IV SA 4275/02 - Wyrok

Data orzeczenia	2004-03-26	
Data wpływu	2002-10-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Szymańska
Barbara Gorczycka-Muszyńska
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący sprawozdawca/	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Z. Niewiadomski Sędzia NSA B. Gorczycka - Muszyńska asesor WSA A. Szymańska Protokolant H. Bordiuk po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2004 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] 1) stwierdza nieważność § 14 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały, w pozostałym zakresie skargę oddala, 2) zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.	
Uzasadnienie
Uchwałą [...] z dnia [...] września 2002 r.(Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ówczesna Rada Gminy W. uchwaliła Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu W. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr.[...], poz.[...]).

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę wniosła T. K. właścicielka działki położonej na obszarze objętym zakwestionowanym planem. Skarżonej uchwale zarzuciła iż "usankcjonowała skandaliczne zacieśnienie jednej drogi dojazdowej" przez co nie może korzystać z garażu. Mając to na uwadze, a także uwzględniając iż od lat żąda od Gminy zapewnienia jej dojazdu do drogi publicznej o szerokości zgodnej z przypisami Prawa Budowlanego, wniosła o wyeliminowanie z uchwały § 14 pkt 7 oraz § 26.

W odpowiedzi na skargę Rada W. następca prawny Rady Gminy W., wniosła o odrzucenie skargi ze względu na niewyczerpanie - zdaniem Rady - trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadto zaznaczając, że w przedmiotowym planie potwierdzono status ul. [...] jako ciągu pieszo - jezdnego, o szerokości w liniach rozgraniczających, poniżej obowiązujących norm ze względu na stan zagospodarowania posesji sąsiednich i takie rozwiązanie pozytywnie uzgodnił Zarząd Dróg Miejskich wraz z Dyrekcją Generalną Dróg Publicznych.

W piśmie procesowym w dniu 25 listopada 2003 r. pełnomocnik skarżącej adw. L. M., w odpowiedzi na żądanie Sądu, sprecyzował żądania skargi, wnosząc "uchylenie całej uchwały nr [...]" ze względu na nie rozpatrzenie wieloletnich żądań skarżącej jako zarzutu do projektu tego planu oraz nieuwzględnienie w przedmiotowym planie ustaleń wiążących ówczesne gminy [...] przy sporządzaniu ich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tyle że bez jakiegokolwiek uzasadnienia tego ostatniego zarzutu. Na rozprawie w dniu 26 marca 2004 r.pełnomocnik skarżącej ostatecznie zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, iż wniósł o stwierdzenie nieważności głównie § 17 ust. 1 pkt 7, a nadto § 25 i § 26 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, właściwy w sprawie w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, zważył co następuję.

Stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą, z tym że może to zrobić po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu rady gminy do usunięcia zaskarżonego naruszenia prawa. Wbrew temu co twierdzi w odpowiedzi na skargę Rada W., następca prawny Rady Gminy W., skarżąca pismem z dnia 14 września 2002 r., które jak wynika z przedłożonej na rozprawie kopii, potwierdzonej co do zgodności z oryginałem przez jej pełnomocnika, wpłynęło do Biura Rady w dniu 16 września 2002 r., wezwała Radę Gminy W. do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okazało się być bezskutecznym, a jeżeli tak to nie mogło odnieść zamierzonego skutku żądanie Rady W. odrzucenia skargi z powodu nie wyczerpania trybu o którym mowa.

W świetle materiałów sprawy jest niewątpliwe iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, bowiem wyznacza przebieg ul. [...], którego przebiegu nie określał dotychczasowy obowiązując W Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzony uchwałą Nr [...] W. z dnia [...] września 1992r. ( Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz.[...]), a nawet gdyby w/w ulica była wyznaczona w tym planie to jego skala ( 1: 10 000) powodowałaby, że konkretne wyznaczenie ulicy [...] i tak nastąpiłaby dopiero w zaskarżonym planie.

Jednak z faktu naruszenia interesu skarżącej, chronionego prawem (przepisami kodeksu cywilnego) nie można a priori wyprowadzać wniosku -jak zdaje się to czynić skarżąca - że podjęty plan obarczony jest wadą prawną zobowiązującą do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Konstrukcja przepisów art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - podstawy prawnej niniejszej skargi - istotnie rzutuje na legitymację skarżącego w postępowaniu planistycznym. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnień dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawienie zostały naruszone. Innymi słowy -przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami k.p.a. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w trybie przepisów k.p.a. wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, a także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania ( oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego ( normy prawa materialnego).

Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień przysługującuch gminie z mocy art. 4 ust. 1 mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz.139 ze zm.), w ramach których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. W ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługujących jej uprawnień o ile uprawnień tych nie nadużywa, nieuwzględnienie w/w wezwania nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosowanej uchwały rady gminy. W takich też granicach rada gminy może ingerować w prawo własności, ograniczając w związku z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sposób jego wykonania. Prawo własności, aczkolwiek konstytucyjnie chronione ( art. 21 Konstytucji RP) nie jest prawem bezwzględnym. Stosownie do regulacji art. 140 kodeksu cywilnego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy ( nieruchomości) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo własności doznaje zatem ograniczeń na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw. Jedną z nich jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717), a w sprawie rozpoznanej przez Sąd przywołana wyżej ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dozwalająca gminie na ograniczenia wykonywania prawa własności w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tej sytuacji faktycznej i prawnej sprawy zadaniem Sądu było skontrolowanie czy ówczesna Rada Gminy W. ograniczając sposób wykonywania prawa własności, działała w granicach uprawnień ustawowych i czy uprawnień tych nie nadużyła.

W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi naruszenia prawa regulacją § 14 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy W. stanowiąc tę regulację nie dość, że określiła szerokość ul. [...] poniżej obowiązujących w tym zakresie norm prawnych, to przede wszystkim nie uczyniła tego precyzyjnie. W przeciwieństwie do innych ulic wyznaczonego planem układu komunikacyjnego ( zob. § 14 ust. 1 pkt 1-6 i 8- 12) szerokość ulicy [...] w liniach rozgraniczających jako ciągu pieszo-jezdenego określiła w przybliżeniu "około" 6 m, a między ogrodzeniami posesji "około" 3,5 m. Tak wyznaczony przebieg przedmiotowej ulicy ( w jednych miejscach szerzej w innych węziej, odniesienie się do ogrodzeń jako wyznaczniku szerokości, a nadto wszystko to w przybliżeniu) nie może być zaakceptowany z punktu widzenia ochrony prawa własności skarżącej, ale także właścicieli sąsiednich posesji. Skarżąca tak jak każdy podmiot własności ma prawo oczekiwać, że jej prawa i obowiązki kształtowane miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - aktem prawa miejscowego, będą jednoznacznie formułowane.

Ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności dokonywane w sposób niejednoznaczny, odsyłające w istocie do ich precyzowania w aktach indywidualnych nie dają się pogodzić z tymi regulacjami Konstytucji RP ( art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64), które chronią prawo własności oraz tymi regulacjami mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( art.l ust. 2 pkt.5), które zobowiązują do uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni. Z w/w przepisów Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Ograniczanie prawa własności aktami i czynnościami organów administracji publicznej nie mającymi podstaw ustawowych jest niewątpliwie naruszeniem istoty prawa własności i jako takie nie może znaleźć akceptacji w warunkach państwa demokratycznego.

Co do zaś zarzutu naruszenia prawa regulacją art. 25 zaskarżonej uchwały to należy stwierdzić, iż jest on bezpodstawny jako, że art. 8 ust. 2 przywoływanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do wykazania w uchwale rady gminy o planie, dotychczasowych planów miejscowych które zachowują moc obowiązującą i które tracą tę moc. Tak samo zarzut niezgodności z prawem § 26 zaskarżonej uchwały nie może być uwzględniony skoro odwołuje się do dopuszczalnej w systemie prawa zasady, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie planu, a nie zaskarżonych decyzją ostateczną, stosuje się ustalenia nowego planu. Wreszcie trzeba podnieść, że nie znajdują uzasadnienia w świetle materiałów sprawy, twierdzenia skarżącej, o naruszeniach procedury planistycznej, określonej art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, łącznie z twierdzeniem o nie rozpatrzeniu zarzutu do projektu przedmiotowego planu, w sytuacji gdy z materiałów sprawy wynika jednoznacznie ze zarzut taki nie został wniesiony.

Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 , art. 151 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270).