Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2362/19 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego 1. skargę kasacyjną oddala, 2. oddala wniosek G. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2362/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. z dnia [...] lipca 2019 r. oraz zasądził od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz G. S. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W kwietniu 2019 r. skarżący G. S. złożył do Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej.

Skarżący wskazał, że jest żołnierzem zawodowym służby kontraktowej, który na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe w Jednostce Wojskowej [...]

W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, iż skarżący G. S. przed rozpoczęciem służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. - powołując się na przepisy art. 104 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego - decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], odmówił skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. uznał, że należy zatem przyjąć, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, pozwala na wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza), można wykorzystać tylko jeden raz.

Według organu pierwszej instancji, zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne.

Mając na względzie powyższe, a także uwzględniając fakt, iż skarżący otrzymał pomoc finansową na budowę domu w miejscowości B., gm. J., jako funkcjonariusz Policji, Dyrektor OR AMW stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wydania na jego rzecz decyzji o przydzieleniu kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

W piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r. skarżący wniósł do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego odwołanie od ww. decyzji Dyrektora OR AMW.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji organu pierwszej instancji, skarżący zarzucił, że decyzja ta jest całkowicie błędna oraz krzywdząca dla skarżącego, albowiem jest przykładem szukania oszczędności Skarbu Państwa kosztem podstawowych praw pojedynczych obywateli służących Państwu Polskiemu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Prezes Agencji Mienia Wojskowego, działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego, a także art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. z dnia [...] lipca 2019 r., nr[...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej Prezes AMW zauważył, że bezspornym jest, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego.

W piśmie z dnia 25 września 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i wskazał, że zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego, jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W., wydając obie sporne decyzje, dopuścili się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a w konsekwencji owego naruszenia.

Tym samym, Sąd uznał, że organy obu instancji, wydając wspomniane decyzje w przedmiocie odmowy przydziału skarżącemu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego - dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 i ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. z dnia [...] lipca 2019 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Agencji Mienia Wojskowego zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 oraz art. 21 ust. 1, 2, 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji oraz decyzji organu I instancji, w następstwie niewłaściwej wykładni cytowanych powyżej przepisów oraz uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy, pomoc finansowa udzielona przez Skarb Państwa w okresie pełnienia przez skarżącego służby w Policji nie niweczy prawa do zakwaterowania (i odprawy mieszkaniowej) w obecnie zawodowej służbie wojskowej.

Skarżący kasacyjnie poniósł, iż art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP określa negatywne przesłanki realizacji "prawa do kwatery" przez żołnierzy, którzy wcześniej swe prawo definitywnie zrealizowali. W ocenie organu, w sytuacji, gdy żołnierzem staje się były funkcjonariusz, które Państwo prawo to zaspokoiło w czasie pełnienie służby w innej niż wojskowa formacji mundurowej rodzi się wątpliwość czy treść art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP należy odczytywać dosłownie, czy w oparciu o inne metody wykładni. Wynik wykładni językowej sprzeciwia się celowi ustawy. Celem zaś ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zakwaterowanie żołnierza w czasie pełnienia przez niego służby w miejscu jej pełnienia lub miejscowości pobliskiej a po służbie umożliwienie nabycia lokalu z bonifikatą (o ile tego już nie zrobił) bądź pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych poprzez wypłatę odprawy mieszkaniowej.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a wypadku nie stwierdzenia podstaw do uchylenia wyroku w całości i oddalenia skargi, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm obowiązujących. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie.

Odpowiedź na skargę wpłynęła po upływie prawem przewidzianego terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił "obrazę przepisów prawa materialnego" art. 21 ust. 6 pkt 4 oraz art. 21 ust. 1, 2, 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu dotyczy on błędnej wykładni tych przepisów oraz ich niewłaściwego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Podkreślić należy, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany przez strony. Zatem zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów może być skuteczny, o ile zasadny okaże się być zarzut błędnej ich wykładni.

Jak wynika z treści art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo to jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; wypłaty świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust.2 cyt. ustawy). O ile chodzi o żołnierza służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 cyt. ustawy). Unormowania te są jasne i nie budzą wątpliwości. Jak zresztą wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wykładnia tych przepisów nie jest kwestionowana. Autor skargi kasacyjnej nawet nie wykazał jak w jego ocenie powinny być rozumiane stosowane przepisy prawa, czyli jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia.

Wątpliwości co do prawidłowej wykładni autor wiąże de facto wyłącznie z art.21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP podnosząc, że powinien on być wykładany systemowo i celowościowo rozumiany w ten sposób, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotna pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Zatem prawo do zakwaterowania w formie przydziału lokalu czy wypłaty świadczenia mieszkaniowego jest wyłączone w sytuacji, gdy "prawo do kwatery" zostało skonsumowane wcześniej. "Raz zrealizowane przez Państwo "prawo do kwatery" nie podlega realizacji po raz kolejny. Skoro żołnierz już wcześniej zrealizował swoje prawo do kwatery, korzystając z niego w ramach innej służby mundurowej (np. jako funkcjonariusz Policji), to nie przysługuje mu taka pomoc na podstawie art.21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. "Przyjęcie wykładni językowej art.21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu ... byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w zależności od rodzaju pełnionej służby: jako żołnierz czy funkcjonariusz, co narusza – zdaniem organu – zasadę równości wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej – art.32 ust.1 i 2 Konstytucji."

Zatem w rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe.

Po pierwsze stwierdzić należy, że sam skarżący kasacyjnie przyznaje, że treść tego przepisu nie daje podstaw do zastosowania wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (wynikającego z art. 21 ust. 1 cyt. ustawy). W art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP enumeratywnie wyliczono kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 tego ustępu wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw. W konsekwencji podzielić należy stanowisko, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania sił zbrojnych RP.

Po drugie oczywiście w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Jednak względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. Tymczasem skarżący kasacyjnie powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazuje, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP (nie rozbudowując jednak szerzej tej argumentacji). Nie odnosi się przy tym do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Zatem de facto skarżący wnosi o zastosowanie wykładni celowościowej wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy, a opierając się tylko na ogólnym celu ustawy - zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny oraz posiłkując się pozanormatywną argumentacją, iż taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Dodać należy, że w uzasadnieniu swoich tez skarżący kasacyjnie odwołuje się do treści art. 23 ust. 10 cyt. ustawy – którego to przepisu nie ma (art. 23 ma tylko 9 ustępów).

Po trzecie o ile np. ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy.

Po czwarte w demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę). Nie jest zadaniem Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Podkreślić jednak należy, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej była już wielokrotnie nowelizowana. Jednak racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zatem zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego do chwili obecnej nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.

Po piąte, organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe (budowę domu) na innej podstawie prawnej niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej. Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok TK z 18.2.2014 r. U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące. Zatem równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

W świetle tych uwag stanowisko organu (niedostatecznie zresztą uzasadnione), co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wedle jego brzmienia, nie zasługuje na akceptację. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z policji do wojska. Nie chodzi zatem o żołnierza, który po raz wtóry chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. Zatem w ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przypisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1, ani art. 2 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że organy administracyjne nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

W konsekwencji, wobec nie podważenia stanu faktycznego jaki został przyjęty w niniejszej sprawie nie jest także zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 oraz art. 21 ust. 1, 2, 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego, która uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, wniosek G. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa nie mógł skutkować ich przyznaniem, albowiem strona nie poniosła kosztów podlegających zwrotowi. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zwrotowi podlegają niezbędne koszty postępowania kasacyjnego. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określonych w odrębnych przepisach (art. 205 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), wynagrodzenie przysługuje adwokatowi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedź na skargę kasacyjną, zgodnie z art. 179 P.p.s.a., może być wniesiona w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej, co w sprawie miało miejsce 7 września 2020 r. Zwrot pełnomocnikowi pierwotnie wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną na podstawie art. 66 § 1 P.p.s.a. powoduje, że pismo nadane za pośrednictwem poczty 9 października 2020 r. nie może zostać zakwalifikowane jako odpowiedź na skargę kasacyjną, wobec czego za jego sporządzenie nie przysługuje wynagrodzenie.