Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego -skargę oddala-

II SA/Rz 100/13

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] znak: [...] Starosta Powiatu [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił tej Gminie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej – ciągi główne w miejscowościach R. i U. na szczegółowo wymienionych działkach.

Od decyzji tej odwołanie złożyła B. K., kwestionując brak ujęcia jej działki nr 418 i działki nr 419 (drogi gminnej) w projekcie kanalizacji sanitarnej. Zarzuciła także pominięcie jej jako strony toczącego się postępowania, podczas gdy planowane przedsięwzięcie wpływać będzie na wykonywanie przez nią prawa własności w stosunku do działki nr 418.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w podstawie prawnej art. 104, art. 107, art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 1623, z późn. zm.).

W uzasadnieniu wskazano, że pismem z organ I instancji - odpowiadając na zastrzeżenia B. K., poinformował ją, iż na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Gminie [...] nie została uznana za stronę z wyjaśnieniem, że należąca do niej działka nr 418 nie jest objęta przedmiotową inwestycją, jak też nie jest położona w obszarze jej oddziaływania.

Organ odwoławczy zaznaczył, że podziela stanowisko organu I instancji dotyczące braku przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w odniesieniu do B. K. Podniósł, że szczególną regulację w zakresie definicji strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zawiera art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc, iż przymiot taki przysługuje inwestorowi, właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera natomiast art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Konsekwencją stwierdzenia braku przymiotu strony jest obowiązek organu umorzenia postępowania odwoławczego w myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewoda zwrócił uwagę, że B. K. domaga się ujęcia jej działki nr 418 oraz sąsiedniej działki drogowej nr 419 w planach inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa. Żądania tego rodzaju mogą jednakże odnieść skutek wyłącznie w przypadku zgłoszenia ich inwestorowi. Natomiast organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrujący wniosek inwestora, nie może wpływać w jakikolwiek sposób na zakres tego wniosku i miejsce przebiegu ujętej w nim inwestycji liniowej. To bowiem inwestor jest kreatorem zamierzenia budowlanego, z którym występuje o pozwolenie na budowę.

Wojewoda zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż ustalony przez inwestora i zatwierdzony kwestionowaną decyzją Starosty Powiatu [...] przebieg kanalizacji sanitarnej nie obejmuje działki nr 418 stanowiącej własność B. K., jak też nie został zlokalizowany w jej pobliżu. Dlatego też należy uznać, że działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a który to obszar przesądza o statusie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Skoro zaś B. K. nie nabyła praw we wszczętym i rozstrzygniętym decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2012 r. decyzją, tym samym nie mogła również w sposób skuteczny złożyć od niej odwołania

B. K. zaskarżyła decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła błędne uznanie, że nie przysługuje jej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przymiot strony poprzez niewłaściwe przyjęcie, że jej działka nr 418 nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazała też na rażące naruszenie wyrażonej w Konstytucji RP zasady równości wobec prawa w związku z zaakceptowaniem pominięcia jej działki nr 418 we wniosku inwestora. Zarzuciła również brak odniesienia się do zgłoszonych argumentów i żądań. Podniosła, że w wyniku błędnej i niezgodnej z Prawem wodnym inwestycji Urzędu Gminy [...] wody z dużej części wsi, pól, drogi gminnej (działka nr 419) oraz działek sąsiednich spływają obecnie na jej działkę nr 418, co powoduje jej zalewanie. Wskazała, że w sprawie tej toczy się do dnia dzisiejszego postępowanie administracyjne. Uważa, że najpierw Urząd Gminy [...] powinien uwzględnić jej żądania w zakresie należytego uregulowania stosunków wodnych, a dopiero potem projektować przebieg sieci kanalizacji sanitarnej. Podniosła, że kanalizacja taka służy do odprowadzania ścieków ze wszystkich zabudowanych w danej miejscowości działek, tymczasem brak umieszczenia odgałęzienia wraz ze studzienkami w drodze (działka nr 419) pozbawia ją możliwości wykonania przyłącza kanalizacji do jej budynku, a zatem oznacza pominięcie jej działki w planowanym przedsięwzięciu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badanie legalności obejmuje zarówno ocenę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.

Kontroli legalności w niniejszym postępowaniu poddana została decyzja Wojewody [...] umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem złożonym przez B. K. od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie [...] pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., wobec stwierdzenia, że B. K. nie przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Wojewoda podniósł, że stanowiąca własność skarżącej działka nr 418 nie jest objęta inwestycją w postaci kanalizacji sanitarnej, jak też nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania tej inwestycji. W tym zakresie organ powołał się na brzmienie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, wyznaczających krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję tego obszaru zawiera z kolei drugi z wymienionych przepisów tj. art. 3 pkt 20 stanowiąc, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu takiego terenu.

Tego rodzaju obszar winien być ustalany każdorazowo przez rozpoznający konkretną sprawę organ administracyjny, który definiując go na potrzeby tej sprawy winien mieć na uwadze ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z przepisów prawa, ustanawiających określone zakazy czy nakazy zachowania. Mogą tutaj wchodzić w grę przepisy zawierające np. warunki techniczne dotyczące wzajemnego usytuowania różnego rodzaju obiektów budowlanych, jak też przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska czy też ochrony zabytków, natomiast wszelkie ograniczenia, których źródłem nie są przepisy obowiązującego prawa nie mogą decydować o zasięgu obszaru oddziaływania inwestycji.

Wojewoda [...] uznał, że nieruchomość skarżącej – działka nr 418 nie leży w granicach obszaru oddziaływania planowanej przez Gminę [...] inwestycji w postaci kanalizacji sanitarnej, co skutkowało odmową przyznania wyżej wymienionej przymiotu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę tejże kanalizacji.

W ocenie Sądu, stanowisko to należy uznać za słuszne. Brak jest bowiem jakiegokolwiek przepisu szczególnego, do którego odsyła powołany wyżej art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, określającego oddziaływania związane z objętą zamierzeniem inwestora inwestycją, które stanowiłyby uciążliwości w korzystaniu z działki skarżącej. Należy zaznaczyć, że również sama skarżąca takiego przepisu nie wskazała, nie podając też jakie konkretnie ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej działki może spowodować planowana inwestycja. Powołała się natomiast na toczące się postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych, związane z realizacja inwestycji – kanalizacji sanitarnej.

Kwestia naruszenia stosunków wodnych rozpatrywana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019) i choć w ocenie skarżącej kwestia ta ma związek z budową przez Gminę kanalizacji sanitarnej, to związek ten nie uzasadnia interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Jak już podkreślono, tylko w razie gdy istnieje regulacja prawa materialnego, nakładająca na inwestora określone obowiązki wiążące się z zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, właściciel tej ostatniej działki staje się stroną postępowania o pozwolenie na budowę.

Fakt posiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych nie przesądza automatycznie o przyznaniu jej takiego przymiotu także w innym postępowaniu administracyjnym.

Ustalenie, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawo budowlanego musiało skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego w związku z odwołaniem wyżej wymienionej od decyzji organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a. Powyższy kierunek rozstrzygnięcia przesądzony został w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 5.07.1999 r., OPS 16/98, LexPolonica nr 343024), w której przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego zaakceptowania przez organy pominięcia jej działki nr 418 we wniosku inwestora należy wskazać, iż jest on bezzasadny. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę toczy się bowiem na wniosek podmiotu, który ma zamiar realizacji konkretnej inwestycji. To zatem wnioskodawca wskazuje dane dotyczące tej inwestycji w postaci jej rodzaju, rozmiaru, lokalizacji, przebiegu i parametrów technicznych. Zadaniem organu administracji, do którego taki wniosek wpłynął jest z kolei sprawdzenie jego kompletności w aspekcie przewidzianych prawem wymogów, a następnie ocena, czy stworzona przez wnioskującego koncepcja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Organ nie ma zatem uprawnień do dokonywania analizy wniosku pod kątem słuszności czy racjonalności określonych rozwiązań projektowych, a modyfikacja żądania inwestora możliwa jest jedynie, jeśli wynika ona z wiążących unormowań prawnych.

Powyższe wynika z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, stosownie do którego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany, obowiązany jest zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku braku takiego planu -z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), wymaganiami ochrony środowiska, ocenić kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, jak też zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Spełnienie powyższych wymogów oraz fakt posiadania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zobowiązuje organ do uwzględnienia wniosku i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym przesądza treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Tym samym, należy podnieść, że Starosta Powiatu [...] - mając na uwadze powołane regulacji prawne - nie mógł uzależnić udzielenia Gminie [...] pozwolenia na budowę od spełnienia przez ten podmiot żądania B. K. dotyczącego rozszerzenia inwestycji poprzez objęcie nią należącej do skarżącej nieruchomości - działki nr 418. W konsekwencji jako nieuzasadniony należy uznać argument skarżącej o naruszeniu wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa.

W odniesieniu zaś do przedłożonej przez skarżącą na rozprawie kserokopii decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. (nr [...]), stwierdzić należy, iż dotyczy ona postępowania toczącego się na wniosek Gminy [...], pochodzący z dnia 10 października 2008 r. Natomiast postępowanie zakończone decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie zainicjował wniosek Gminy [...] złożony w dniu 26 września 2012 r. Tym samym należy uznać, że wymienione decyzje dotyczą dwóch odrębnych postępowań - dotyczących wprawdzie inwestycji w postaci kanalizacji sanitarnej w miejscowościach U. oraz R., jednak w odniesieniu do częściowo różnych nieruchomości, na których inwestycje te mają być realizowane.

Z podanych wyżej względów Sąd uznał, iż skarga B. K. nie może zostać uwzględniona i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił ją