżony plan nie zawiera zatem obligatoryjnego elementu jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Nie wykazano również, aby na terenie objętym ustaleniami planu zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające radę miasta do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. Rada zobowiązana więc była do wyczerpania zakresu delegacji ustawowej i do uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Skoro zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu jakim są zasady scalania i podziałów nieruchomości konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego całego aktu. Pominięcie obligatoryjnego elementu planu oznacza bowiem, że w pozostałym zakresie plan, dotknięty brakami, nie może funkcjonować zgodnie z prawem.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. Nr VII/90/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście-Zachód oraz okoliczność, że uchwała ta nie spełniła ustawowego wymogu ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, a tym samym narusza zasady sporządzania planu miejscowego, należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność w całości zaskarżonej uchwały. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W tym stanie rzeczy tracą na znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zarzuty naruszenia przez organ planistyczny władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie nieruchomości należącej do skarżących pod tereny komunikacji – drogę gminną klasy dojazdowej 3.KDD, niemniej jednak odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że nie jest on uzasadniony.

Uchwałą prawa wewnętrznego, której ustalenia musiały być brane pod uwagę w procesie uchwalania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., Nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane.

W ocenie Sądu organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane w pierwszym zdaniu tekstu zaskarżonej uchwały nie dopuścił się w tym zakresie ani naruszenia zasad sporządzania planu ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. Podjęcie takiej uchwały w kwestii zgodności projektu planu z ustaleniami studium – co zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu – przekłada się w zakresie wynikającym z charakteru studium i art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na treść zaskarżonego planu. Należy bowiem przyjąć, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) prowadzi do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że ugruntowane jest już stanowisko zgodnie z którym istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje bądź wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253) bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu trybu postępowania planistycznego poprzez przyjęcie w tekście zaskarżonego planu uchwały o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium, jak również brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie zasad sporządzania planu rozumianych – w orzecznictwie i doktrynie - jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

Wniosek o zgodności ustaleń zaskarżonego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego z ustaleniami studium wynika z porównania treści tych aktów planistycznych.

Z treści zaskarżonego planu wynika, że należąca do skarżących działka nr 222/1 obr. 5 położona przy ul. Ogrodowej położona jest w terenach oznaczonych symbolem 3.KDD - tereny komunikacji przeznaczone pod drogi publiczne klasy dojazdowej z dopuszczeniem realizacji podziemnego przejazdu i zieleni urządzonej (§ 11 ust. 10 tekstu planu) oraz w obszarze 14.U/M - tereny usług komercyjnych z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi lub mieszkaniami w budynkach usługowych.

W studium w stosunku do terenu działki nr 222/1 obr. 5 położonej przy ul. Ogrodowej obowiązują ustalenia dla obszaru OC1, tj. obszarów zabudowy w strefie centralnej miasta. Jest to strefa mieszcząca się w strefie rozwoju funkcji osadniczych, o zróżnicowanych warunkach rozwoju, istniejącym zagospodarowaniu, pełnionych funkcjach oraz kierunkach zagospodarowania (§ 3 ust. 2 pkt 1 tekstu studium). Dominującą funkcją strefy OC – centralnej jest funkcja usługowa z udziałem towarzyszącej funkcji mieszkaniowej i obsługi turystyki oraz znaczącym udziałem zieleni urządzonej. W strefie tej polityka przestrzenna polega na sukcesywnym porządkowaniu, modernizowaniu oraz uzupełnianiu zagospodarowania strefy, a także na uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące (zieleń, komunikacja, infrastruktura techniczna) - § 10 ust. 1 i 2. Strefa OC1 wchodzi w zakres strefy OC, a zatem w niej również obowiązują kierunki zagospodarowania określone dla strefy OC niezależnie od tego, że dla strefy OC1 przewidziano wprost w § 10 ust. 4 pkt 12 lit. c jako kierunek zagospodarowania konieczność rozwiązania problemów komunikacyjnych w drodze modernizacji i uzupełniania urządzania ulic (w tym m.in. niezbędne poszerzenia jezdni). W ustaleniach studium uwzględniono zatem kwestię lokalizacji dróg dojazdowych. Oznacza to, że studium przewidziało w kierunkach zagospodarowania przestrzennego gminy dopuszczalność lokalizacji na jej terenie dróg dojazdowych, a zwłaszcza nie wyłączyło kompetencji rady gminy w zakresie przeznaczenia terenów pod te drogi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Skoro przewidziano w studium realizację dróg lokalnych dojazdowych, pozostawiając kwestie ich projektowania późniejszym działaniom planistycznym, tj. m.in. działaniom na etapie tworzenia planu miejscowego, to deklaracja zaskarżonej uchwały o zgodności zaskarżonego planu ze studium w omawianym zakresie jest zasadna.

