Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi J. Cz., H. Cz., T. J. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Rada Miejska w Trzemesznie w dniu 31 października 2012 r. podjęła, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa zagrodowego oraz użytków rolnych i leśnych we wsi Ławki gm. Trzemeszno.

J. C., H. C. i T. J. pismem z dnia 1 lutego 2013 r. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwali Radę Miejską w Trzemesznie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem powyższej uchwały z dnia 31 października 2012 r. Zarzucili naruszenie przy wydaniu wskazanej uchwały przepisów:

- art. 17 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) poprzez oddalenie bez uzasadnienia wniosków mieszkańców do projektu planu miejscowego,

- art. 17 pkt 11 i art. 18 ust. 1 upzp poprzez niepublikowanie ogłoszenia o możliwości składania uwag do wyłożonego projektu planu miejscowego w sposób umożliwiający zapoznanie się lokalnej społeczności z tymże ogłoszeniem,

- art. 20 ust. 1 upzp poprzez nierozpatrzenie przez Radę Miejską wniesionym przez mieszkańców uwag do projektu planu,

- art. 17 pkt 6 lit. b) upzp poprzez brak uzgodnienia projektu planu miejscowego z właściwym miejscowo organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych – wyrobiska górniczego (dawna kopalnia żwiru na działce nr 102/1).

Zarzucili też organowi oparcie uchwały na nieistniejącym przepisie prawa tj. powołanym w uzasadnieniu uchwały przepisie art. 17 pkt 7 upzp.

W odpowiedzi na wezwanie – uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 lutego 2013 r. nr XLVVV/324/2013, doręczonej pełnomocnikowi J. C., H. C. i T. J. w dniu 7 marca 2013 r., wskazano, iż nie uwzględnia się wezwania. W uzasadnieniu tejże uchwały wskazano, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na które powołują się skarżący. Wyjaśniono, że skarżący nie mają racji twierdząc, że Burmistrz oddalił kilkadziesiąt wniosków mieszkańców do projektu planu miejscowego bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie podzielono również stanowiska, jakoby w sprawie nie doszło do uwzględnienia uwag do projektu planu, albowiem żadne uwagi nie zostały złożone organowi w terminie prawem przewidzianym. Rada Miejska nie podzieliła zarzutu nieopublikowania ogłoszenia o możliwości składania uwag do wyłożonego projektu planu. Wskazała, że ogłoszenie to opublikowane zostało w gazecie "Kosynier", zgodnie z ustawowymi wymogami, a gazeta ta dostępna jest w kioskach i innych placówkach handlowych, w tym w szczególności w placówce handlowej położonej w miejscowości Ławki. Zdaniem organu nie można też przyjąć, by zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej.

W dniu 5 kwietnia 2013 r. J. C., H. C. i T. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 31 października 2013 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa zagrodowego oraz użytków rolnych i leśnych we wsi Ławki gm. Trzemeszno. Skarżący, poza zarzutami podniesionymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zarzucili Radzie Miejskiej Trzemeszna naruszenie przy wydaniu zaskarżonej uchwały art. 1 ust. 2 pkt 9 upzp oraz art. 7 i art. 21 Konstytucji RP, poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały jedynie w celu blokowania lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr 102/1, a nie z uwagi na rzeczywistą potrzebę ukształtowania spójnego ładu przestrzennego w gminie, godząc tym samym w konstytucyjne prawo własności skarżących.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono w pierwszej kolejności, iż w trakcie procesowania nad zaskarżonym planem miejscowym uniemożliwiono społeczeństwu udziału i zgłoszenia uwag do projektu planu. Burmistrz opublikował ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu miejscowego w czasopiśmie "Kosynier", które to pismo z uwagi na niski nakład nie jest powszechnie dostępne, a dystrybuowane jest przede wszystkim w szkołach i bibliotekach. Czasopismo to nie posiada strony internetowej, ani nieznany jest jego nakład. Ponadto jest ono miesięcznikiem, co tym bardziej wyklucza możliwość uzyskania przez szerszy krąg mieszkańców informacji o postępowaniu w odpowiednim czasie. Skarżący zaznaczyli, że wcześniejsze ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zostało ogłoszone w poczytnym i powszechnie znanym tygodniku "Przemiany na Szlaku Piastowskim". W związku z tym zmianę w toku postępowania nad miejscowym planem publikatora ogłoszeń i to na czasopismo trudno dostępne, wydawane miesięcznie i w nikłym nakładzie, uznać należało za rażące naruszenie procedury (art. 17 pkt 1 upzp). Skarżący dodali, że po pierwszym ogłoszeniu wielu mieszkańców złożyło uwagi i wnioski, tymczasem po ogłoszeniu, które ukazało się w "Kosynierze" uwag nie wniósł żaden z mieszkańców. Świadczy to o braku wiedzy mieszkańców o kolejnym etapie postępowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, zdaniem skarżących zgłoszone przez mieszkańców na wcześniejszym etapie wniosku do projektu planu powinny być uznane za uwagi do projektu planu w rozumieniu art. 18 ust. 1 upzp. Skoro bowiem wnieśli oni wnioski, a Burmistrz się do nich nie odniósł w toku postępowania, to pozostały one aktualne na późniejszym etapie, kiedy projekt planu pozostał bez zmian. Stąd też Rada Miejska powinna była zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp odnieść się do każdego z wniesionych pism, czego nie uczyniła.

