Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 191/11 w sprawie ze skargi Sekcji Krajowej NSZZ "S." Pracowników Skarbowych w W. na bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie wniosku z dnia 6 października 2011 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 191/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku Sekcji Krajowej NSZZ "S." Pracowników Skarbowych w Warszawie z dnia 6 października 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Sekcja Krajowa NSZZ "S." Pracowników Skarbowych w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Kontroli Skarbowej w Krakowie w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 października 2011r. znak: SK/244/2011 o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugie w związku z art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c", art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Strona skarżąca domagała się zobowiązania Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie do udzielenia bez zbędnej zwłoki merytorycznej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wymierzenia grzywny Dyrektorowi jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w piśmie z 6 października 2011r. znak: SK/244/2011, Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "S.", przesłanym drogą elektroniczną, zwróciła się do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie o przekazanie drogą elektroniczną następujących informacji publicznych:

1) protokołu kontroli,

2) wystąpienia pokontrolnego,

3) pisemnych pytań kontrolujących,

4) wyjaśnień składanych w toku kontroli przez podmiot kontrolowany,

5) odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne,

dotyczących następujących kontroli:

1. Gospodarowanie środkami publicznymi w związku z podpisaniem przez Krakowski Zarząd Dróg umowy z dnia 27 grudnia 2006r. na obsługę strefy płatnego parkowania w Krakowie z Zakładami Usługowymi "P." spółka z o.o. oraz wcześniejszych umów na obsługę strefy płatnego parkowania z Zakładami Usługowymi P. przeprowadzonej w Zarządzie Infrastruktury Komunalnej i Transportu.

2. Celowość i zgodność z prawem gospodarowania środkami publicznymi za okres od 7 stycznia 2006r. do 37 grudnia 2007r. w Zarządzie Cmentarzy Komunalnych.

Strona skarżąca zakwestionowała zaprezentowaną przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie wykładnię, zgodnie z którą informacje żądane przez stronę skarżącą stanowią część postępowań kontrolnych przeprowadzonych przez Dyrektora UKS w Krakowie, więc ich udostępnienie może nastąpić tylko w trybie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej. Zdaniem strony skarżącej wnioskowane informacje są informacją publiczną w rozumieniu ustawy i powinny być udostępnione przez organ zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Dyrektor zakwestionował zdolność sądową strony skarżącej, podnosząc, że Sekcja Krajowa NSZZ "S." Pracowników Skarbowych w Warszawie jest jednostką organizacyjną NSZZ "S.", który to związek zawodowy ma osobowość prawną. Ponadto osobowość prawną posiadają te jednostki organizacyjne związku, które są wskazane w statucie związku jako posiadające osobowość prawną. Dyrektor wskazał, że w § 17 statutu NSZZ "S." wśród jednostek organizacyjnych związku posiadających osobowość prawną nie wskazano krajowych sekcji branżowych. Odnośnie kwestii merytorycznych podniesionych w skardze Dyrektor stwierdził, że nie ma sporu odnośnie tego, że żądane we wniosku 6 października 2011r. informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ wyjaśnił, że żądane informacje nie stanowią tajemnicy skarbowej. Jednakże zdaniem organu zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zdaniem Dyrektora, jedną z ustaw, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 jest ustawa o kontroli skarbowej, która w art. 34a i art. 34b reguluje zasady udostępniania akt oraz informacji z akt kontroli oraz wskazuje podmioty uprawnione do ich otrzymania. Art. 34a i art. 34b ustawy o kontroli skarbowej nie przewidują związków zawodowych jako podmiotów uprawnionych do otrzymania tego rodzaju informacji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż argumenty podniesione przez organ nie mogły skutkować odrzuceniem skargi. Art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi bowiem, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje "każdemu". Zatem, nawet gdyby przyjąć, że Sekcja Krajowa NSZZ "S." Pracowników Skarbowych w Warszawie nie posiada zdolności sądowej, to osoby podpisane w jej imieniu pod wnioskiem z dnia 6 października 2011r. mogły wystąpić do Dyrektora UKS w Krakowie o udostępnienie informacji publicznej, a także wnieść skargę na bezczynność organu w tym przedmiocie. Sąd wskazał też, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem kpa nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż dla oceny tego, czy w danym przypadku miała miejsce bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy żądane przez wnioskodawcę dane mogą być zakwalifikowane jako informacja publiczna. W kontrolowanym postępowaniu kwestia ta nie była sporna, ponieważ organ wyraźnie stwierdził, że wniosek strony skarżącej z dnia 6 października 2011r. dotyczył informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko, ponieważ wskazane w przedmiotowym wniosku dokumenty powstałe w wyniku kontroli przeprowadzonej przez UKS w Krakowie stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugie u.d.i.p. Skoro zatem co do zasady dane żądane przez stronę skarżącą stanowiły informację publiczną, przed ich udostępnieniem należało rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., czyli, czy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W kontrolowanym postępowaniu istotnym było, czy dane wnioskowane przez stronę skarżącą nie były objęte tajemnicą skarbową. Podobnie jednak jak w przypadku zakwalifikowania żądanych danych jako informacji publicznej, kwestia tajemnicy skarbowej nie była sporna pomiędzy stroną skarżącą a organem. Sąd podzielił też stanowisko organu, że żądane informacje nie były objęte tajemnicą skarbową, ponieważ podlegały wyłączeniu z zakresu informacji objętych tajemnicą skarbową na podstawie art. 34 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o kontroli skarbowej jako wyniki kontroli celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi. Jeśli więc wniosek strony skarżącej z dnia 6 października 2011r. dotyczył udostępnienia danych stanowiących informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a prawo do udostępnienia tej informacji nie podlegało ograniczeniu ze względu na objęcie ich tajemnicą skarbową, to zdaniem Sądu pierwszej instancji należało uznać, że organ był zobowiązany do udzielenia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji odmowa udzielenia wnioskowanej informacji z powołaniem się na treść art. 34a i 34b ustawy o kontroli skarbowej była nieuzasadniona, a Dyrektor UKS dokonał błędnej wykładni tych przepisów. Treść tych dwóch przepisów, a także ich usytuowanie w strukturze ustawy o kontroli skarbowej, wskazują, że przepisy te wymieniają podmioty, którym na zasadzie wyjątku mogą być udostępnione akta zawierające dane objęte tajemnicą skarbową. Natomiast jak przyznał także sam organ, informacje objęte wnioskiem strony skarżącej nie były objęte tajemnicą skarbową. Dlatego też art.34a i art. 34b ustawy o kontroli skarbowej nie mogły stanowić podstawy do odmowy udzielenia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 149 §1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez merytoryczne rozpatrzenie sprawy i uwzględnienie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy ze względu na brak zdolności sądowej strony skarżącej, powyższy przepis nie powinien zostać zastosowany, a skarga powinna zostać przez Sąd odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.;

2. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku ustosunkowania się do zarzutów organu dotyczących braku zdolności sądowej strony skarżącej i niewyjaśnienie stanowiska Sądu odnośnie kwestii zdolności sądowej strony skarżącej, co uniemożliwia zbadanie prawidłowości przesłanek jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż w niniejszej sprawie zdaniem organu zachodzi jedna z przesłanek nieważności o której mowa w powyższym przepisie, a mianowicie brak zdolności sądowej strony postępowania. Jak wynika z Regulaminu Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "S." jest ona branżową jednostka, organizacyjną NSZZ "S." (jednoczącą i reprezentująca podstawowe jednostki organizacyjne związku działające w resorcie podległym ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych) nie posiadającą osobowości prawnej. Osobowość prawną posiada związek zawodowy oraz te jego jednostki organizacyjne, które wskazane są w statucie związku, jako posiadające osobowość prawną. W Statucie NSZZ "S." w § 17, wśród jednostek organizacyjnych związku posiadających osobowość prawną, nie wskazano jednak krajowych sekcji branżowych (a taką jest Sekcja Krajowa). W procedurze sądowoadministracyjnej jednostki organizacyjne osób prawnych wyposażone będą w zdolność sądową wyłącznie wtedy, gdy przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków bezpośrednio (a nie na osobę prawną, w skład której wchodzą) lub przyznania im określonych uprawnień. W związku z tym Sekcja Krajowa może posiadać zdolność sądową wyłącznie na podstawie art. 25 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż skarżąca nie mogłaby stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego z mocy decyzji administracyjnej z zakresu informacji publicznej. Możliwy zakres działania skarżącej - jako jednostki organizacyjnej innej osoby prawnej - ograniczony jest do ściśle określonych kompetencji przyznanych takiej jednostce przez statut, bądź uchwały odpowiednich władz tej osoby prawnej. Ze Statutu NSZZ "S." nie wynika natomiast by skarżąca była uprawniona do występowania we własnym imieniu z wnioskami o udzielenie informacji publicznej, możliwość taka nie wynika także z Regulaminu Sekcji Krajowej. Zgodnie § 41 ust. 3 pkt 3 Statutu rada krajowej sekcji branżowej reprezentuje Związek w zakresie problematyki związanej z funkcjonowaniem danej branży wobec organizacji pracodawców oraz organów administracji państwowej, w uzgodnieniu z radą krajowego sekretariatu branżowego. Z przepisu tego przede wszystkim wynika, że wobec wskazanych w nim podmiotów rada krajowej sekcji branżowej (władza wykonawcza krajowej sekcji branżowej) występuje nie w imieniu sekcji branżowej, a Związku (oraz że następować ma to w uzgodnieniu z inną jednostką organizacyjną Związku). Tymczasem z wniosku z dnia 6 października 2011 o udzielenie informacji publicznej oraz ze skargi do sądu administracyjnego nie wynika, by skarżąca działała w imieniu NSZZ "S." czy też czy innej jego jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną należy także zwrócić uwagę na treść upoważnienia z dnia 28 lutego 2011 r. jakie zostało udzielone Radzie Sekcji Krajowej przez Radę Sekretariatu Służb Publicznych NSZZ "S." (jednostka organizacyjna związku posiadająca osobowość prawną). Zgodnie z tym upoważnieniem Rada Sekcji Krajowej została upoważniona do reprezentowania NSZZ "S." w zakresie problematyki związanej z działaniem Sekcji Krajowej wobec organizacji pracodawców oraz organów administracji państwowej, w tym w szczególności: (pkt 3). do występowania w imieniu Sekretariatu Służb Publicznych NSZZ "S." o udzielenie informacji publicznych, o których mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Gdyby Sekcja Krajowa posiadała kompetencje do występowania do organów administracji państwowej o udzielenie informacji publicznej we własnym imieniu (w zakresie problematyki związanej z jej działaniem), to upoważnienie takie byłoby niepotrzebne. Nie