Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 72/11 w sprawie ze skargi Gminy Krzeszowice, Nadleśnictwa Krzeszowice oraz Powiatu Krakowskiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Krzeszowice, Nadleśnictwa Krzeszowice oraz Powiatu Krakowskiego solidarnie na rzecz J. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 72/11, po rozpoznaniu skarg Gminy Krzeszowice, Nadleśnictwa Krzeszowice oraz Powiatu Krakowskiego, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 8 października 2001 r. A. P. zwrócił się do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie, że będące własnością jego poprzednika prawnego, A. P., następujące parcele katastralne:

1. objęte Iwh [...]: parcele budowlane l. kat.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], parcele gruntowe l. kat.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],

2. objęte Iwh [...]: parcele gruntowe l. kat.: [...],[...],[...]

3. objęte Iwh [...] parcela budowlana l.. kat. [...], parcele gruntowe l. kat. [...],[...],[...]

nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewoda Małopolski stwierdził, że będące przedmiotem powyższego wniosku nieruchomości stanowiące na dzień 1 września 1939 r. oraz 13 września 1944 r. własność A. P., podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W wyniku rozpoznania odwołania A. P., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzył postępowanie w pierwszej instancji, wskazując, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny.

Wyrokiem z 17 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 661/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] lutego 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, iż dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] lutego 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż Wojewoda winien rozważyć czy wymienione we wniosku parcele miały charakter nieruchomości ziemskich w rozumieniu dekretu oraz czy były powiązane z częścią majątku wykorzystywaną do prowadzenia działalności rolniczej.

Pismem z 8 czerwca 2007 r. następcy prawni wnioskodawcy rozszerzyli wniosek o działki [...] i [...] położone K., odpowiadające dawnym parcelom katastralnym Pb nr [...],[...] i nr [...],[...],[...],[...] - objętymi daw. wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. K. oraz parceli katastralnej nr [...] - objętej dawnym wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. K.

W dniu 30 września 2008 r. Wojewoda Małopolski wydał decyzję, którą stwierdził, że parcele katastralne wskazane we wniosku i piśmie uzupełniającym nie stanowiły nieruchomości ziemskich oraz nie były funkcjonalnie powiązane z gospodarstwem rolnym majątku K.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: J. P., Gmina Krzeszowice, Województwo Małopolskie, Powiat Krakowski oraz Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwa Krzeszowice.

W wyniku rozpoznania ww. odwołań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję z [...] listopada 2009 r., którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] września 2008 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, szczegółowo opisał funkcje poszczególnych parcel, odniósł się do zarzutów odwołań i wyprowadził wniosek, iż wnioskowane parcele mogły prawidłowo funkcjonować bez nieruchomości o charakterze rolnym i na odwrót. Nie miały one związku z prowadzeniem produkcji rolnej w majątku "K.", a zatem nie mogą zostać uznane za nieruchomości ziemskie w rozumieniu przepisów dekretu. Z tych względów prawidłowe jest rozstrzygnięcie uznające, że nie podpadały one pod działanie art. 2 ust 1 lit e dekretu.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się: Gmina Krzeszowice, Powiat Krakowski oraz Nadleśnictwo Krzeszowice i wywiedli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że dotknięte są one wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pk 4 k.p.a. bowiem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnienie im czynnego w nim udziału.

Z rozdzielników decyzji obu instancji wynika, że zarówno Wojewoda Małopolski, jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi doręczyli swoje rozstrzygnięcia i uznali za strony postępowania jedynie Gminę Krzeszowice, Powiat Krakowski, Skarb Państwa - Nadleśnictwo Krzeszowice, Agencję Nieruchomości Rolnych, Województwo Małopolskie oraz następców prawnych byłego właściciela majątku. Organy administracji publicznej pominęły jednak osoby fizyczne i prawne, będące aktualnymi właścicielami (użytkownikami wieczystymi) poszczególnych działek ewidencyjnych będących przedmiotem rozstrzygnięcia organów. Co prawda organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że odstąpienie od wymogu zawiadomienia tych podmiotów jest dopuszczalne, albowiem nie mają oni interesu prawnego, jednakże w ocenie Sądu I instancji pogląd ten jest nieuprawniony. Aktualni właściciele nieruchomości, których dotyczy postępowanie o stwierdzenie podpadania lub niepodpadania tych nieruchomości pod przepisy dekretu mają prawo wiedzieć, że postępowanie to się toczy, bo jego wynik może dotknąć ich interesów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez uchylenie w konsekwencji skarżonych decyzji administracyjnych;

2) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż w sprawie stronami postępowania są także osoby fizyczne i prawne będące aktualnymi właścicielami nieruchomości;

3) naruszenie art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) mające istotny wpływ na wynik sprawy przez uchylenie decyzji organu I i II instancji w sytuacji, gdy w sprawie orzekał już uprzednio prawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, który stwierdził naruszenie przepisów postępowania polegające na nie ustaleniu przez organ administracji prawidłowego kręgu stron postępowania;

4) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazania przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego wywodzony może być interes prawny podmiotów uznanych przez Sąd I instancji za strony postępowania i wskazania, które z przysługujących właścicielowi praw naruszone zostały przez odmowę przyznania tym podmiotom charakteru strony w postępowaniu, jak również poprzez nie przedstawienie ustaleń faktycznych, na których Sąd I instancji oparł się przyjmując naruszenie uprawnień właścicielskich, a także poprzez pominięcie wskazania wpływu uchylonych decyzji na uprawnienia właścicielskie podmiotów uznanych przez ten Sąd za strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśnictwo Krzeszowice oraz Powiat Krakowski wnieśli o jej oddalenie podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty.

W myśl art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż są one zasadne w zakresie w jakim zarzucają Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie z urzędu, że w sprawie zachodzą przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania. Podstawy tej Sąd I instancji dopatrzył się w pominięciu na etapie postępowania administracyjnego właścicieli oraz użytkowników wieczystych działek będących przedmiotem niniejszego postępowania.

Sąd I instancji nie mógł z urzędu tej okoliczności wziąć pod uwagę, z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Również Sąd nie ma podstaw do podnoszenia z urzędu, tej okoliczności. Przesłanka, wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego, wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Zatem z mocy samej ustawy wynika, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesie ten zarzut w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Powyższy pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela.

Reasumując zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania zdefiniowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. choć uzasadniony nie może odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji jak wyżej wskazano nie miał podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania wobec braku takiego zarzutu od uprawnionych podmiotów. Skoro tak, to pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazania podmiotów, którym zdaniem sądu przysługiwał przymiot strony pozostaje bez wpływu na rozpoznanie sprawy przez sąd kasacyjny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 170 P.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony.

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że nie tylko organy administracji, ale także inne sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia została prawomocnie rozstrzygnięta. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006r. rozstrzygał kwestie proceduralne. W wyroku tym sąd stwierdził jedynie, że dopuszczalne jest rozpoznanie niniejszej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Orzeczenie sądu w tym zakresie związało organy administracji, które rozpoznały sprawę w dwóch instancjach i wydały decyzje podlegające kontroli sądu administracyjnego.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona oceny czy nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania podpadały pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 185 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a.