Następnie skarżący wskazali, że Burmistrz oddalił wszystkie wnioski mieszkańców do projektu planu miejscowego, nie podając jakiejkolwiek przyczyny. W ten sposób ujawnił, że udział społeczeństwa w postępowaniu miał charakter fikcyjny.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b) upzp poprzez brak uzgodnienia projektu planu z właściwym organem nadzoru górniczego zakresie zagospodarowania terenów górniczych. Wskazali, iż organy pominęły okoliczność, że działka nr 102/1 objęta projektem planu jest terenem dotąd niezagospodarowanym po wcześniej działającej kopalni żwiru, a zatem jest terenem górniczym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 17 i 18 Prawa geologicznego i górniczego.

Skarżący podnieśli też, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ powołał nieobowiązujący już (od 21 października 2010 r.) przepis art. 17 pkt 7 upzp, co stanowi samoistną podstawę do uznania uchwały za sprzeczną z prawem.

Nadto zdaniem skarżących wskazali, iż uzasadnione wątpliwości budzi sytuacja, w której planem miejscowym zostaje objęty obszar czterech działek, niepozostających ze sobą w funkcjonalnym związku. Sporządzenie planu dla tak małej powierzchni kłóci się z podstawową zasadą planowania przestrzeni. Wskazuje to, iż celem uchwalenia planu nie była chęć zorganizowania w sposób przemyślany przestrzeni urbanistycznej gminy, lecz wyłącznie chęć zablokowania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący zaznaczyli, że od pięciu lat Burmistrz Trzemeszna prowadzi postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego – składowiska azbestu na należącej do skarżących działce nr 102/1 oraz postępowanie w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań tej inwestycji. Pomimo niekorzystnych dla skarżących decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało je, nadto stwierdziło przewlekłość postępowania. Burmistrz wielokrotnie publicznie deklarował, że podejmie wszelkie działania celem zablokowana tej inwestycji. Ostatnią zaś możliwością stał się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących, sprzeczne z konstytucyjną zasadą zaufania obywateli do organów państwa jest podjęcie zaskarżonej uchwały po pięciu latach blokowania inwestycji, bowiem skarżący, jako właściciele działki objętej planem oraz wnioskodawcy we wspomnianych postępowaniach administracyjnych mieli prawo oczekiwać, że sprawy te zostaną zakończone w odpowiednim czasie, na ich korzyść. Konstytucyjnie chronione prawo własności, którego jednym z elementów jest swobodne korzystanie z nieruchomości zostało naruszone zaskarżoną uchwałą.

