Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Adam Lipiński Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2012 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) o udostępnienie informacji publicznej, tj.:

- umowy podpisanej z Telewizją Polską na emisję spotu pokazującego efekty wdrażania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013,

- kwoty jaką zobowiązała się ARiMR do zapłaty za emisję ww. spotów.

W związku z otrzymaniem powyższego wniosku ARiMR w dniu 21 czerwca 2012 r. zwróciła się do Telewizji Polskiej S.A. z zapytaniem, czy informacje żądane we wniosku stanowią tajemnicę handlową, czy też mogą być udostępnione jako informacja publiczna. Ewentualnie, które zapisy umowy nie mogą zostać udostępnione przez ARiMR jako informacja publiczna.

W odpowiedzi na to zapytanie Telewizja Polska S.A. w piśmie z dnia 21 czerwca 2012 r. zajęła stanowisko, iż nie wyraża zgody na upublicznienie treści przedmiotowej umowy. Podkreślono przy tym, iż warunki handlowe są wynikiem indywidualnych negocjacji pomiędzy stronami, a ich upublicznienie stanowi naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa i łączącej strony umowy.

Prezes ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., wydaną na podstawie art. 104 K.p.a., art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634 ze zm.),

odmówił udostępnienia informacji publicznej o:

1) treści umowy podpisanej z Telewizją Polską na emisję spotu pokazującego efekty wdrażania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013,

2) kwocie jaką zobowiązała się ARiMR do zapłaty za emisję ww. spotów.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż prawo dostępu do informacji publicznej nie jest bezwzględne i doznaje pewnych ograniczeń, przewidzianych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednym z nich jest ograniczenie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy, na podstawie którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Tajemnica przedsiębiorcy została natomiast zdefiniowana w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z tą definicją przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Organ wskazał, iż zawarta przez ARiMR z Telewizja Polską S.A. umowa nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. na emisję filmu reklamowego informującego o efektach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 zawiera klauzulę dotyczącą zachowania w poufności informacji o drugiej stronie. Telewizja Polska S.A. w piśmie z dnia 21 czerwca 2012 r. nie wyraziła natomiast zgody na upublicznienie treści przedmiotowej umowy.

Wobec zatem ustawowego ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz w związku z treścią umowy pomiędzy ARiMR, a TVP S.A. oraz oświadczeniem przedsiębiorcy należy uznać, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i nie mogą zostać udostępnione.

W skierowanym do ARiMR wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Stowarzyszenie [...] zarzuciło, że organ błędnie przyjął, iż wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, a co za tym idzie nie może zostać udostępniona.

Prezes ARiMR, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wydanej na podstawie art. 104 K.p.a., art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż co prawda wnioskowana przez Stowarzyszenie [...] informacja nie posiada charakteru technicznego lub technologicznego, jednakże jest informacją posiadającą wartość gospodarczą i z uwagi na tę wartość może zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Wnioskowana informacja o treści umowy, ewentualnych rabatach, wynegocjowanej cenie i ogólnych warunkach umowy bez wątpienia posiada wartość negocjacyjną, a tym samym gospodarczą. Stanowi ona cenne źródło informacji dla konkurencji i może wpływać na pozycję rynkową przedsiębiorcy.

Ponadto wnioskowana informacja nie została ujawniona, a TVP S.A. podjęła działania dla zachowania przedmiotowej informacji w poufności. Umowa łącząca TVP S.A. i ARiMR zawiera bowiem "klauzulę poufności". Ponadto TVP S.A. nie udostępnia tej informacji innym podmiotom, a w piśmie skierowanym do ARiMR z dnia 21 czerwca 2012 r. wskazała, że traktuje wnioskowane informacje jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa i nie wyraża zgody na ich upublicznienie.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Stowarzyszenie [...] zarzuciło organowi naruszenie przepisów:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie,

- art. 35 i 33 ustawy o finansach publicznych, poprzez wyłączenie jawności informacji publicznych z naruszeniem tychże przepisów.

W związku z powyższymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - umowy zawartej pomiędzy ARiMR a TVP S.A., będącej przedmiotem postępowania na okoliczność, w jakim zakresie zawarte są w niej informacje, o jakich stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na definicję pojęcia informacja publiczna zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczył, że ARiMR należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, jako państwowa osoba prawna. Podniósł ponadto, iż obowiązek ujawnienia umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych wynika z art. 35 ustawy o finansach publicznych. W ocenie skarżącego trudno uznać, by w zakresie żądania udostępnienia wysokości kwoty, jaką ARiMR zobowiązała się do zapłaty za emisję spotów pokazujących efekty wdrażania Programu Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz umowy zawartej z Telewizją Polską wystąpiły przesłanki wyłączające, określone w art. 35 ustawy o finansach publicznych. Stroną umowy zawartej przez ARiMR jest bowiem telewizja publiczna, która realizuje funkcje nadawcy publicznego, jest więc również podmiotem zobowiązanym na podstawie art. 4 ustawy do udostępnienia informacji publicznej.

