Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w [...] stwierdza nieważność § 1, § 4, § 10 ust. 3-7, ust. 9, ust. 11-13 oraz ust. 15-17, a także § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały

Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2016r nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w zakresie §1, § 4, § 10 ust.3-7, ust.9, ust. 11-13 oraz ust. 15-17, a także § 12 załącznika do uchwały.

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, t.j.:

1. art.40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506, dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 2 ust.1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U.2017 r., poz. 912, dalej: "ustawa o cmentarzach"), poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i określenie w §1 załącznika do uchwały podmiotu zarządzającego Cmentarzem, podczas gdy uprawnienie to przysługuje organowi wykonawczemu Gminy;

2. art.40 ust.2 pkt 4 u.s.g., poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 4 załącznika do Regulaminu rozstrzygnięć w zakresie odpowiedzialności cywilnej ;

3. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 10 ust.3 - 7, ust.9, ust.11-13 oraz ust. 15-17 załącznika do Regulaminu szeregu zakazów, które zostały stypizowane w innych przepisach rangi ustawowej;

4. art.40 ust.2 pkt 4 u.s.g., poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i określenie w § 12 załącznika do Regulaminu obowiązków wykonawców prac budowlanych, kamieniarskich i ziemnych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] maja 2016r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w [...]. Jej integralną częścią jest załącznik.

Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała zawiera naruszenia prawa materialnego, które należy traktować jako istotne.

W § 1 załącznika do uchwały Rada Miejska wskazała podmiot, który wykonuje usługi cmentarne, a także określiła "zasady zarządzania mieniem" jakim jest cmentarz, poprzez ustalenie godzin i miejsca funkcjonowania Biura Cmentarza. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Także do nich, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Wobec powyższego do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta ) należy decyzja, czy zarząd ten będzie sprawował osobiście, czy też poprzez wyznaczonego administratora, a także kto nim będzie i w jakim zakresie (wyrok WSA w Gorzowie z 28.03.2018r. sygn. akt II SA/Go 97/18 , wyrok WSA w Bydgoszczy z dn.28.10.2015r.,sygn. akt II Sa/Bd 853/15). Wskazując więc w kwestionowanym przepisie, że sprawy związane z utrzymaniem i zarządzaniem Cmentarzem Komunalnym prowadzi Biuro Cmentarza Komunalnego, Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe do stanowienia prawa wynikające z art.40 ust.2 pkt 4. Podobnie w zakresie wskazania godzin i miejsca pracy Biura Cmentarza Rada przekroczyła delegację ustawową. Materia ta należy do "zasad zarządzania mieniem" przez jednostki samorządu terytorialnego, nie dotyczy reguł zachowania się na cmentarzu, do ustalenia których Rada miała upoważnienie ( wyrok WSA w Gorzowie z dnia 12.01.2017r. , sygn. akt II SA/Go 1018/16).

W § 4 załącznika do kwestionowanej uchwały Rada Miejska wyłączyła odpowiedzialność zarządcy za szkody zaistniałe na cmentarzu powstałe w wyniku klęsk żywiołowych, czynników atmosferycznych, kradzieży i innych zdarzeń.

W ramach kompetencji przyznanych Radzie nie mieści się upoważnienie do stanowienia prawa w powyższym zakresie. Podstawą jakiejkolwiek odpowiedzialności lub jej braku mogą być jedynie przepisy rangi ustawowej. Rada gminy, na podstawie art. 40 ust. pkt 4 u.s.g. nie jest uprawniona do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających czy modyfikujących odpowiedzialność karną czy cywilną (wyrok WSA w Krakowie z dn.19.12.2012, sygn. akt II SA/Kr 58/12).

Wobec powyższego w § 4 załącznika Rada przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Z kolei w § 10 załącznika do regulaminu Rada Miejska wprowadziła szereg zakazów, które zostały już stypizowane w innych przepisach rangi ustawowej.

Zakaz deptania grobów czy nieobyczajnego zachowania można wyprowadzić z treści art. 51 § 1 lub 140 kodeksu wykroczeń. Zakaz z ust. 5 i 11 § 10 załącznika to odpowiedniki art.144 k.w. Treść ust. 9 odpowiada art.603 § 1 k. w, a ust. 6,7 i ust.16 - art. 145 k.w.

Zakaz żebractwa wskazany w ust. 17 §10 załącznika do uchwały stypizowano w art. 58 k. w., zakaz umieszczania reklam wynika z art.63a k.w.

Z kolei zakaz spożywania alkoholu w miejscach publicznych został wprowadzony przez art. 43 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2018 r., poz. 2137).

Także zapis ust. 13 § 10 załącznika to powtórzenie. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 7 marca 2008r w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków ( Dz.U 2008 r., nr 48, poz.284), w § 14 wskazało przewidziane prawem wymiary nagrobków (wyrok WSA w Opolu z dn.23.07.2015r., sygn. akt II SA/Op 220/15).

Ze względu na wskazane nieprawidłowości wymienione ustępy §10 załącznika do uchwały należy wyeliminować z treści tego aktu.

Istotnego naruszenia prawa skarżący dopatruje się także w treści §12 załącznika do uchwały. Kompetencje do tworzenia aktu prawa miejscowego wywiedzione z treści art.40 ust.2 pkt 4 u.s.g. nie obejmują prawa do wkraczania w uprawnienia zarządcy cmentarza. Tymczasem §12 załącznika do uchwały to zbiór nakazów i zakazów skierowanych do osób prowadzących prace budowlane, kamieniarskie i inne na terenie cmentarza.

Rada Miejska w odpowiedzi na skargę uznała, że jest ona zasadna i w związku z tym poinformowała, że trwają prace nad przygotowaniem nowej uchwały regulującej kwestie prawne poruszone w skardze przez Prokuratora. Projekt nowej uchwały zostanie przedłożony na najbliższej sesji Rady Miasta [...]. Niezwłocznie po wejściu w życie nowej uchwały zostanie ona przesłana do wiadomości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2016r nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w [...].

Tego rodzaju uchwała podejmowana jest na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 252/09, Ł. Złakowski /w/ R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, U.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 438 ).

Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy przyznać rację skarżącemu, że zapis zawarty w § 1 załącznika do Regulaminu określający podmiot, który wykonuje usługi cmentarne, a także określający "zasady zarządzania mieniem" jakim jest cmentarz, poprzez ustalenie godzin i miejsca funkcjonowania Biura Cmentarza, w istotny sposób narusza prawo. W myśl bowiem art. 2 ust.1 ustawy o cmentarzach utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi. W związku z tym niezgodne z prawem są przepisy regulaminu, w których mowa jest o administratorze i zasadach zarządzania mieniem.

Trafne są również zarzuty skargi odnoszące się do ustaleń wskazanych w § 4 załącznika do Regulaminu, w którym Rada Miejska wyłączyła odpowiedzialność zarządcy za szkody zaistniałe na cmentarzu powstałe w wyniku klęsk żywiołowych, czynników atmosferycznych, kradzieży i innych zdarzeń.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w ramach kompetencji przyznanych Radzie nie mieści się upoważnienie do stanowienia prawa w powyższym zakresie. Podstawą jakiejkolwiek odpowiedzialności lub jej braku mogą być jedynie przepisy rangi ustawowej. Rada gminy, na podstawie art. 40 ust. pkt 4 u.s.g. nie jest uprawniona do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających, czy modyfikujących odpowiedzialność karną czy cywilną (wyrok WSA w Krakowie z dn.19.12.2012, sygn. akt II SA/Kr 58/12). Wobec powyższego w § 4 załącznika Rada przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 40 ust.2 pkt 4 u.s.g.

Również zasadne są zarzuty dotyczące ustalenia w § 10 ust. 3 - 7, ust.9, ust.11-13 oraz ust. 15-17 załącznika do Regulaminu szeregu zakazów, które zostały stypizowane w innych przepisach rangi ustawowej.

Rację ma skarżący, że zakaz deptania grobów, czy nieobyczajnego zachowania uregulowany został w art. 51 § 1 lub 140 kodeksu wykroczeń. Zgodnie z art. 51 § 1 k.w.: "Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny". Zgodnie z art. 140 k.w.: "Kto publicznie dopuszcza się nieobyczajnego wybryku, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności, grzywny do [...] złotych albo karze nagany."

Zakaz z ust. 5 (zakaz niszczenia zieleni i pojemników na odpady) i 11 (zakaz sadzenia i usuwania drzew i krzewów) § 10 załącznika to odpowiedniki art. 144 k.w., zgodnie z którym: "Kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu, podlega karze grzywny do [...] złotych albo karze nagany".

Treść ust. 9 odpowiada art. 603 § 1 k.w. ("Kto prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy, podlega karze grzywny."), a ust. 6 (zakaz wyrzucania odpadów poza miejscami do tego przeznaczonymi), 7 (zakaz wypalania odpadów) i ust.16 (pozostawiania lub wyrzucania do pojemników na odpady elementów zdemontowanych pomników, nagrobków i innych materiałów budowlanych (np. ziemi , gruzu ) wykorzystywanych przy pracach budowlanych, kamieniarskich i ziemnych) - art. 145 k.w. ("Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do [...] złotych albo karze nagany.").

Zakaz żebractwa wskazany w § 10 ust. 17 załącznika do uchwały stypizowano w art. 58 k.w. ("§ 1. Kto, mając środki egzystencji lub będąc zdolny do pracy, żebrze w miejscu publicznym, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do [...] złotych albo karze nagany. § 2. Kto żebrze w miejscu publicznym w sposób natarczywy lub oszukańczy, podlega karze aresztu albo ograniczenia wolności.").

Z kolei zakaz umieszczania reklam określony w § 10 ust. 15 wynika z art.63a k.w. ("Kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny.").

Z kolei zakaz spożywania alkoholu w miejscach publicznych (określony w § 10 ust. 12 załącznika do uchwały) został wprowadzony przez art. 14 ust. 2a ("Zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów") ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2018 r., poz. 2137).

Także zapis § 10 ust. 13 załącznika to powtórzenie. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 7 marca 2008r w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U 2008 r., nr 48, poz.284), w § 14 wskazało przewidziane prawem wymiary nagrobków (wyrok WSA w Opolu z dn.23.07.2015r., sygn. akt II SA/Op 220/15).

Zasadny był również zarzut naruszenia art.40 ust.2 pkt 4 u.s.g., poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i określenie w § 12 załącznika do Regulaminu obowiązków wykonawców prac budowlanych, kamieniarskich i ziemnych.

Sąd wskazuje, że kompetencje do tworzenia aktu prawa miejscowego wywiedzione z treści art.40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie obejmują prawa do wkraczania w uprawnienia zarządcy cmentarza.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 1, § 4, § 10 ust. 3-7, ust. 9, ust. 11-13 oraz ust. 15-17, a także § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, jak orzeczono w sentencji wyroku.