W odpowiedzi Rada Miasta Trzemeszna wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniono, że społeczeństwo miało zapewniony udział w postępowaniu. Po pierwsze wniosek o sporządzenie planu miejscowego został sporządzony przez przedstawicieli społeczności – Przewodniczącego Rady Sołeckiej oraz Sołtysa Sołectwa Ławki. Powołując się na przepisy art. 17 pkt 1 i 9 upzp wskazano, że prawidłowe ogłoszenie przyjmuje trojaką postać: ogłoszenia w prasie, obwieszczenie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżących, iż ogłoszenie w czasopiśmie "Kosynier"., które to jest poczytną prasą na terenie gminy Trzemeszno, dostępną w kioskach i innych placówkach handlowych, w tym w szczególności ogólnodostępne w placówce handlowej w m. Ławki. Ponadto czasopismo to zostało zarejestrowane w rejestrze czasopism. Organ wskazał, że żaden przepis prawa nie określa nakładu, jaki powinno posiadać czasopismo do ogłoszeń. Co istotne, wszelkie ogłoszenia w toku postępowania planistycznego w gminie Trzemeszno są z reguły umieszczane właśnie w "Kosynierze". Jedynie wyjątkowo, kiedy termin wydania czasopisma, które jest miesięcznikiem, jest odległy, ogłoszeń dokonuje się w "Przemianach na Szlaku Piastowskim". Ponadto z braku uwag mieszkańców nie można wywodzić, że nie wiedzieli oni o kolejnym etapie postępowania. Zdaniem organu można przeciwnie przyjąć, że po zapoznaniu się z ogłoszeniem nie mieli oni uwag. Ponadto organ wskazał, że żaden przepis prawa nie nakłada na burmistrza obowiązku sporządzania uzasadnienia przy rozpatrywaniu wniosków do projektu planu. Również zdaniem organu nieuzasadniony jest zarzut skarżących braku wymaganego uzgodnienia projektu miejscowego planu. Zgodnie z informacjami organu, na działkach objętych planem nie dochodziło do żadnego legalnego wydobycia, nie występowały tam wyrobiska górnicze. Z postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r. wynika, że w sprawie odmówił on wszczęcia postępowania stwierdzając, że miejscowy plan nie obejmuje terenów górniczych. Organ stwierdził też, że nie można wywodzić nieważności uchwały z powodu powołania się w jej uzasadnieniu na uchylony art. 17 pkt 7 upzp, albowiem treść uzasadnienia uchwały nie ma żadnego znaczenia dla ważności uchwały. Ponadto istniała podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej uchwały. Odnosząc się do zarzutu blokowania inwestycji zamierzonej przez skarżących organ wyjaśnił, że przeprowadził postępowanie w sprawie planu miejscowego zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest postępowaniem odrębnym i nie ma związku z niniejszą sprawą. Jedynie skarżący łączą obie sprawy wskazując, że na objętych planem działkach ma powstać bezpieczne dla środowiska składowisko odpadów zawierających azbest i że kierują się dbałością o ochronę środowiska naturalnego. Ponadto na podstawie art. 20 ust. 1 upzp rada gminy w ramach przyznanego władztwa planistycznego ma prawo rozstrzygnięcia o przeznaczeniu obszaru, na którym ma obowiązywać plan zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia z tego wynikające obejmują prawo do wprowadzenia postanowień pozytywnych w zakresie kierunków możliwej zabudowy oraz postanowień negatywnych, wykluczających określone rodzaje zabudowy. Żaden przepis prawa nie wykluczył zaś możliwości wprowadzenia postanowień wykluczających możliwość lokalizacji składowisk azbestu w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, jaka występuje w m. Ławki. W ocenie organu podjęte rozstrzygnięcie o przeznaczeniu nieruchomości skarżących mieści się w granicach władztwa planistycznego. Skarżący nie wykazali zaś w jaki sposób Rada Miejska miałaby przekroczyć zakres przyznanych jej uprawnień, zwłaszcza, że podjęta uchwała nie jest rozstrzygnięciem arbitralnym, lecz zgodnym z oczekiwaniami mieszkańców sołectwa Ławki.