Podstawą wyłączenia jawności umów zawieranych przez ARiMR, w świetle art. 35 ustawy o finansach publicznych może być zaś jedynie istotny interes publiczny bądź ważny interes państwa. Tymczasem w powyższej sprawie trudno jest uznać, by zachodziły wyżej wymienione ograniczenia.

Również powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa określoną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie zasługuje na uznanie. Aby bowiem ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej musi - po pierwsze - wykazać w sposób bezdyskusyjny, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, a po drugie - ustaliwszy, że tak jest, zwrócić się do przedsiębiorcy, którego dobra mają być chronione, z zapytaniem, czy nie rezygnuje z przysługującego mu prawa.

W ocenie skarżącego klauzula poufności, na jaką powołuje się podmiot zobowiązany w zakresie wydatkowania środkami publicznymi nie może wyłączać działania art. 35 ustawy o finansach publicznych wprowadzającego jawność umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych.

ARiMR w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 35 ustawy o finansach publicznych organ podniósł, iż z powyższej normy wynika, że jeżeli informacja m.in. posiada wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (którymi bez wątpienia są regulacje zawarte w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ) to klauzule poufności traktuje się jako zastrzeżone. Co więcej, pozostałe przesłanki z art. 35 ustawy o finansach publicznych pozwalające traktować klauzule poufności zawarte w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych jako zastrzeżone, są tożsame z tymi z definicji tajemnicy przedsiębiorcy z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dlatego też powoływanie się przez skarżącego na ww. normę jako podstawę do udostępnienia informacji publicznej i traktowanie klauzuli poufności zawartej w umowie ARiMR z TVP S.A. za niezastrzeżoną jest niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga Stowarzyszenia [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd dostrzega wprawdzie pewną ułomność zaskarżonej decyzji, gdyż organ nie powołał w podstawie prawnej jej wydania art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., jednak w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżoną decyzją Prezes ARiMR, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. ARiMR jest bowiem organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowana informacja dotycząca treści umowy podpisanej przez ARiMR z Telewizją Polską na emisję spotu pokazującego efekty wdrażania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz kwoty jaką zobowiązała się Agencja do zapłaty za emisję ww. spotów, stanowi informację publiczną.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.).

Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak, "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717).

Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy należy natomiast zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu.

W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że Telewizja Polska S.A. podjęła działania mające na celu zachowanie w poufności treści umowy zawartej z ARiMR na emisję spotu reklamowego informującego o efektach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. W umowie tej zawarta została bowiem klauzula dotycząca zachowania w poufności informacji o drugiej stronie. Po złożeniu zaś przez Stowarzyszenie [...] wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do ARiMR o udostępnienie treści tej umowy oraz kwoty jaką zobowiązała się Agencja do zapłaty za emisję ww. spotów, Telewizja Polska S.A. w piśmie z dnia 21 czerwca 2012 r. nie wyraziła zgody na upublicznienie przez ARiMR treści przedmiotowej umowy.

W ocenie Sądu, uzasadnione jest również stanowisko, że informacja o treści przedmiotowej umowy ma dla Telewizji Polskiej S.A. wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na tę wartość mogła zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Należy zgodzić się z organem, że informacja o warunkach na jakich została zawarta ta umowa, wynegocjowanej cenie oraz ewentualnych zastosowanych rabatach, posiada wartość negocjacyjną. Stanowi zatem cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych nadawców telewizyjnych i może wpływać na pozycję rynkową Telewizji Polskiej S.A.

Telewizja Polska S.A. jest wprawdzie telewizją publiczną, a tym samym jednostką sektora finansów publicznych, ale nie można jednocześnie pomijać faktu, że jest spółką prawa handlowego, funkcjonującą na konkurencyjnym rynku nadawców telewizyjnych oraz, że sprzedaż czasu antenowego pod emisję reklam stanowi jedno ze źródeł jej finansowania. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. nr 43, poz. 226 ze zm.) przychodami Telewizji Polskiej S.A. są między innymi wpływy pochodzące z reklam i audycji sponsorowanych.

Należy jednocześnie zaznaczyć, że umowa zawarta pomiędzy ARiMR a Telewizją Polską S.A. na emisję filmu reklamowego informującego o efektach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 nie podlegała regulacjom ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 ze zm.). Przepis art. 4 pkt 3 lit. h ww. ustawy wyłącza bowiem jej stosowanie do zamówień, których przedmiotem jest zakup czasu antenowego.

Wprawdzie przepis art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż przepis ten dopuszcza wyłączenie jawności informacji zawartych w takich umowach z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Wbrew zatem zarzutom skargi, w świetle powyższego przepisu, dopuszczalne było wyłączenie jawności treści umowy zawartej pomiędzy ARiMR a Telewizją Polską S.A. jako jednostkami sektora finansów publicznych, z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.