Organ planistyczny nie wykroczył zatem w kontekście niniejszej sprawy poza ramy ustaleń przyjętych w studium, a w konsekwencji nie można mu zarzucić uchwalenia zaskarżonego planu bez zachowania zgodności ustaleń tego planu z postanowieniami obowiązującego studium. W chwili uchwalania zaskarżonego planu związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, a nie – jak to było przed nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r., nr 130, poz. 871) – po stwierdzeniu, że plan miejscowy jest zgodny ze studium. Związki pomiędzy studium a planem miejscowym zostały zatem przez ustawodawcę znacznie rozluźnione. Jednakże nawet w poprzednim stanie prawnym, gdy związki te były silniejsze w orzecznictwie z jednej strony podkreślano, że zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Z drugiej jednak strony zasadnie akcentowano w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko takie dominuje w najnowszym orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 39/11 Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że "o ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W cytowanym wyroku NSA przyjął – ze względu na kierunkowy jedynie charakter studium - dopuszczalność ustalenia w planie miejscowym lokalizacji drogi publicznej klasy zbiorczej w terenach, które w studium przeznaczono pod funkcję mieszkaniową z dopuszczalnością jedynie wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych.

Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium ani też nie wyklucza tego zagospodarowania.

Okoliczność, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami studium nie oznacza jednak automatycznie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Oddziaływanie norm kierunkowych zawartych w akacie planowania (akcie wewnętrznym) na procesy decyzyjne w postępowaniu planistycznym poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego ma charakter pośredni i jest jedynie pewną wytyczną dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Istota władztwa planistycznego polega m.in. na wyważeniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i przyznaniu jednym z nich pierwszeństwa, a ograniczeniu bądź w ogóle nie zastosowaniu innych.

W tym stanie rzeczy konieczne stało się zbadanie, czy organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo w stosunku do nieruchomości skarżącej zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a zwłaszcza czy nie przekroczył granic tego władztwa.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymagało to, czy rada gminy – jak twierdzi skarżący - dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżących w ich skardze złożonej do sądu administracyjnego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że poprzez uchwalenie przedmiotowego planu doszło do nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżących.

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do skarżącego, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących składającej się z działki nr 222/1 obr. 5 położonej przy ul. Ogrodowej w Zakopanem należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia nie przekreślają możliwości skarżących korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Skarżący mogą rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu (tj. gdy chodzi o część nieruchomości położonej w obszarze 14.U/M tereny usług komercyjnych – mogą ją przeznaczyć pod zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi lub mieszkaniami w budynkach usługowych (przeznaczenie podstawowe) - § 9 ust. 1 tekstu uchwały, a gdy chodzi o część nieruchomości położoną w obszarze 3.KDD – pod drogę dojazdową również do swojej nieruchomości, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez wskazywane przez skarżącą ustalenia § 11 ust. 10 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 3.KDD).

W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Mając na uwadze to, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżących w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, jest uzasadniona. W ocenie sądu niezasadnie skarżący zarzucają organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, Warszawa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, chociaż oczywiście przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia.

Skarżący podnoszą, że przyjęte w planie rozwiązanie narusza ich prawo własności i nie było konieczne, gdyż interes publiczny w zakresie zapewnienia dojazdu do działek zlokalizowanych w rejonie ul. Ogrodowej jest wystarczająco zaspokojony przy dotychczasowym sposobie zagospodarowania. Ponadto, nie znajduje uzasadnienie wytyczanie drogi przez działkę zabudowaną, która z tego powodu ma większą wartość, gdy było to możliwe przez działki niezabudowane. W ocenie skarżących organ potraktował jako ważniejszy interes związany z ewentualnym przyszłym zainwestowaniem działek niezabudowanych niż interes właścicieli działki, która już jest zabudowana od wielu lat budynkiem mieszkalnym.

Analiza ustaleń planu dotyczących nieruchomości należącej do skarżących wykazuje jednak, że ingerencja w prawo własności skarżących była uzasadniona interesem publicznym a zatem legalna.

Niewątpliwie uchwała dla działek skarżącej przewiduje w ich większej części przeznaczenie umożliwiające zabudowę działki oznaczone symbolem 14.U/M, jedynie część nieruchomości składającej się z działki skarżących ma przeznaczenie drogowe oznaczone jako 3.KDD. Wprawdzie przebieg planowanej drogi obejmuje część obiektu budowlanego znajdującego się na działce skarżących, jednakże uwzględniając motywy przyjętego rozwiązania wyrażone w odpowiedzi na uwagi składane do projektu planu przez skarżących, jak i w odpowiedzi na skargę, nie można postawić organowi planistycznego zarzutu dowolności przekraczającej granice władztwa planistycznego. W ocenie Sądu organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżących i interes publiczny i w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o zasadności – również z punktu widzenia wymogu zachowania ładu przestrzennego – przeprowadzenia drogi 3.KDD w miejscu określonym w części graficznej przedmiotowego planu, tj. m.in. na obszarze działki należącej do skarżących. W istocie należy podzielić stanowisko organu planistycznego, że zaprojektowanie przebiegu drogi 3.KDD po trasie, która nie ingerowałby w budynek skarżących prowadziłoby do funkcjonowania dwóch dróg tj. istniejącej ulicy, która jest jedynym połączeniem komunikacyjnym zapewniającym obsługę terenów oznaczonych symbolami 7.MN i 8.U oraz nowego odcinka drogi poprowadzonego przez tereny potencjalnie inwestycyjne. W konsekwencji nieruchomość zlokalizowana przy ul. Ogrodowej 4 znalazłaby się na "wyspie" zlokalizowanej pomiędzy dwoma drogami. Nie jest również konieczne odwoływanie się do operatu rzeczoznawcy majątkowego, aby w oparciu o zasady doświadczenia życiowego i logiki przyjąć, że koszty realizacji rozwiązania, w którym droga omijałaby budynek skarżących z uwagi na konieczność wykupu 3 działek, byłyby znacznie wyższe niż poprowadzenie ww. ulicy po istniejącym szlaku. Przekonuje również argument organu planistycznego, że funkcjonowanie dwóch dróg nie tylko nie ma uzasadnienia ekonomicznego, ale w znacznym stopnie zwiększa uciążliwości wynikające z oddziaływania ruchu komunikacyjnego na sąsiednia tereny o funkcji mieszkaniowej i mieszkalno-usługowej. Przy planowaniu funkcjonalnego układu komunikacyjnego w terenie, w którym brak działek gminnych przyjęte rozwiązania zawsze budzą niezadowolenie właścicieli nieruchomości, przez które przebiega droga, nie oznacza to jednak, że rozwiązania takie nie są zgodne z prawem.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżących w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, jest uzasadniona, a tym samym niewątpliwe naruszenie interesu prawnego skarżących nie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa w omawianym zakresie, w tym nie doszło do naruszenia przez organy władztwa planistycznego. Ingerencja w prawo własności skarżących poprzez przeznaczenie części ich nieruchomości pod tereny drogi dojazdowej 3.KDD była uzasadniona interesem publicznym, a przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania, zwłaszcza zasady zachowania ładu przestrzennego oraz stanowią rezultat wyważenia przez organ w ramach jego władztwa zarówno interesu właścicieli nieruchomości objętych planem, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej.

Nie można również podzielić zarzutu skarżących, że w ustaleniach dla terenu 3.KDD Rada Miasta Zakopanego dopuściła przesuwanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania przez nieokreślony podmiot i w nieokreślonym trybie. W części graficznej planu zaznaczono w sposób czytelny i wyraźny linie rozgraniczające teren oznaczony symbolem 3.KDD, a ustalenia zawarte w części opisowej dla tego terenu nie stanowią o elastyczności tych linii, a jedynie o tym, że w liniach rozgraniczających znajduje się teren przeznaczony dla lokalizacji ulicy klasy dojazdowej o zmiennej szerokości nie mniejszej niż 10 m oraz dla jej elementów. Oznacza to, że w terenie 3.KDD ustalono warunki w zakresie parametrów drogi, a nie odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi teren 3.KDD.