W piśmie procesowym z dnia 4 września 2013 r. pełnomocnik skarżących podniósł powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 877/07, iż przepis art. 17 pkt 12 upzp stanowi jedynie o konieczności rozpoznania uwag, nie wskazując jednakże sposobu ich rozpoznania, niemniej jednak uznać należy, że skoro uwagi te są składane przez członków wspólnoty samorządowej, z których każdy w procedurze planistycznej ma własny indywidualny interes, odnoszący się do nieruchomości będącej jego własności, to i rozpoznanie tychże uwag winno nastąpić indywidualnie, nie zaś w formie wykazu uwag. Jak Sąd wskazał, za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie może być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania zawarta w wykazie uwag bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Ustosunkowując się do kwestii uniemożliwienia zgłaszania wniosków wskazano zaś, że ze szczególnego trybu uregulowanego w upzp wobec trybu z kpa organ powinien korzystać w sposób zapewniający maksymalną możliwość udziału mieszkańców w postępowaniu. Niedopuszczalnym jest więc, aby w toku postępowania zmienione zostało czasopismo, w którym zamieszczono ogłoszenie. W ten sposób mieszkańcy zostają wprowadzeni w błąd i pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu. Nadto przepis art. 17 ust. 1 upzp nakazuje umieszczenie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w prasie miejscowej. Czasopismo "Kosynier" nie spełnia wymogów prasy miejscowej, gdyż miesięcznik ten stał się Biuletynem Informacyjnym Kosynier, bezpłatnym i wydawanym 12 razy w roku. Pokazuje to, iż ten periodyk nie jest czasopismem, które ma ustabilizowaną formułę oraz zakres tematyczny. Zatem ogłoszenie w takim periodyku może być co najwyżej traktowane jako ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, co nie zwalnia organu od opublikowania ogłoszenia w miejscowej prasie.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 5 września 2013 r. pełnomocnik skarżących złożył załącznik do protokołu wraz z wypisem z rejestru gruntów, a odpis tegoż załącznika i wypisu doręczono pełnomocnikowi organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalność uchwały Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 31 października 2012 r. nr XXXVI/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa zagrodowego oraz użytków rolnych i leśnych we wsi Ławki, gm. Trzemeszno. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 21 grudnia 2012 r. poz. 6422.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: usg, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący dopełnili powyższego wymogu i zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a zachowali termin do wniesienia skargi. Po pierwsze skarżący działając przez pełnomocnika radcę prawnego P. W. w dniu 8 lutego 2013 r. wezwali Radę Miejską w Trzemesznie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 usg. W dniu 7 marca 2013 r. pełnomocnikowi skarżących doręczono odpowiedź organu na wezwanie tj. uchwałę Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 27 lutego 2013 r. nr XLIII/324/2013. Z zachowaniem 30-dniowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. w dniu 3 kwietnia 2013 r. J. C., H. C. i T. J. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 31 października 2012 r. nr XXXVI/273/2012.

Następnie stwierdzić należy, że granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 usg wskazują, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego mu prawa własności działki położonej na obszarze objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec działki gruntu należącego do skarżącego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na plan miejscowy. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje jednak wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011 r., 6 wyd. s. 31.).

Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W myśl art. 101 ust. 1 usg skarżącym przysługuje legitymacja skargowa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący są współwłaścicielami działki nr 102/1 położonej we wsi Ławki, znajdującej się na terenie objętym kwestionowanym planem (z przeznaczeniem w niewielkiej części pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych - symbol 1RM) i w znacznej części na cele rolnicze - symbol 1R. Jeżeli rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z prawa własności - a tak dzieje się w omawianej sytuacji, bowiem działka należąca do skarżących została w znacznej części uznana za tereny rolnicze i w części jako tereny zabudowę zagrodowej - to współwłaściciele, wywodząc swój interes prawny z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) mogą mówić o jego naruszeniu. Wyjaśnić trzeba, że skarżący legitymujący się prawem do korzystania z tej nieruchomości, w związku z przyjęciem wskazanych funkcji dla tego terenu nie mogą od momentu wejścia w życie planu uzyskać m.in. decyzji o realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie składowiska odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, o którą wnioskowali. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 ust. 1 upzp inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że w przypadku, gdy rada gminy podejmuje uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym przesądza o możliwościach inwestycyjnych dla danego terenu. W rezultacie wszczęte przed uchwaleniem tejże uchwały, a niezakończone postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji, którą zamierzono na terenie objętym tym planem, staje się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2176/10, Lex nr 1138098, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 407/11, Lex nr 965429). Ponadto skoro zaskarżony plan miejscowy nie przewiduje dla tego terenu (działki nr 102/1) funkcji innej niż rolniczą i pod zabudowę zagrodową, niedopuszczalna będzie ewentualna budowa składowiska odpadów niebezpiecznych, czy też inna. To naruszenie umożliwia skarżącym zgodnie z wolą ustawodawcy zaskarżanie uchwały.

Zaznaczyć jednak należy, że samo naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nie oznacza jeszcze, że uchwała ta narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje bowiem dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008r., sygn. akt II SA/Lu 342/08, Lex nr 463507).

Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 upzp nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części powodują:

1) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

2) istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także

3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". O ile pojęcie "trybu sporządzania aktu planistycznego" nie budzi wątpliwości, odnosi się bowiem do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, o tyle wyjaśnienia wymaga pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego". Pojecie to interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 upzp, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga się, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 248-253).

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że art. 28 ust. 1 upzp ustanowił dwie przesłanki zgodności z przepisami uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzania planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania planu rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też przepisu art. 6 ust. 1 upzp nie można stosować, jako dającego podstawę do pełnego władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, Lex nr 510042).

Z uwagi na treść art. 28 upzp, w myśl którego istotne naruszenia trybu sporządzenia planu powodują nieważność uchwały w całości lub w części, Sąd w pierwszej kolejności ocenił tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały. Przed przystąpieniem do oceny, czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie. Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 ustawy. Przy czym w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w trakcie procesowania zmianie uległo brzmienie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania stosownych czynności proceduralnych.

Zgodnie z art. 17 upzp, w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowaniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) (uchylony);

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do:

– gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

– wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

– regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

– właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

– Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji,

– właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

– właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, oraz

b) uzgodnienie projektu planu z:

– wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

– organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

– właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

– właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

– dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

– właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

– ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

– właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

7) (uchylony);

8) (uchylony);

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

10) (uchylony);

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, wszystkie wyżej wskazane wymogi zostały zachowane.

Jak wynika z akt sprawy uchwałą z dnia 30 listopada 2011 r. nr XIX/162/2011 przystąpiono do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa zagrodowego oraz użytków rolnych i leśnych we wsi Ławki gm. Trzemeszno. Załącznik do uchwały stanowi mapa z wyrysem granic terenu objętego uchwałą. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 upzp w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2). Powyższa uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego spełnia wymogi określone w art. 14 ust. 1 upzp.

W dniu 9 grudnia 2011 r. w prasie tj. w lokalnym tygodniku "Przemiany na Szlaku Piastowskim" ukazało się ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu i o możliwości składania w związku z tym wniosków przez zainteresowane osoby w terminie do 10 stycznia 2012 r. Powyższa informacja została również rozpowszechniona w formie obwieszczenia wywieszonego od dnia 9 grudnia 2011 r. do 10 stycznia 2012 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy, jak również w Biuletynie informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Trzemesznie. Wymienione trzy formy zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego uznać należy za zgodne z art. 17 pkt 1 upzp.

W odpowiedzi na ogłoszenie do Burmistrza Trzemeszna wpłynęły liczne wnioski mieszkańców. Następnie Burmistrz Trzemeszna na podstawie art. 17 pkt 2 upzp zawiadomił, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

Kolejno, zarządzeniem z dnia 16 maja 2012 r. nr 181/2012 Burmistrz Trzemeszna rozpatrzył wnioski do planu miejscowego, wskazując, że sposób rozpatrzenia poszczególnych wniosków wskazał w wykazie stanowiącym załącznik do zarządzenia. W tym miejscu należy wskazać, że przepisy art. 17 pkt 4 i 12 upzp nakazują wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) jedynie rozpatrzenie wniosków do planu miejscowego i uwag dotyczących projektu planu. W doktrynie i sądownictwie administracyjnym wskazuje się, że formą prawną rozpatrzenia uwag (a więc i wniosków) jest zarządzenie. Nie ma przeszkód do wydawania zarządzenia zbiorczego, w sprawie uwag uwzględnionych oraz zarządzenia zbiorczego zawierającego listę uwag nieuwzględnionych, które zostają przedstawione radzie gminy Rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt, tj. wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dotyczące wniosków i uwag do projektu planu miejscowego nie wymagają uzasadnienia (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 178, również wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 201/07, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wyrażony w wyroku z dnia 22 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 641/11, Lex nr 1152981), na kanwie analogicznej do omawianej tu kwestii formy wniosków składanych w procedurze uchwalenia bądź zmiany studium (art. 11 pkt 1 upzp). Sąd ten stwierdził, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zastrzega formy do rozpatrzenia wniosków zgłaszanych na podstawie art. 11 pkt 1 u.p.z.p. (analogicznie art. 17 pkt 2), w szczególności rozstrzygnięcie takich wniosków nie podlega zaskarżeniu (art. 7 upzp). W istocie nie ma prawnego znaczenia, jak zostanie nazwane pismo, w którym rozpatrzono wnioski. Ważne jest, że właściwy organ zajmie wobec zgłoszonych wniosków konkretne stanowisko i zakomunikuje je wnioskującym.

W związku z powyższym w ocenie Sądu pozbawione podstaw jest stanowisko skarżących jakoby wnioski złożone do projektu planu miejscowego, z uwagi na rzekomo wadliwe ogłoszenie w lokalnym czasopiśmie "Kosynier" o wyłożeniu do publicznego wglądu i możliwości składania uwag, należało potraktować właśnie jako uwagi do projektu planu. Taki pogląd nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, w szczególności w art. 17 upzp. Ponadto wskazać należy, że wnioski mieszkańców złożone w trybie art. 17 pkt 1 upzp zostały przez Burmistrz Trzemeszna rozpatrzone. Jak wynika z wykazu wniosków część z nich została uwzględniona, a części nie uwzględniono. Istotnym również jest, że wnioski mieszkańców były formułowane na innym etapie postępowania i nie odnosiły się do projektu planu miejscowego, a jedynie formułowały postulaty, oczekiwania co do kształtu projektu planu miejscowego, przed jego sporządzeniem. Tym samym wnioski te nie odnosiły się do konkretnych zapisów przyjętych w projekcie planu miejscowego, miały więc zgoła inny charakter. Nie można zatem utożsamiać wniosków do planu z uwagami do sporządzonego już projektu planu.

W ocenie Sądu Burmistrz Trzemeszna zachował również pozostałe wymogi postępowania planistycznego. Sporządził projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prognozę skutków finansowych uchwalenia planu (z lutego 2012 r.), prognozę oddziaływania na środowisko dotyczącą tegoż planu (z marca 2012 r.), , a następnie wystąpił o niezbędne opinie i uzgodnienia. W tym miejscu należy stwierdzić, iż bezzasadny jest zarzut skarżących jakoby z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. b) tiret szósty upzp Burmistrz nie dokonał wymaganego uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych. Z postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r. znak: o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wynika, że tenże plan miejscowy nie obejmuje terenów górniczych i brak jest podstaw do jego uzgadniania przez organ górniczy.

W ocenie Sądu Burmistrz Trzemeszna uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia do przedmiotowego planu miejscowego (postanowienie uzgadniające Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 czerwca 2012 r., opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2012 r., postanowienie uzgadniające Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 8 czerwca 2012 r., postanowienie uzgadniające Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 15 czerwca 2012 r., postanowienie uzgadniające Szefa Wojewódzkiego Wojskowego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2012 r., postanowienie uzgadniające Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w Gnieźnie z dnia 31 maja 2012 r., postanowienia uzgadniające i opiniujące Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gnieźnie z dnia 11 czerwca 2012 r., opinia Polskich Sieci Elektroenergetycznych – Zachód S.A. z dnia 13 czerwca 2012 r., opinia Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2012 r., opinia Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. Oddział w Zielonej Górze z dnia 12 czerwca 2012 r., opinia Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu z dnia 31 maja 2012 r., opinia Powiatowego Zarządu Dróg w Gnieźnie z dnia 29 maja 2012 r., opinia sanitarna Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 czerwca 2012 r., opinia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 1 czerwca 2012 r. oraz opinia Powiatowej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z dni 4 września 2012 r.).

