Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia 14 października 2009r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 801, poz. 717 ze zm.), uchwały Rady Gminy Słupsk z dnia 27 marca 2007r., nr VI/40/2003 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (Dz.Urz. Woj.Pom. Nr 105, poz. 1699) oraz decyzji Wójta Gminy z dnia 18 kwietnia 2007r., nr [...] o warunkach zabudowy dla działki nr [...], ustalił dla E. i R. K. jednorazową opłatę w wysokości 4523,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla działek nr [...]/2, [...]/3 i [...]/4 położonej w S..

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 18 kwietnia 2007 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...].Działki nr [...]/2, [...]/3 i [...]/4 powstały w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Właściciele nieruchomości E. i R. K. zbyli działkę nr [...]/2 w dniu 22 sierpnia 2007 r., działkę nr [...]/4 w dniu 22 sierpnia 2007 r. oraz działkę nr [...]/3 w dniu 21 sierpnia 2007 r. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 oraz art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wzrasta wartość nieruchomości, a właściciel zbywa tę nieruchomość, pobiera się jednorazową opłatę ustaloną w tej decyzji, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wartość działek wzrosła o 15.077,00 zł, zatem opłata wynosi 4.523,10 zł.

Decyzją z dnia 18 grudnia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. K., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U Nr 207, poz. 2109), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że rzeczoznawca określił stan przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy, to jest 18 kwietnia 2007 r. Sytuacja ta jest niezgodna z przepisami ww. rozporządzenia, ponieważ stan nieruchomości winien być opisany na dzień wejścia w życie powyższej decyzji, to jest po jej uprawomocnieniu. Kolegium podkreśliło, że działka nr [...]/3 została zbyta w dniu 21 sierpnia 2007 r., co również oznacza, że operat zawiera nieprawidłowe określenie daty, na którą oszacowano wartość ww. nieruchomości. W ocenie Kolegium błędne przyjęcie istotnych dat w operacie szacunkowym ma wpływ na określenie wartości wycenianych nieruchomości i jest błędem powodującym, że sporządzony w sprawie operat nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty planistycznej dla przedmiotowych nieruchomości.

W skardze na powyższa decyzję R. K. podniósł, że obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej powstaje wówczas, gdy na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. W przypadku zaś skarżącego takie przesłanki nie zaistniały, zatem domaganie się opłaty jest w ocenie skarżącego bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 w związku z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Art. 63 ust. 3 ustawy stanowi, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy, na który m.in. powołuje się art. 63 ust. 3, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Z art. 36 ust. 4 ustawy koresponduje unormowanie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto stanowisko, zgodnie z którym w razie braku planu miejscowego w przypadku, gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty i związanego z tym ustalenia wysokości stawki przez organ wykonawczy gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1887/07, Lex nr 464945). Podobne stanowisko zajęły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 623/09 oraz z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 155/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II S.A./Bk 15/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 952/08 oraz z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/GL 133/09 (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione wyżej stanowisko. Przepis art. 63 ustawy przewiduje odpowiednie stosowanie art. 36 ustawy. Art. 36 ustawy reguluje różne roszczenia jakie powstać mogą w związku z wpływem uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego na użyteczność i wartość nieruchomości. Obejmuje on szereg sytuacji, w tym sytuację, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, w której wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. (ust. 4).

Sposób, w jaki winno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu, uzależniony jest od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost (w ich bezpośrednim brzmieniu), zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio zastosowana

lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Odpowiednie stosowanie prawa może zatem prowadzić do wniosku, że pewne unormowania przepisu, do którego nastąpiło odesłanie znajdują zastosowanie do instytucji regulowanej przez przepis odsyłający, inne natomiast nie mogą znaleźć takiego zastosowania. W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000r., sygn. III CZP 41/00 (OSNC 2001 r. z. 4, poz. 57) wskazano, że "odpowiednie" stosowanie przepisu może prowadzić do niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu.

Możliwość odpowiedniego stosowania w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy art. 36 ust. 1 i 3 ustawy, jest bezpośrednio przewidziana przez ustawodawcę, który w art. 63 ust. 3 ustawy wskazał, że koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie zaś art. 36 ust. 4 ustawy, wskazać należy, że brak jest możliwości odpowiedniego zastosowania tego przepisu wprost do przypadku wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten przewiduje bowiem pobranie opłaty ustalonej w planie zagospodarowania przestrzennego. Z istoty swej, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest jedynie w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). Brak takiego planu skutkuje brakiem regulacji ustalającej wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zastosowanie normy art. 36 ust. 4 ustawy, zgodnie z jej językowym brzmieniem jest zatem niemożliwe z uwagi na nieistnienie w takiej sytuacji przewidzianego w tym przepisie aktu określającego wysokość opłaty jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, brak jest także podstaw do uznania, że stosowanie uregulowania art. 36 ust. 4 ustawy do decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe z odpowiednimi modyfikacjami uwzględniającymi charakter tej instytucji. Wykładnia umożliwiająca odpowiednie zastosowanie tej normy wymagałaby bowiem uznania, że wysokość stawki opłaty winna być ustalona w inny sposób, niż w planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie stawki tej opłaty w uchwale rady gminy uznaje się za niedopuszczalne z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania takiej uchwały, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W judykaturze wskazano na nieważność uchwał podjętych w takim przedmiocie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1887/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 października 2007r., II SA/Op 356/07, Lex nr 438667). Nie jest również dopuszczalnym, aby stawkę opłaty określał organ, który wydaje decyzję o warunkach zabudowy, a więc organ wykonawczy. Kompetencja do określenia wysokości opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomość w wyniku uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, została w ustawie przekazana radzie gminy. Dopuszczenie sytuacji, w której stawkę opłaty określałby organ wykonawczy gminy, prowadziłoby do przerzucenia kompetencji przyznanej przez ustawodawcę organowi uchwałodawczemu gminy na organ wykonawczy. Zdaniem Sądu przyjęciu takiej wykładni sprzeciwia się rodzaj uregulowania nakładającego na obywatela obowiązek o charakterze pieniężnym. Decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa. Przyznanie organowi administracyjnemu kompetencji do określenia stawki opłaty, stanowiącej obciążenie finansowe, prowadziłby do sytuacji, w której decyzja ta stałaby się aktem prawotwórczym, jak to ma miejsce w przypadku uchwały rady gminy. Art. 217 Konstytucji stanowi, iż nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. O ile za dopuszczalne należy uznać powierzenie kompetencji do określenia wysokości opłaty organowi uchwałodawczemu gminy stanowiącemu prawo miejscowe, w zakreślonych przez ustawodawcę granicach, o tyle za niedopuszczalne uznać należy ustalenie wysokości stawki takiej opłaty w indywidualnym akcie stosowania prawa, jakim jest decyzja administracyjna.

W wyroku z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 744/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie wykładni przewidującej stosowanie art. 36 ust. 4 ustawy do sytuacji przewidzianej w art. 63 ust. 3 ustawy, z modyfikacją polegającą na określeniu stawki opłaty przez organ administracji wydający decyzję, nie jest, w ocenie Sądu dopuszczalne. Wójt Gminy nie jest zatem uprawniony do ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Wydane decyzje zapadły zatem z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu z uwagi

na to, że postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe Kolegium winno uchylając decyzję Wójta Gminy z dnia 14 października 2009 r. umorzyć postępowanie organu I instancji w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, że uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane.