Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

R.K. (dalej: wnioskodawca, odwołujący, skarżący) - pismem z [...] stycznia 2020 r. - zwrócił się do Starosty (dalej: organ pierwszej instancji) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "czy inwestor załączał projekt wentylacji kanału pomiarowego do projektu budowlanego wnioskując o pozwolenie na budowę dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku usługowego - warsztatu samochodowego, diagnostyki i naprawy - etap I - budowa budynku usługowego – warsztatu samochodowego, diagnostyki i naprawy w [...], na działce nr ewid. [...].

Organ pierwszej instancji - pismem z [...] lutego 2020 r. - poinformował wnioskodawcę, iż informacja której udostępnienia się domaga należy do katalogu informacji przetworzonej, dotyczy rozwiązań projektowych inwestycji i wiąże się z przeanalizowaniem projektu budowlanego przez właściwego pracownika. W związku z powyższym wezwano wnioskodawcę, aby w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma wykazał, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Odpowiadając na ww. wezwanie wnioskodawca - pismem z [...] lutego 2020 r. - poinformował organ pierwszej instancji, iż wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, gdyż brak wentylacji kanału pomiarowego skutkuje narażeniem zdrowia i życia klientów warsztatu przez zatrucie się oparami spalin, które mogą się zbierać w takim obiekcie podczas przeprowadzania badania technicznego pojazdów, a w szczególności samochodów zasilanych gazem.

W takim stanie faktycznym organ pierwszej instancji [...] lutego 2020 r., wydał decyzję nr [...], w której odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej z powodu braku po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego w żądaniu udzielenia informacji przetworzonej.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, jest to bowiem informacja, którą podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji na dzień złożenia wniosku nie dysponuje i którą musi wytworzyć specjalnie dla wnioskodawcy. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że w przedmiocie wniosku zajęła stanowisko naczelnik Wydziału Administracji Architektonicznej i Budowlanej Starostwa E.D., która również stwierdziła, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Wskazane we wniosku informacje wymagają przygotowania specjalnie dla wnioskodawcy, tj. wymagają wytworzenia w oparciu o posiadane zasoby, stosownie do szczegółowych kryteriów wskazanych we wniosku oraz wiąże się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które w przypadku zadośćuczynienia żądaniu sparaliżowałoby zwykły tok pracy urzędu.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się wnioskodawca i złożył na nie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, organ odwoławczy). Odwołujący nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną.

Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż odwołujący nie wykazał, ażeby uzyskanie żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Zdaniem organu odwoławczego nie można bowiem uznać, iż samo dążenie do wykonywania kontroli społecznej, czy to indywidualnej, czy też nawet zbiorowej, stanowi przesłankę szczególnego interesu społecznego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.K. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) błąd w ustaleniu stanu faktycznego polegający na błędnym przyjęciu że żądanie strony obejmuje dostęp do informacji przetworzonej,

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: K.p.a.) poprzez nieuzasadnione zastosowanie.

3) naruszenie art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie,

4) naruszenie art. 16 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne zastosowanie.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej Instancji, a także zasądzenie od organu kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że SKO w ślad za organem pierwszej instancji zupełnie bezpodstawnie stwierdziło, że żądana od organu informacja, stanowi tzw. informację przetworzoną o jakiej mowa w art. 3 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego twierdzenie to jest zupełnie pozbawione podstaw. Zważyć należy, że pytanie sprowadzało się do prostej kwestii, wskazania czy do projektu budowlanego o którym mowa we wniosku został załączony określony dokument. Udzielenie odpowiedzi na wskazane pytanie nie wymagało tworzenia jakościowo nowej informacji, ani też żadnego szczególnego ciągu czynności czy też zaangażowania istotnych sił i środków ze strony organu. Wymagało jedynie sprawdzenia rzeczonej kwestii przez jednego pracownika, co uwzględniając zasady doświadczenia życiowego, zajęłoby pracownikowi maksymalnie kilka minut. Organ celem udzielenia odpowiedzi nie musiał realizować zestawień, analiz itp. Nie musiał więc generować informacji przetworzonej w rozumieniu ustawy. Informacja której domagał się skarżący w żadnej mierze nie była zatem informacją przetworzoną.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji za podstawową przyczynę odmowy udostępnienia żądanej informacji, uznanej przez organ za informację przetworzoną, organ podał niewykazanie przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Definicja informacji publicznej zawarta jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. Skoro przepis ten zawiera jedynie przykładowy wykaz spraw, które uznaje się za informacje publiczne, to dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Projekt architektoniczno-budowlany stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to zatem akt administracyjny. Należy zaznaczyć, że orzecznictwo stwierdzające, iż projekt architektoniczno-budowlany stanowiący element decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną, uznawane jest za ugruntowane (por. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 2143/14; wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., I OSK 1566/13; wyrok NSA z 5 września 2013 r., I OSK 865/13; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., I OSK 3073/12 – orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie, czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji.

Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało bowiem przez ustawodawcę zdefiniowane. Stało się jednak przedmiotem rozważań w doktrynie i judykaturze. Powszechnie już przyjmuje się, że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Ponadto, możliwa jest sytuacja, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W niektórych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, sporządzenia zestawień i opracowań, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (zob. np. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, 6 października 2011 r., I OSK 1199/11, 2 października 2014 r., I OSK 140/14; CBOSA).

Informacją prostą jest natomiast informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń art. 5 u.d.i.p.), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowania) nie jest związane z koniecznością ponoszenia kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu. Należy zatem przyjąć, że gdy objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, aby uznać, iż dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej to należy uznać, iż jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna. Takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., I OSK 1056/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 grudnia 2019 r., II SA/Lu 332/19, CBOSA).

Skarżący wniósł o informacje dotyczące tego czy inwestor załączał projekt wentylacji kanału pomiarowego do projektu budowlanego wnioskując o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – warsztatu samochodowego, diagnostyki i naprawy. Zdaniem WSA odpowiedź na pytanie czy dany dokument znajduje się bądź nie w aktach sprawy administracyjnej, nie wymaga jakichkolwiek czynności mogących odpowiadać pojęciu przetwarzania informacji. Należy wziąć pod uwagę, że żądane przez wnioskodawcę informacje znajdują się już w posiadaniu organu, a nakład pracy związany z odpowiedzią na wniosek w ocenie WSA nie osiąga takiego poziomu, aby uznać, że sam tylko ten element czyni z żądanej informacji informację przetworzoną. Udzielenie żądanych informacji nie wymagało od organu podjęcia szczególnego wysiłku związanego z wyodrębnieniem wnioskowanej informacji ani z zaangażowaniem dużych zasobów kadrowych i czasowych. Trudno jest także uznać, że przygotowanie żądanej informacji sparaliżowałoby zwykły tok pracy urzędu.

Podsumowując w ocenie WSA w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia informacją przetworzoną. Analiza wniosku skarżącego wskazuje, że zwrócił się on o udostępnienie informacji publicznej prostej, a nie przetworzonej. W konsekwencji brak było podstaw do żądania od skarżącego wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały zatem podjęte z naruszeniem art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co wymagało jej wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe WSA, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania.