Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 410/23 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

J.J. [...] października 2022 r. złożył wniosek w trybie informacji publicznej o udostępnienie:

"- kopii umów o pracę zawartych z zatrudnionymi w Urzędzie Miasta [...] radcami prawnymi i/lub innych umów, na podstawie których świadczona jest praca na rzecz Urzędu Miasta [...] obsługa prawna;

- kopii umów o pracę zawartych z zastępcami prezydenta, skarbnikiem, sekretarzem, kierownikami i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta [...];

- informacji o wysokości poszczególnych kwot wypłaconych w ostatnim rozliczonym miesiącu (ze wskazaniem jaki to miesiąc) zatrudnionym w Urzędzie Miasta [...]: radcom prawnym, Prezydentowi, zastępcom prezydenta, skarbnikowi, sekretarzowi oraz kierownikom i zastępcom kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta [...]".

Prezydent Miasta [...] w piśmie z [...] października 2022 r. wyjaśnił, że nie dysponuje gotową informacją objętą zakresie wniosku, dlatego zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie, w terminie 7 dni, szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanej informacji przetworzonej, pod rygorem wydania decyzji odmownej.

Decyzją z [...] listopada 2022 r. r. Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z [...] października 2022 r.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2022 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2022 r. i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta [...], decyzją z [...] lutego 2023 r., na podstawie art. 16 ust. 1 zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), odmówił udzielenia wnioskowanej informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania J.J., decyzją z [...] marca 2023 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

J.J. złożył na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej m.in. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 410/23, w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2023 r., w pkt 2) orzekł o kosztach postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd szeroko przedstawił definicję informacji publicznej, a w szczególności pojęcie informacji publicznej prostej oraz przetworzonej. Zauważył, że skarżący domagał się wydania informacji publicznej obejmującej swym zakresem trzy grupy danych:

- kopii umów o pracę zawartych z zatrudnionymi w Urzędzie Miasta [...] radcami prawnymi i/lub innych umów, na podstawie których świadczona jest praca na rzecz Urzędu Miasta [...] obsługa prawna;

- kopii umów o pracę zawartych z zastępcami prezydenta, skarbnikiem, sekretarzem, kierownikami i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta [...];

- informacji o wysokości poszczególnych kwot wypłaconych w ostatnim rozliczonym miesiącu (ze wskazaniem jaki to miesiąc) zatrudnionym w Urzędzie Miasta [...]: radcom prawnym, Prezydentowi, zastępcom prezydenta, skarbnikowi, sekretarzowi oraz kierownikom i zastępcom kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta [...].

Sąd uznał, że organ nie miał podstaw by wskazane we wniosku trzy grupy informacji traktować jako jedną informację przetworzoną. W ocenie Sądu, wyjaśnienia organu nie uzasadniają odmowy udzielenia żądanych przez skarżącego informacji wskazanych w punktach 1 i 3 wniosku, a odnoszących się kolejno tylko do radców prawnych i/lub innych umów, na podstawie których świadczona jest na rzecz Urzędu Miasta obsługa prawna, oraz do informacji o wysokości poszczególnych kwot wypłaconych w ostatnim rozliczonym miesiącu wyszczególnionej grupie pracowników.

Zdaniem Sądu, organ nie wykazał aby zakres informacji objętych punktami 1 i 3 wniosku dotyczył informacji przetworzonej. Obejmował on albo wąski krąg osób zapewniających obsługę prawna urzędu (pkt 1) albo okres tylko jednego miesiąca w którym wypłacono wynagrodzenie zatrudnionym w Urzędzie Miasta [...]: radcom prawnym, Prezydentowi, zastępcom prezydenta, skarbnikowi, sekretarzowi oraz kierownikom i zastępcom kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta [...]. Zawarte w uzasadnieniu decyzji przyczyny odmowy udzielenia żądanej informacji ww. zakresie, w ocenie Sądu, nie są wystarczające aby przyjąć, że informacje te mają charakter informacji przetworzonej. Odnoszą się one bowiem do wszystkich informacji żądanych we wniosku, zaś w ich ogólnikowej treści trudno odnaleźć powody dla których organy przyjęły, że informacje zwarte w punktach 1 i 3 są informacjami przetworzonymi.

W ocenie Sądu sięgnięcie przez organ do zbiorów dokumentacji zawierających informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich umów żądanych przez skarżącego w punktach 1 i 3, a następnie poddanie ich procesowi anonimizacji i skatalogowania, nie skutkuje przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną. Zwłaszcza, że obejmują one stosunkowo niewielki zakres danych. Nie są to zatem czynności na tyle skomplikowane, że w ich efekcie mogłoby dojść do powstania całkowicie nowej informacji publicznej. W szczególności zaś nie można uznać, że taki skutek będzie miało pozbawienie udostępnianych dokumentów danych osobowych, czyli anonimizacja. Tym samym organy nie wykazały, że informacja zawarta w punktach 1 i 3 wniosku ma charakter informacji przetworzonej.

Zdaniem Sądu, także wyjaśnienia organów, co do powodów odmowy udostepnienia informacji wskazanej w punkcie 2 wniosku, odnoszącej się do kopii umów o pracę rozumianych, jak wskazał wnioskodawca, jako wszelkie dokumenty związane z nawiązaniem i trwaniem stosunku pracy, nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, że także w tym przypadku mamy do czynienia z informacją przetworzoną. W niniejszej sprawie organ a priori założył, że wniosek w punkcie drugim dotyczy części B akt osobowych każdego pracownika, i opierając na tym założeniu zawarł w uzasadnieniu decyzji argumentację, co do odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym także ilości dokumentów, czasu i szacowanych kosztów udzielenia wnioskowanej informacji. Jednak w ocenie Sądu takiego założenia nie można wprost wyprowadzić z treści wniosku skarżącego. Punkt drugi wniosku zasadniczo dotyczył kopii umów o pracę zawartych z wymienionym w nim osobami. Dopiero w uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, że są wszelkie dokumenty związane z nawiązaniem i trwaniem stosunku pracy. Nie można zatem założyć, tak jak to uczyniły organy, że wniosek ten faktycznie dotyczył części B akt osobowych pracowników wskazanych we wniosku. Poza tym podane przez organ w uzasadnieniu decyzji ogólnikowe liczby nie pozwalają w istocie na zbadania jakiej ilości dokumentów wymaga przygotowanie spornych danych, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona. Samo ogólnikowe powołanie się na to, że organ oszacował liczbę dokumentów, które wymagałyby zbadania w związku z realizacją wniosku, bez wskazania w szczególności konkretnej liczby dokumentów wymagających analizy, ilości pracowników, którzy musieliby zostać zaangażowanie w wykonanie tej dodatkowej pracy, czasu, który musieliby poświęcić w tym celu i wpływu powyższego na realizację bieżącej działalności, są niewystarczające dla oceny, że rzeczywiście zakres żądanych informacji wymagał przetworzenia. Z tego powodu dane zawarte w uzasadnieniu decyzji organów nie mogą jednoznacznie stanowić o tym, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy naruszyły art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wykazały uzasadnionych podstaw do wydania decyzji.

Od opisanego wyżej wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

b) art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy administracji nie wykazały aby informacje objęte wnioskiem miały charakter informacji przetworzonych, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż żądane informacje są informacjami przetworzonymi;

c) art. 3 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ I instancji jedynie oszacował i zbyt ogólnie podał nakład pracy oraz ilość dokumentów niezbędną do analizy celem przetworzenia informacji żądanej do udostępnienia, w sytuacji, gdy podanie bardziej szczegółowych danych wymagałoby de facto pełnego opracowania informacji przetworzonej i poniesienia kosztów tego przetworzenia przed merytoryczną oceną czy udostępnienie żądanych informacji jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

d) art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy administracji obu instancji nie wykazały, aby zakres informacji objętych punktami 1 i 3 wniosku dotyczył informacji przetworzonej;

e) art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż J.J. wykazał szczególny interes publiczny dla którego organ I instancji miałby podjąć czynności zmierzające do udostępnienia żądanych informacji, w szczególności w sytuacji gdy pomimo skierowania do J.J. wezwania w powyższym zakresie pozostało ono bez odpowiedzi.

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Sąd I instancji uznał, iż organ administracji powinien bardziej szczegółowo wykazać nakład pracy oraz ilość dokumentów niezbędną do analizy celem przetworzenia informacji żądanej do udostępnienia, natomiast organy administracji działały na podstawie obowiązujących przepisów, materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia,

3. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego,

4. rozpoznanie sprawy na rozprawie

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację sformułowanych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie co doprowadzić miało do błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przypomnieć należy, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania przeprowadzonego przed organami administracji i prawidłowości zastosowania przez nie przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji podczas rozpoznania skargi nie zastosował innego rodzaju oceny zaskarżonych decyzji, niż zgodności z prawem, ani nie wyszedł poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego.

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia, którą w tym przypadku był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd jednoznacznie stwierdził, że dostrzeżone i wykazane uchybienia art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. niedostatecznego wykazania przez organy, że wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z 12 listopada 2025 r. sygn. akt III OSK 741/23).

Nieprecyzyjnie zostały sformułowane i uzasadnione zarzuty w pkt 1 lit. b-d skargi kasacyjnej art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., mające polegać na ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że organ nie wykazał aby zakres informacji dotyczył informacji przetworzonej. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanymi przez stronę) ustaleniu faktu.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie, która determinowała zarzut naruszenia prawa procesowego określony w pkt 2 lit. b skargi kasacyjnej, jak i grupę zarzutów naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (pkt 1 lit. b-e skargi kasacyjnej) sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniosek skarżącego z [...] października 2022 r. dotyczył udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej przetworzonej, a tym samym, czy organy prawidłowo wydały decyzje odmawiające ich udostępnienia.

Na wstępie zaakcentować należy, na co słusznie zwrócił uwagę również Sąd Wojewódzki, że wniosek skarżącego z [...] października 2022 r. obejmował swym zakresem żądanie udostępnienia różnego rodzaju dokumentów i danych. W pkt 1 i 2 wniosku zainteresowany zwrócił się m.in. o kopie umów o pracę zawartych z zatrudnionymi radcami prawnymi oraz kopie umów o pracę zawartych z zastępcami prezydenta, skarbnikiem, sekretarzem, kierownikami i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta [...].

W tym miejscu celowym jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy "kopie umów o pracę" mieszczą się w granicach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w tej kwestii wypowiadał się już niejednokrotnie, np. w wyroku z 2 października 2024 r. sygn. akt III OSK 123/23; z 14 listopada 2025 r. sygn. akt III OSK 1506/25. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że umowa o pracę lub "skan umowy", jako nośnik informacji nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., albowiem stanowią one dokument prywatny, a nie dokument urzędowy o jakim mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który co do zasady stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych wyżej orzeczeniach zwrócił uwagę na dwie kwestie. Pierwsza z nich dotyczy traktowania umowy o pracę jako dokumentu prywatnego, a druga skanu (kopii) umowy, który również stanowi dokument nie noszący cech dokumentu urzędowego. Obie te kategorie łączy pojęcie "nośnika" informacji.

Ponadto, w literaturze przedmiotu wskazuje się, że czym innym jest informacja publiczna, a czym innym jej nośnik, którym może być np. dokument urzędowy lub prywatny. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega dokument urzędowy (zarówno jego treść, jak i postać w jakiej został utrwalony). W przypadku innych rodzajów "nośników" informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku udostępnienia samego nośnika, a jedynie zawartej w nim informacji publicznej. W związku z tym żądanie udostępnienia zarazem określonej treści i postaci dokumentu prywatnego w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. nie jest dopuszczalne, można natomiast domagać się zawartej w dokumencie prywatnym informacji, jeżeli jest to informacja publiczna" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 pkt 18, Lex 2018). W konsekwencji należy przyjąć, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym poprzez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inaczej mówiąc - informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej podlega udostępnieniu. Udostępnieniu nie podlega natomiast cały dokument prywatny, będący nośnikiem tej informacji (zob. wyroki NSA: z 19 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 814/25, z 27 września 2024 r. sygn. akt III OSK 4700/21, z 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 3070/13, z 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2799/13, z 26 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 814/16).

Podsumowując, czym innym jest udostępnienie informacji o majątku publicznym, jego wydatkowaniu, o wartości zawartych umów, a czym innym przekazanie konkretnych dokumentów będących materialnym nośnikiem informacji. Skoro umowy o pracę stanowią dokument prywatny, a nie dokument urzędowy, to ich kopie nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W takim przypadku organ powinien pisemnie poinformować wnioskodawcę o tym fakcie, zaś wydanie w tym zakresie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. było nieuzasadnione. Wynika to z tego, że decyzję administracyjną wydaje się tylko w sytuacji odmowy udostępnienia informacji, która mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 3137/23).

Odnosząc się do pozostałego zakresu wniosku skarżącego z [...] października 2022 r. zauważyć należy, że obejmował on żądanie udostępnienie umów innych niż umowy o pracę, na podstawie których świadczona jest obsługa prawna na rzecz Urzędu Miasta [...] oraz informacji o wysokości kwot wypłaconych w ostatnim miesiącu zatrudnionym w Urzędzie Miasta [...]: radcom prawnym, prezydentowi, zastępcom prezydenta, skarbnikowi, sekretarzowi oraz kierownikom i zastępcom kierowników komórek organizacyjnych.

Na etapie postępowania kasacyjnego organ nie kwestionował przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a zatem sposobu rozumienia pojęcia normatywnego "informacja publiczna przetworzona". Sporne jest natomiast to, czy w uzasadnieniu wydanych decyzji w sposób przekonujący wykazano, że ze względu na zakres informacji objętych wnioskiem uprawnione było nadania im charakteru informacji publicznej przetworzonej.

W wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy obu instancji przedwcześnie zakwalifikowały wnioskowaną przez skarżącego informację do kategorii informacji przetworzonych.

Lektura zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w pełni uzasadnia stanowisko Sądu I instancji co do niewystarczającego wykazania okoliczności uznania wnioskowanych informacji za informacje o charakterze przetworzonym, czyniąc tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie niezasadnymi. Wyjaśnienia organu I instancji, powielone przez organ odwoławczy, odnośnie nakładu pracy koniecznego do rozpoznania wniosku koncentrowały się wyłącznie na potrzebie udostępnienia kopii umów o pracę ok. 175 osób, a więc częściowej realizacji punktu 1 wniosku. W żadnej mierze nie wyjaśniały przyczyn odmowy udostępnienia umów, innych niż umowy o pracę, zawartych z podmiotami zapewniającymi obsługę prawną Urzędu, czy też przyczyn odmowy udzielenia informacji o wypłaconych wynagrodzeniach osób wskazanych we wniosku (pkt 3 wniosku). Również w skardze kasacyjnej nie podano jakichkolwiek argumentów, które uzasadniały odmowę udostępnienia przedmiotowych informacji.

Nietrafny okazał się zarzut opisany w pkt 1 lit. e skargi kasacyjnej, wedle którego, Sąd Wojewódzki naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący wykazał szczególny interes publiczny w żądaniu udostępnienia wnioskowanych informacji. W motywach kwestionowanego wyroku Sąd takiego poglądu nie wyraził. Uznał jedynie, że wyjaśnienia organu o zakwalifikowaniu żądanych informacji do informacji o charakterze przetworzonym były niewystarczające.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. "przez jego niezastosowanie". Oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) musi być związane z wykazaniem przez jej autora istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutu postawionego w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał w jaki sposób "niezastosowanie" art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez Sąd Wojewódzki mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w uzasadnieniu tego zarzuty przyznał, że w niniejszej sprawie nie można twierdzić o naruszeniu norm postępowania, bowiem istota sprawy sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia dopuszczającego możliwość udostępnienia wnioskowanych kopii umów o pracę, odpowiada prawu. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji uzasadnione było, po pierwsze brakiem podstaw do wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia nośnika informacji, którym są kopie umów o pracę; po drugie - niewykazaniem aby pozostałe żądania wniosku skarżącego stanowiły informację publiczną o charakterze przetworzonym.

Z wyżej wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę.