Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1295/14 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną

UZASADNIENIA

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. II SA/Kr 1295/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach z dnia [...] marca 2012 r., którą nakazano inwestorowi – A. T. rozbiórkę, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, placu składowego na materiały budowlane położonego na działkach nr [...] i [...] w S.

W piśmie z dnia 28 lutego 2014 r. A. T. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki z uwagi na jej bezprzedmiotowość. Wnioskodawca wskazał na skutki jakie dla wykonania decyzji miała zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś Szymbark 1 (uchwała Nr XXVIII/272/14 Rady Gminy Gorlice z dnia 31 stycznia 2014 r.). Obowiązujący aktualnie plan miejscowy część działek, obejmujących teren placu składowego podlegającego rozbiórce, przeznaczył na tereny składów, magazynów, placów i parkingów w strefie ochrony krajobrazu dolin rzecznych i obszarach szczególnego zagrożenia powodzią - dla realizacji budynków magazynowych (...), placów składowych związanych ze składowaniem materiałów budowlanych oraz placów postojowych i manewrowych. W tej sytuacji, skoro obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza budowę tego rodzaju obiektów budowlanych, to decyzja nakazująca rozbiórkę stała się bezprzedmiotowa, albowiem, w ocenie wnioskodawcy, niemożliwa jest realizacja celu, dla którego ta decyzja została wydana.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorlicach decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił stwierdzenia na wniosek A. T. wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nakazującej rozbiórkę wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę placu składowego na materiały budowlane, położonego na działkach nr [...] w S. W wyniku rozpoznania odwołania A. T. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podał, że jakkolwiek bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej może być skutkiem zmiany stanu prawnego, to nie ma ona zastosowania w niniejszej sprawie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się bowiem, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego, który zostaje nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej. Jako zdarzenia powodujące bezprzedmiotowość decyzji wymienia się mi.in. zmianę stanu faktycznego uniemożliwiającą wykonanie decyzji bądź też zmianę stanu prawnego w przypadku, gdy nowa regulacja przewiduje taki skutek. Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można zaliczyć do żadnej z przyczyn bezprzedmiotowości decyzji. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem konsekwencją naruszenia przepisów prawa budowlanego. Powstały obiekt w dalszym ciągu pozostaje samowolą budowlaną, a nie staje się obiektem legalnym. Takie stanowisko, jak zauważył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, prezentowane jest też w dotychczasowym orzecznictwie sądowym (m.in. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r. sygn. II OSK 749/09).

Oddalając skargę A. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał ją za niezasadną. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Sąd zgodził się z argumentacją powołaną w zaskarżonej decyzji, że zmiana przeznaczenia terenu dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę, albowiem nie ustał prawny byt elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. W sprawie istnieje przedmiot, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, istnieją także podmioty, na które obowiązek dokonania rozbiórki został nałożony. Powoływany przez skarżącego przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) stanowi o przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Zrealizowana samowolnie budowa na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, wypełnia dyspozycję powołanego przepisu, co obligowało organ - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach do wydania decyzji o nakazaniu inwestorowi rozbiórki wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę placu składowego na materiały budowlane. Wydana decyzja rozbiórkowa miała charakter bezwarunkowy. Można mówić, jak zauważył Sąd, o bezprzedmiotowości decyzji w kontekście nierealności możliwości osiągnięcia jej celu, niemniej w kontrolowanej sprawie tym celem, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest zgodność z obecnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a sama rozbiórka bezprawnie posadowionego i istniejącego obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. T., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi skutkujące uchyleniem decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo Budowlane z 1974 r. oraz art. 6 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia ustawowych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji będącej przedmiotem skargi, nierozważnie przesłanki interesu społecznego i interesu strony, błędną i nieprokonstytucyjną wykładnię art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. uchybiającą zasadzie proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dokonaną z pominięciem oceny celowości utrzymania w obrocie prawnym decyzji będącej przedmiotem wniosku skarżącego i w konsekwencji niezastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja o nakazie rozbiórki stała się bezprzedmiotowa, albowiem przestał istnieć przedmiot (cel) rozstrzygnięcia w postaci doprowadzenia nieruchomości do stanu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez to, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie dokonał oceny czynników indywidualizujących stosunek prawny w sprawie mającej wpływ na niezastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 162 § 1 k.p.a., dokonanej z pominięciem zbadania przesłanek interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, iż w kontrolowanej sprawie nie ustał byt materialno-prawnej treści stosunku administracyjnego, albowiem decyzja wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Zdaniem skarżącego, wydaje się być oczywistym fakt, że zmiana prawa lokalnego eliminująca stan braku zgodności z prawem, prowadzi do zmiany faktycznych stosunków stanowiących podstawę pierwotnego rozstrzygnięcia. Skoro zatem odpadł cel, któremu służyło wydanie decyzji - przestaje istnieć przedmiot jej regulacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając niniejszą sprawę w oparciu o art. 162 k.p.a., powinien był uwzględnić, że w odniesieniu do samowoli budowlanej dokonanej pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w przypadku zgodności obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego i braku zagrożeń, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy ustawodawca przewidział możliwość jego legalizacji na mocy przepisu art. 42 znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe w przedmiotowej sprawie powinno zostać rozważone, mając na uwadze zasadę proporcjonalności, czy w zmienionym stanie faktycznym sprawy, zastosowanie użytego w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. środka prawnego nie jest zbyt uciążliwe dla strony, do której został on zastosowany, wobec możliwości doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem w drodze postępowania legalizacyjnego. Skarżący w przedmiotowym postępowaniu nie wnosi przy tym o wygaszenie decyzji z uwagi na zmianę prawa, lecz w związku z bezprzedmiotowością decyzji wynikającą z braku przedmiotu rozstrzygnięcia tj. braku możliwości osiągnięcia celu dla jakiego decyzja została wydana.

Skarżący odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 19 lipca 1999 r. sygn. IV SA 1105/97, w którym wskazano, że zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 k.p.a. Jak słusznie – według strony - zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku, zmiana taka może (ale nie musi) stanowić uzasadnioną przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej. Obowiązkiem organu w razie wpłynięcia takiego wniosku jest przeprowadzenie analizy, czy z całokształtu sprawy nie wynika, iż na skutek zmiany planu i treści decyzji rozbiórkowej, decyzja ta z powodu ustania bytu przedmiotu jej rozstrzygnięcia lub niemożności realizacji jej celu nie stała się bezprzedmiotowa.

Za błędny skarżący uznał pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie co do tego, że celem decyzji jest sama rozbiórka bezprawnie posadowionego i istniejącego obiektu budowlanego. W tym zakresie wnoszący skargę kasacyjną odwołał się do stanowiska tego Sądu, który w innej sprawie przyjął, przedmiotem decyzji rozbiórkowej nie jest obiekt budowlany, ale skonkretyzowany decyzją obowiązek nałożony na skarżącego, przy czym w przypadku zmiany planu nie można przyjąć, że cel decyzji rozbiórkowej, a więc doprowadzenie do zgodności zagospodarowania terenu z zapisami planu miejscowego jest możliwy do realizacji (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Kr 1448/11).

Skarżący zauważył, że w sprawie występuje również druga przesłanka warunkująca stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tj. występowanie interesu społecznego lub interesu strony. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpatrując skargę skarżącego, w ogóle nie odniósł się do tej drugiej przesłanki, czym naruszył przepisy prawa procesowego (art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Na tle powyższego przepisu wskazuje się, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji służy uchyleniu skutków materialnoprawnych i procesowych decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a przy tym jej eliminacja leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Instytucji wygaśnięcia decyzji przypisać należy funkcję porządkującą, która wyraża się w deklaratywnym wskazaniu, że obowiązująca formalnie decyzja nie może podlegać wykonaniu, albowiem przyznaje uprawnienia lub nakłada obowiązki jedynie w sposób pozorny. Jej istniejąca bezprzedmiotowość, podlegająca stwierdzeniu, wynika z jej prawnej nieskuteczności, a więc braku możliwości kształtowania z określonych przyczyn za jej pośrednictwem aktualnie i w przyszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Mieć na uwadze należy, że obie wskazane wyżej przesłanki, tj. bezprzedmiotowość decyzji oraz interes społeczny lub interes strony w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, muszą wystąpić łącznie, by możliwe było wydane decyzji, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Niemniej każda z tych przesłanek ma inny charakter, wobec czego rozważenie spełnienia w sprawie powyższych warunków wymaga odniesienia się przez organ do odrębnych ustaleń, służących potwierdzeniu zaistnienia tychże przesłanek.

Zawężając dalsze rozważania do pojęcia bezprzedmiotowości decyzji, należy przypomnieć, że przedmiot stosunku administracyjnoprawnego obejmuje podstawę faktyczną i podstawę prawną, w oparciu o którą organ wyznacza decyzją administracyjną sytuację prawną określonego podmiotu. Zasada aktualności orzeczenia obejmuje obowiązek uwzględnienia przez organ przepisów prawnych i stanu faktycznego aktualnych i istniejących na dzień orzekania. Następcza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji. Stoi temu na przeszkodzie zasada trwałości decyzji administracyjnej. Jedyny wyjątek od tej reguły odnosi się wyłącznie do tych zmian w okolicznościach faktycznych, które uniemożliwiają wykonywanie decyzji (m.in. ulega eliminacji przedmiot uprawnień lub obowiązku, czy też podmiot, którego dotyczyła decyzja przestał istnieć). Zmiana podstawy prawnej lub jej uchylenie również nie ma wpływu na stosunki prawne już ukształtowane, albowiem decyzja administracyjna dalej obowiązuje, wywołując właściwe sobie skutki w zakresie przyznanych uprawnień i nałożonych obowiązków. Nie ma zatem znaczenia dla możliwości wykonywania decyzji to, że w nowym stanie prawnym obowiązują inne regulacje prawne niż w dacie orzekania, które sprawiałyby, że kierunek wydanego rozstrzygnięcia byłby obecnie inny.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa kwestia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Wskazuje się bowiem, że w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia lub nałożenia obowiązku, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Taki skutek może wystąpić tylko wyjątkowo i jego zaistnienie uzależnione jest od wprowadzenia do systemu prawnego przepisu, który nakazuje, by zmiana stanu prawnego pociągała za sobą taki skutek, a więc by ostateczne decyzje administracyjne podlegały wzruszeniu i orzeczona została ich bezprzedmiotowość (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r. sygn. I OSK 541/10; wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., I OSK 2263/11; wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r. sygn. I OSK 2217/11; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1769/09; wyrok NSA z dnia 24 litego 2009 r. sygn. II OSK 1165/08; wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 953/07, ONSAiWSA 2009/4/77).

Zdaniem T. Wosia, na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Zatem, jeśli nowa regulacja prawna nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiążące nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, PiP 1992, nr 7, s. 53 i n.). Powyższe stanowisko zachowuje w pełni swoją aktualność w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 22/16).

Wiążący charakter tego zapatrywania był odnoszony do różnych rodzajowo spraw administracyjnych, w tym również do kwestii dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę, motywowanej uwzględnieniem następczej zmiany postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. II OSK 794/14 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która otwierałaby tryb legalizacji samowoli budowlanej nie stanowi podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji. Decyzja ta nie staje się bezprzedmiotowa przez sam jej niewykonania, albowiem o ile strona może zrezygnować z realizacji uprawnienia, którym zgodnie z zasadą rozporządzalności dysponuje, o tyle realizacja obowiązku takiej cechy nie posiada i jest obwarowana przymusem państwowym. Wyrok ten wpisuje się w wyraźnie zarysowaną linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który tak w swoim orzecznictwie przed reformą sądownictwa administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 1999 r. sygn. IV SA 1313/97), jak i po reformie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r. sygn. II OSK 749/09; wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. II OSK 519/13) prezentował jednoznaczne stanowisko, że zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż decyzja ta zostaje wydana w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie orzekania o skutkach stwierdzonej samowoli budowlanej. Wprawdzie w swoim starszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również stanowisko odmiennie interpretujące art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 lipca 1999 r. sygn. IV SA 1105/97), niemniej orzeczenie to miało charakter jednostkowy, a ponadto, jak już podkreślono, nie znalazło aprobaty w późniejszych licznych judykatach tego Sądu. Ten brak aprobaty, poza problemem dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, obejmował również poruszoną w tym wyroku kwestę dopuszczalności uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki w trybie określonym w art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. sygn. II OSK 1165/05; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 813/14; wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r. sygn. II OSK 3160/14). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w całości podziela ten kierunek wykładni, który został zaprezentowany w przywołanym wyżej dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu, wobec czego zarzut skargi kasacyjnej zarzucający Sądowi I instancji przeprowadzenie błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., na co miałoby wskazywać odmienne stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku z dnia 19 lipca 1999 r. sygn. IV SA 1105/97, nie mógł zasługiwać na uwzględnienie.

Wbrew odmiennej ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, niewykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę nie spowodowało, że po zmianie planu miejscowego, jej cel jest niemożliwy do realizacji. Skarżący błędnie bowiem postrzega cel decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. którą nakazano rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę placu składowego na materiały budowlane. Kwestia możliwości doprowadzenia do zgodności samowoli budowlanej z postanowieniami planu miejscowego była przedmiotem postępowania rozbiórkowego. Zakończenie tego postępowania wyrażające się w wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę zamknęło podnoszoną powyżej kwestię możliwości legalizacji samowoli budowlanej i nakierowało cel wydanej decyzji na wykonanie nałożonego nią skonkretyzowanego obowiązku przez jej adresata. Nie można zatem twierdzić, że decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r., uwzględniając aktualne postanowienia uchwały Nr XXVIII/272/14 Rady Gminy Gorlice z dnia 31 stycznia 2014 r., stała się niemożliwa do zrealizowania, albowiem zmiana planu miejscowego dokonana po wydaniu tej decyzji w tym przypadku pozostawała bez związku z faktyczną możliwością przeprowadzenia prac rozbiórkowych. A tylko w takim wymiarze, tj. faktycznej, a nie prawnej możności dokonania rozbiórki, mogłaby zostać przeprowadzona analiza zaistnienia podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w znaczeniu przyjętym w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W dotychczasowym swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zjawisko samowoli budowlanej ze względu na swą dużą szkodliwość społeczną wymaga zdecydowanego przeciwdziałania. Każda zmiana przepisów dotyczących statusu prawnego jednostki wprowadza, jako nieuniknioną konsekwencję, pewne podziały wśród osób, znajdujących się w analogicznej (podobnej) sytuacji faktycznej, ale w różnym czasie, a przez to pod rządami różnych przepisów (por. wyrok TK z dnia 29 maja 2001 r. sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87). W rozpoznawanej sprawie sytuacja skarżącego jako osoby, która rozpoczęła i prowadziła budowę wbrew przepisom prawa, została już prawnie ukształtowana ostatecznym rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego. Sytuacja skarżącego jest zatem odmienna od sytuacji prawnej osób, które dopuściły się samowoli, ale kwestia jej zgodności z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego nie została jeszcze rozstrzygnięta. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, mając na uwadze poszanowanie norm prawnych, nakazywało skarżącemu podjąć niezwłocznie odpowiednie działania w celu realizacji nakazanego obowiązku. Z braku wywiązania się z tego zobowiązania skarżący nie może czerpać obecnie korzyści, a tylko w ten sposób należałoby postrzegać żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej jako formy proceduralnego zalegalizowania sankcjonowanego działania z powołaniem się na aktualne ustalenia planu miejscowego. Odmiennej oceny nie uzasadnia przywołana w skardze kasacyjnej teza zamieszczona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. sygn. P 46/08, zgodnie z którą rozbiórce powinny podlegać przede wszystkim te obiekty budowlane, które nie spełniają materialnoprawnych kryteriów zgodności z prawem budowlanym i innymi przepisami. Zasady orzekania w przedmiocie samowoli budowlanej nakazują przyjąć określony moment czasowy, w którym kwestia powyższej zgodności obiektu budowlanego z przepisami zostanie wiążąco rozstrzygnięta i temu rozstrzygnięciu nadana skuteczność. Akceptacja skutków takiego rozstrzygnięcia powinna obejmować również wymóg uznania, że inne momenty czasowe stosowane w stosunku do innych podmiotów mogą bez naruszenia wartości konstytucyjnych kreować w stosunku do tych osób inne obowiązki, w tym także korzystniej kształtować zakres ich praw związanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego.

W całości należy podzielić stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazywało ono, że brak spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości decyzji czyni zbędnym odnoszenie się do kwestii zaistnienia w sprawie uzupełniającej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji łączonej z ustaleniem, że za wygaśnięciem decyzji przemawia interes społeczny i interes strony. Wnoszący skargę kasacyjną temu stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.), jednakże nie wskazał, z jakich przyczyn postrzega przedstawiony pogląd Sądu – traktowany jako uchybienie - jako mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest to zaś kwestia nieistotna, jeżeli się uwzględni, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podstawą zarzutu naruszenia przepisów postępowania może być tylko taki zarzut odwołujący się do przepisów proceduralnych, który w popełnionym przez sąd I instancji uchybieniu dostrzega istotność wyrażającą się w tym, że inne, a więc zgodne z prawem procesowym działanie sądu, doprowadziłoby do wydania orzeczenia odmiennej treści.

W niniejszej sprawie wzgląd na powyższe każe przyjąć, że brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wskazanego zagadnienia nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi, skoro poczynione w sprawie ustalenia wskazywały na to, że decyzja nakazująca skarżącemu rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę placu składowego na materiały budowlane nie stała się bezprzedmiotowa. Za niesporne w świetle treści skargi kasacyjnej traktować zaś należało stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym dla uwzględnienia żądania stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.) ustalenie, że taka decyzja pozostaje zgodna z interesem społecznym lub interesem strony jest niewystarczające, albowiem wymagane jest również równolegle stwierdzenie, że analizowana decyzja stała się bezprzedmiotowa.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.