bez znaczenia dla możliwości uznania, że Sekcja Krajowa posiada zdolność sądową na podstawie art. 25 § 3 p.p.s.a, w związku z odpowiednimi przepisami u.d.i.p. jest to, że z udostępnianiem informacji publicznej może się wiązać obowiązek poniesienia opłaty za dodatkowe koszty poniesione przez podmiot zobowiązany do jej udzielenia (art. 15 tej ustawy), co wymaga ścisłego określenia podmiotu zobowiązanego do poniesienia takich kosztów, wiąże się bowiem z możliwością ich skutecznego wyegzekwowania. Z bezwzględnie obowiązującego art. 9 ustawy o związkach zawodowych wynika natomiast, że zobowiązania majątkowe mogą podejmować wyłącznie statutowe organy struktur związkowych posiadających osobowość prawną, tymczasem Sekcja Krajowa zdolności takiej nie posiada. W ocenie organu przez zaciąganie zobowiązania majątkowego należy także rozumieć wystąpienie do podmiotu zobowiązanego o udzielenie informacji publicznej z którą wiąże się obowiązek poniesienia dodatkowych kosztów przez ten podmiot.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 §1 pkt 5, a także art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez błędne zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji braku zdolności sądowej wnioskodawcy - Sekcji Krajowej NSZZ "S." Pracowników Skarbowych w Warszawie. Zarzuty powyższe nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, iż zarówno sąd, jak i organ nie miał w niniejszej sprawie obowiązku zbadania czy wnioskodawca posiadał kompetencje do występowania do organu o udzielenie informacji publicznej we własnym imieniu. Nawet, jeśli Sekcja Krajowa NSZZ "S." Pracowników Skarbowych w Warszawie nie posiada ani osobowości prawnej, ani też zdolności sądowej, to osoby podpisane w imieniu tego podmiotu jako wnioskodawcy mogą występować jednocześnie o udostępnienie informacji publicznej, a także wnieść skargę na bezczynność organu w tym przedmiocie. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu. A zatem badanie kwestii kto złożył wniosek i w czyim nastąpił to imieniu było czynnością zbędną. Jest to okoliczność bez jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla sprawy oraz nie jest to fakt prawotwórczy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 2 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje nie tylko osoby fizyczne, ale również osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej np. organizacje społeczne. Tak więc, nawet gdy w niniejszej sprawie wniosek nie zawierał sprecyzowania, czy wnoszącym o udostępnienie informacji publicznej były podpisane na nim osoby działające jako osoby fizyczne, czy też była nim reprezentowana przez nich osoba prawna, bądź jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, to fakt ten nie mógł stanowić przeszkody w rozpoznaniu tego wniosku. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, jak to uczynił wnoszący skargę kasacyjną, doszłoby do zdeprecjonowania idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Skoro więc "każdemu" przysługuje prawo żądania informacji publicznej, to tym samym stroną postępowania sądowego (art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) jest "każda" osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 26 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), która żąda sądowej kontroli prawidłowości realizacji jej wniosku. Osobami tymi mogły więc być osoby podpisane na wniosku o udostępnienie żądanej informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe, za bezpodstawne należało również uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 §1 pkt 5 tej ustawy, gdyż różnicowanie podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej ze względu na ich charakter prawny nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wręcz stanowi naruszenie jej art. 2 ust. 1, który mówi wprost, że prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje każdemu. Z tych samych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.