W ocenie Sądu zgodnie z art. 17 pkt 9 i upzp Burmistrz po wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień ogłosił, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia, wyłożył ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizował w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami oraz wyznaczył w ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu. Burmistrz w dniach 28 czerwca – 29 sierpnia 2012 r. zamieścił na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta i gminy w Trzemesznie oraz na sołeckiej tablicy informacyjnej w Ławkach obwieszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 9 lipca 2012 r. do 7 sierpnia 2012 r. W obwieszczeniu tym wskazano, że dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu odbędzie się w dniu 7 sierpnia 2012 r. o godz. 11:00. Zaznaczono, że uwagi do projektu planu można składać w nieprzekraczalnym terminie do dnia 29 sierpnia 2012 r. Ogłoszenie tej samej treści co obwieszczenie ukazało się w prasie - w trzemeszyńskim miesięczniku informacyjnym "Kosynier" w numerze z czerwca 2012 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Odnosząc się do zarzutu skarżących jakoby zamieszczenie ogłoszenia w czasopiśmie "Kosynier" nie spełniało wymagań art. 17 pkt 11 upzp stwierdzić należy, iż są one chybione. Z postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Bydgoszczy z dnia 13 października 1993 r. sygn. akt I Ns Rej Pr 47/93 wynika, że czasopismo to zostało zarejestrowane w rejestrze dzienników i czasopism pod numerem rejestracyjnym 153, jest ono miesięcznikiem, a jego wydawcą jest Rada Miejska w Trzemesznie (k. 159 akt sądowych). Czasopismo to zostało zatem zarejestrowane zgodnie z art. 20 ust. 1 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), który określa (bez zmian od daty rejestracji czasopisma), że wydawanie dziennika lub czasopisma wymaga rejestracji w sądzie wojewódzkim właściwym miejscowo dla siedziby wydawcy, zwanym dalej "organem rejestracyjnym". Tym samym Trzemeszyński Miesięcznik Informacyjny "Kosynier" jest zarejestrowanym czasopismem. Zważywszy, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zawarł legalnej definicji pojęcia "prasy miejscowej", o którym mowa w art. 17 pkt 1, należy - na potrzeby wyjaśnienia tego pojęcia - posiłkowo zastosować należało definicję "prasy" z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego. Przepis ten określa, iż "prasa" oznacza publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Zważywszy, że czasopismo "Kosynier" jest ukazującym się periodycznie miesięcznikiem, opatrzonym nazwą, numerem bieżącym i datą uznać należy, że stanowi on prasę w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego. Wziąwszy zaś pod uwagę, że nazwa czasopisma wskazuje, iż jest to Trzemeszyński Miesięcznik Informacyjny oraz fakt, iż jest on wydawany przez Radę Miejską w Trzemesznie stwierdzić należy, że czasopismo to ma charakter lokalny i stanowi ono "prasę miejscową" w rozumieniu art. 17 pkt 1 upzp.

W ocenie Sądu, uwzględniwszy treść art. 17 pkt 1, 9 i 11 upzp bez znaczenia jest również okoliczność, że ogłoszenie prasowe dotyczące informacji o możliwości składania wniosków do planu i ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i możliwości składania uwag do projektu planu ukazały się w dwóch różnych czasopismach. Przepis art. 17 upzp, ani żaden inny przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza obowiązku, by ogłoszenia te ukazywały się w tej samej prasie miejscowej (w tym samym czasopiśmie lub dzienniku). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że komunikat prasowy jest tylko jedną, choć oczywiście niezbędną, z form, ogłoszenia o wspomnianych czynnościach w trakcie prac planistycznych. Społeczność lokalna (w tym skarżący) w niniejszej sprawie miała możliwość zapoznania się z tymi ogłoszeniami również przez Biuletyn Informacji Publicznej, z tablicy informacyjnej w Urzędzie Miejskim w Trzemesznie, czy z tablicy informacyjnej w sołectwie w Ławkach. W żadnym zatem razie nie można uznać, by doszło do uniemożliwienia zapoznania się lokalnej społeczności z ogłoszeniem o publicznym wyłożeniu projektu planu i możliwości składania uwag do planu.

Zważyć należy, że po wspomnianym ogłoszeniu, w planowanym terminie tj. 7 sierpnia 2012 r. odbyła się dyskusja publiczna. Do projektu planu nie wniesiono uwag. W związku z powyższym Burmistrz Trzemeszna przedstawił Radzie Miejskiej projekt planu miejscowego wraz adnotacją, że do projektu planu nie złożono żadnych uwag. Powyższe oznacza, iż dochowano procedury uchwalania planu.

Przechodząc do oceny, czy przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego rozważenia wymaga jak daleko sięga ochrona przysługującego skarżącym prawa własności oraz gdzie należy postawić w kontekście tego prawa granice przysługującego radzie gminy władztwa planistycznego. Zważyć należy, iż właściciel w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 § 1 kc). Ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że w granicach określonych przez "ustawy" i "zasady współżycia społecznego" właściciel może korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach właściciel może swoją rzeczą rozporządzać. Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 upzp kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego) innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 upzp, zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości. Zaznaczyć należy, iż uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 upzp gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 upzp przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( por. M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Jednocześnie należy wskazać, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu obejmującego nieruchomość skarżących działka nr 102/1 w Ławkach w części pod rolnictwo, w części pod zabudowę zagrodową należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżących ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym skarżącym prawem własności. Na terenach oznaczonych w planie symbolem 1RM (dla terenów zabudowy zagrodowej) wprowadzono zakaz sytuowania budynków o wysokości większej niż 10 m oraz zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem inwestycji infrastrukturalnych, przewidzianych do realizacji w planie. Ze skargi, jak i załączników do niej wynika, że skarżący zamierzali na należącej do nich działce zbudować składowisko odpadów niebezpiecznych o kodzie 17 06 05* - zawierających azbest. Przepis § 2 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) uznaje składowiska odpadów niebezpiecznych za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że zamierzona przez skarżących inwestycja została – jako to ujęli sami skarżący – "zablokowana" zaskarżonym planem miejscowym. Nie zmienia to jednak faktu, że pomimo wprowadzenia przez uchwałodawcę zakazu lokalizowania na działce należącej do skarżących przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem inwestycji infrastrukturalnych, przewidzianych do realizacji w planie, właściciele działki nr 102/1 mogą nadal wykonywać przysługujące im prawo własności. Prawo to zostało nieznacznie ograniczone. Trzeba bowiem wyjaśnić, że w zgodzie z przeznaczeniem określonym w planie skarżący mogą na tym terenie podjąć zabudowę zagrodową w ramach gospodarstwa rolnego, hodowlanego, czy ogrodniczego. Zasadniczo zatem uchwała zabrania im jedynie lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 796/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Zatem w granicach władztwa planistycznego mieściło się w niniejszej sprawie działanie Rady Miejskiej w Trzemesznie zmierzające od odmiennego, aniżeli zamierzonego przez skarżących określenie przeznaczenia terenu. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności poprzez zaskarżone ustalenia uchwały nr XXXIV/273/2012 Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 31 października 2012 r.

Podkreślić również należy, że organ planistyczny przewidując zakaz lokalizacji wspomnianych przedsięwzięć w obrębie całego obszaru opracowania planu zastosował w tym zakresie jednakowe kryteria w stosunku do wszystkich podmiotów mających tytuły prawne do nieruchomości objętych ustaleniami planu. Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu.

W ocenie Sądu ustalenia zaskarżonego planu miejscowego nie naruszają również ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Trzemeszno (uchwała nr XIX/132/99 Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 30 grudnia 199 r. ze zm.). Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a stosownie do art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z zapisów Studium wynika, że wieś Ławki znajduje się w obszarze B z funkcją lokalną – produkcja i obsługa rolnictwa na potrzeby wewnętrzne gminy, z możliwością rozwoju funkcji turystycznej, ze wskazaniem tworzenia miejsc pracy poza sektorem rolnictwa – usługi, rzemiosło. Obszar obejmujący działkę należącą do skarżących (dz. nr 102/1) został określony, jeśli chodzi o strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej jako strefa R3 – rolnictwa ekstensywnego, dla której przyjęto następujące ustalenia; 1) zachowanie dotychczasowych form użytkowania rolniczego, z możliwością poszerzenia rynku pracy o usługi i rzemiosło, 2) wprowadzenie zalesień na terenach nieprzydatnych rolniczo, a tym samym podnoszenie walorów krajobrazowych oraz 3) wprowadzenie dodatkowej funkcji turystycznej, szczególnie agroturystyki, jako uzupełnienie budżetów rolniczych. Zważywszy, że w zaskarżonym planie miejscowym obszar obejmujący działkę skarżących został przeznaczonych pod tereny rolniczego wykorzystania (symbol 1R) oraz zabudowy zagrodowej (1RM) należy uznać, że organy gminy uwzględniły powyższe ustalenia Studium.

Odnosząc się do zarzutu powołania przez Radę Miejską w Trzemesznie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwale nieobowiązującego przepisu art. 17 pkt 7 upzp stwierdzić należy, iż rację mają skarżący, iż powołany przepis został uchylony z dniem 21 października 2010 r. ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871). Zważyć jednak należy, iż samo błędne powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nieobowiązującego przepisu nie świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania, a także naruszeniu właściwości organów w tym zakresie, które powodowałyby nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 upzp). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają bowiem na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nawet jego brak nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2011 r., II SA/GL 556/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej błąd w uzasadnieniu uchwały dotyczący przytoczenia nieobowiązującego przepisu, nie świadczy o naruszeniu zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego, w sytuacji, gdy kontrola legalności podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego pozwala uznać, że przy jej podjęciu nie doszło innych naruszeń prawa.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie zaskarżenia nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentecji wyroku.