Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Związku Pracodawców [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1313/15 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Związku Pracodawców [...] na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ogólnopolskiego Związku Pracodawców [...] na rzecz Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnopolskiego Związku Pracodawców [...] (dalej zamiennie: skarżący) na sprecyzowaną w sentencji decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej zamiennie: organ).

Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym: zaskarżoną decyzją Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, na podstawie art. 17 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - dalej jako ustawa, art. 104 § 1 K.p.a. oraz na podstawie zarządzenia nr 48 z dnia 6 października 2010 r. w sprawie ustalenia zasad klasyfikacji, ochrony i udostępniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe (dalej jako PGL LP), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, a to w szczególności: łącznej ilości mas (w m3) drewna okrągłego (wielko i średniowymiarowego surowca tartacznego) pozyskanego w ramach sprawowanego zarządu w nadleśnictwach PGL LP z drzewostanu lasów Skarbu Państwa (odrębnie w 2010 r., 2011 r. oraz 2012 r.) w rozbiciu na podane rodzaje, łącznej ilości mas pozyskanego drewna (w m3), o którym mowa wyżej zadysponowanej w tych latach – w rozbiciu na poszczególne nadleśnictwa oraz regionalne dyrekcje LP – do sprzedaży na potrzeby gospodarki narodowej w trybie przetargów i aukcji internetowych zorganizowanych przez PGL LP na podstawie narzuconych przedsiębiorcom i pozostałym nabywcom decyzji własnych dyrektora generalnego LP, łącznej ilości mas (w m3) drewna tartacznego ze wskazaniem wymienionych powyżej grup handlowych, udostępnionych przez Dyrektora Generalnego LP do sprzedaży przez Skarb Państwa w tym okresie z pominięciem przetargów i aukcji, na warunkach preferencyjnych (na podstawie umów zawartych wg innych zasad, niż wynikało to z powołanych zarządzeń), wskazania stron umów, ich rodzajów, stosowanych cen. Dyrektor Generalny LP podał w uzasadnieniu tej decyzji, że wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wskazał szczególnego interesu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy warunkującego uzyskanie tych informacji. Tymczasem nie stanowią one informacji prostej, tylko przetworzoną. Nadto stanowią tajemnicę, gdyż posiadają wartość gospodarczą i mają istotne znaczenie na rynku przemysłu drzewnego – a zatem podlegają wyłączeniu (ochronie) w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy. Nadto mają istotne znaczenie na konkurencyjnym rynku przemysłu drzewnego oraz mieszczą się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorcy i przedsiębiorstwa. Ujawnienie takich informacji przedsiębiorcom przemysłu drzewnego i tartacznego mogłoby stworzyć dla nich istotną przewagę konkurencyjną oraz naruszyć interesy pozostałych podmiotów nabywających surowiec drzewny z zasobów Lasów Państwowych. Dlatego udzielenie informacji publicznej o treści objętej żądaniem wnioskodawcy podlega ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa Lasów Państwowych oraz ochronę zasad uczciwej konkurencji na rynku drzewnym. Organ podkreślił, iż Lasy Państwowe administrują mieniem państwowym, prowadzą gospodarkę leśną, m.in. sprzedając drewno, lecz środki w ten sposób uzyskane, jakkolwiek stanową dochody publiczne, to nie podlegają przepisom ustawy o finansach publicznych.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz zobowiązanie Dyrektora Generalnego LP do udzielenia wnioskowanej pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. informacji publicznej, jak też obciążenie go kosztami postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w świetle art. 4 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 28 września 2001 r. o lasach (Dz. U. Nr 12, poz. 59 ze zm.) PGL LP jest państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która w imieniu Skarbu Państwa jedynie zarządza lasami państwowymi, a nadto jako statio fisci reprezentuje tylko Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Natomiast Skarb Państwa, jako wyłączny właściciel mienia państwowego, w tym drewna pozyskanego przez PGL LP z lasów państwowych, zgodnie z dyspozycją art. 140 K.c., sprzedaje to drewno przedsiębiorcom jako surowiec do dalszego przetworzenia. Wobec brzmienia art. 431 K.c., art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), art. 4 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331) oraz stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w szczególności w uchwale z dnia 16 października 1994 r., sygn. akt III CZP 16/94 (OSNC 1995/3, poz. 40) i wyroku z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt III SK 5/08, należy stwierdzić, iż PGL LP nie jest przedsiębiorcą. Skoro bowiem nie posiada podmiotowości i zdolności prawnej, to w świetle stosowanych powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie posiada podstawowych atrybutów należnych przedsiębiorcy. Wobec tego nie może ograniczać dostępu do wnioskowanej informacji publicznej powołując się na klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa, albowiem tego podmiotu nie obejmuje przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Nadto skarżący podniósł, iż zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 4) ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 224 ze zm.), PGL LP w ramach sprawowanego zarządu obowiązane jest prowadzić ewidencję powierzonego w zarząd majątku Skarbu Państwa i ustalać jego wartość. Składnikiem tego majątku jest mienie ruchome w postaci drewna pozyskiwanego z drzewostanu lasów państwowych. Zasady ewidencjonowania tego majątku określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad ewidencjonowania majątku Skarbu Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr 77, poz. 864). Wynika z niego, że dane objęte wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej powinny być bezwzględnie ujęte w tej ewidencji i z tego względu, a wbrew stwierdzeniu Dyrektora Generalnego LP w zaskarżonej decyzji, nie wymagają żadnego dodatkowego przetworzenia. Dane te powinny wynikać wprost z "Klasyfikacji grup handlowo – gatunkowych" określonych w załączniku nr 6 do zarządzenia Dyrektora Generalnego z dnia 19 listopada 2012 r. nr 82.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1726/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] czerwca 2013 r. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego LP, wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1419/14, uchylił to orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, dopatrując się przede wszystkim uchybienia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej: P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji, w decyzji Dyrektora Generalnego LP przedstawiono argumenty na rzecz zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy (strony od 7 do 9 uzasadnienia decyzji). Stanowisko to w wersji skróconej zostało podtrzymane w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr 72 (strony od 4 do 5 uzasadnienia decyzji). W pierwszej z wymienionych decyzji powołano się na zarządzenie nr 48 z dnia 6 października 2010 r. w sprawie ustalenia zasad klasyfikacji, ochrony i udostępniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe, które to zarządzenie załączono do akt postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji zawiera także argumentację prawną odnośnie dopuszczalności powoływania się na tajemnicę przedsiębiorcy. Rzeczą Sądu I instancji była ocena poprawności poglądu wyrażonego w wymienionej decyzji. Również w kwestii twierdzeń co do charakteru żądanych informacji z uzasadnień obu decyzji wynika, że wszystkie informacje, których domaga się skarżący są informacjami przetworzonymi. Sąd I instancji winien był dokonać oceny poprawności tego stanowiska i w przypadku braku aprobaty, winien przedstawić swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu skargi uznał ją za niezasadną. W motywach obecnie zaskarżonego wyroku w pierwszej kolejności, wskazując na art. 4 ustawy podniósł, że nie jest sporne w niniejszej sprawie, iż Dyrektor Generalny LP jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5) oraz że przedmiot żądania, odnoszący się do majątku publicznego i uzyskiwanych z niego pożytków, mieści się w pojęciu informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy). Osią sporu w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 i art. 17 ust. 1 ustawy, uznając że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy, a w sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkująca udostępnienie takiej informacji. Stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest, w ocenie Sądu meriti, prawidłowe. Biorąc pod uwagę obszerny zakres żądanej informacji za pełne trzy lata kalendarzowe, które zgodnie z wnioskiem skarżącego winny zostać podane wg nakreślonych w nim kryteriów, i przy jednoczesnym oświadczeniu Dyrektora Generalnego LP, że informacji spełniających kryteria określone we wniosku nie posiada, nie sposób nie przyznać racji jego argumentacji, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Przygotowanie bowiem informacji zgodnej z wnioskiem strony, którym podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest związany, wymagałoby pozyskania danych z systemu informatycznego, w tym danych uzyskanych z 430 jednostek podległych Dyrektorowi Generalnemu, przeanalizowaniu tych danych i sporządzeniu zestawień zgodnych z wnioskiem. Wykonanie wskazanych czynności na tak dużą skalę spowodowałoby skupienie się pracowników PGL LP na przygotowaniu żądanej informacji publicznej, utrudniając wykonywanie bieżących zadań w ramach pełnionych obowiązków pracowniczych. W świetle powyższego, zdaniem Sądu meriti, uzasadnione jest stanowisko, że czynności niezbędne do przygotowania żądanej informacji, a więc selekcja tak wielu danych o charakterze prostym, analiza porównawcza oraz ich zsumowanie za okres ponad trzech lat, wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Wymaga bowiem na tyle istotnego nakładu czasu i zaangażowania pracowników, że z całą pewnością nie pozostawałoby to bez wpływu na bieżącą realizację zwykłych zadań Gospodarstwa. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że żądana informacja stanowi informację prostą. Skarżący, wzywany pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. do wykazania, że jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego istnienia, owego szczególnego interesu niewątpliwie nie wykazał, bowiem na każdym etapie postępowania kwestionował zasadność twierdzenia Dyrektora Generalnego LP, iż wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem Sądu I instancji, nie zasługuje również na akceptację twierdzenie skarżącego, iż skoro rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad ewidencjonowania majątku Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 77, poz. 864) nakłada na PGL LP obowiązek prowadzenia ewidencji zbiorczej majątku Skarbu Państwa, to należy przyjąć, że żądaną informację publiczną Dyrektor Generalny LP musi posiadać w formie "prostej". Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie pokrywa się bowiem zakresowo z obowiązkiem sprawozdawczym Dyrektora Generalnego LP. Gdyby zaś w sferze zainteresowania skarżącego była informacja sprawozdawcza, nic nie stało na przeszkodzie, aby wprost zażądać ją we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tak się jednak nie stało. Intencją strony nie jest uzyskanie informacji już istniejącej wg klasyfikacji przyjętej w PGL LP, lecz danych odpowiednio usystematyzowanych wg kryterium wskazanym we wniosku. Zatem nie czyniąc zadość wezwaniu do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej, skarżący nie mógł oczekiwać realizacji swego wniosku. Sąd meriti uznał więc za w pełni uzasadnione stanowisko Dyrektora Generalnego LP, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na brak wykazania kwalifikowanej postaci interesu publicznego warunkującej jej udostępnienie. Brak jest tym samym podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 17 w zw. z art. 16 ustawy oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Jak dalej podał Sąd meriti, niezależnie od podanych powyżej zasadnych powodów odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej, zgodzić się należy z organem, że udostępnienie tej informacji, zwłaszcza gdy odnosi się ona do kontrahentów PGL LP, mogłoby naruszać interes przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Zważywszy, iż skarżący domaga się m.in. wskazania kontrahentów, ujawnienia warunków na jakich dochodzi do sprzedaży drewna (nabywca, rodzaj umowy, ilość drewna, cena zakupu, preferencyjne warunki, itp.), w istocie żąda informacji posiadającej ogromną wartość gospodarczą w szczególności dla podmiotów funkcjonujących na rynku handlu tym towarem. W doktrynie niejednokrotnie wskazywano, iż do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się m.in. "informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje dotyczące struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności (...). Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe" (M. Eliasz. Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001). Wobec tego, żądana informacja posiada dla przedsiębiorcy wartość ekonomiczną wówczas, gdy jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski, pozwoli pozyskać nowych klientów, itp. Dyrektor Generalny LP w decyzji odmownej wykazał, iż żądane przez Związek Pracodawców informacje są ściśle związane z prowadzoną przez PGL LP działalnością gospodarczą i mają dla tego Gospodarstwa, jak też jego kontrahentów niewątpliwą wartość gospodarczą. Bezpośrednio dotyczą warunków, w tym kosztów transakcji handlowych, a te mają strategiczne znaczenie, zwłaszcza dla "klientów" PGL LP. Wynegocjowanie i zawarcie odpowiedniej pod względem kosztowym i czasu trwania umowy przesądza o pozycji rynkowej każdej firmy. Zatem tego typu informacje stanowią strategiczny element prowadzenia działalności wolnorynkowej. Przepis art. 5 ust. 2 powołanej ustawy wskazuje wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Ogólnopolski Związek Pracodawców [...], zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 328 § 2 K.p.c., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa w zakresie przyjęcia, iż działalność ustawowa zarządcy lasów Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe podlega regulacjom prawnym dotyczącym przedsiębiorców, chociaż pojęcie przedsiębiorcy ustawodawca zdefiniował jednoznacznie w art. 431 K.c. i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) oraz art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zm.); ma to istotne znaczenie, gdyż Sąd właśnie na takim poglądzie oparł swój wyrok,

b) art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227 K.p.c., gdyż :

- fakt, czy drewno pozyskiwane przez PGL LP z drzewostanu lasów Skarbu Państwa i przez niego sprzedawane na potrzeby gospodarki narodowej jest majątkiem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt. 5) lit. a) i d) ustawy o dostępie do informacji publicznej, co jest istotne i w związku z tym powinno być przedmiotem ustalenia Sądu, zaś brak takiego ustalenia powoduje, że nie jest pewne, czy Sąd w ogóle miał na uwadze te przepisy, mimo że powinno to mieć zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

- Sąd I instancji nie ustalił, czy Skarb Państwa jako sprzedawca drewna ma dominującą pozycję na krajowym rynku w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustalenie takie było konieczne, gdyż od tego, czy Skarb Państwa posiada dominującą pozycję uzależnione jest (w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej) zaistnienie obowiązku udostępniania informacji publicznej przez Dyrektora Generalnego PGL LP jako kierownika jednostki organizacyjnej dysponującej i zarządzającej majątkiem publicznym, także odnośnie drewna stanowiącego własność Skarbu Państwa. Dokonanie tego ustalenia miało zatem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

c) art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c., gdyż Sąd nie uwzględnił oczywistego faktu, że sprzedaż każdego mienia publicznego następuje w ofercie publicznej na warunkach podanych z góry, jednakowych i dostępnych dla wszystkich oferentów. Skarb Państwa sprzedaje drewno przedsiębiorcom do przetworzenia na produkt końcowy po cenach ustalanych wyłącznie w drodze przetargu lub aukcji organizowanych centralnie przez Dyrekcję Generalną Lasów Państwowych na podstawie regulaminów ustalanych przez Dyrektora Generalnego PGL LP w trybie zarządzeń własnych. Ustalone w wyniku przetargów i aukcji ceny nie mogą stanowić tajemnicy handlowej, tzn. tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa wg art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i muszą być jawne. Publiczne ujawnianie komu, za jaką cenę, w jakiej ilości i na jakich dodatkowych warunkach umownych drewno zostało przez Skarb Państwa sprzedane jest konieczne, aby zapobiec ewentualnej korupcji, oraz zapewnić zasady uczciwej konkurencji; utajnianie wyników sprzedaży prowadziłoby do naruszenia:

- zasady równego traktowania przedsiębiorców i zakazu ich dyskryminowania z jakiejkolwiek przyczyny w życiu gospodarczym zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,

- ustawowego zakazu stosowania praktyk ograniczających konkurencję oraz zasad uczciwej konkurencji przy zakupach przez przedsiębiorców drewna od Skarbu Państwa, które ustawodawca określił zarówno przepisami ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, jak i w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,

d) art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 i art. 328 § 2 K.p.c., poprzez nieuwzględnienie istotnych w sprawie okoliczności, takich jak fakt, że żądane dane mają ogromne znaczenie dla interesu publicznego, gdyż ich ujawnienie przeciwdziała ewentualnej korupcji i sprzyja zapewnieniu jednakowych warunków zakupu drewna oraz zapobiega stosowania przez sprzedawcę zróżnicowanych warunków konkurencji, o czym stanowi przepis art. 6 ust. 1 pkt 4) i art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Stąd ustalenie tych okoliczności ma ważne znaczenie dla stwierdzenia, czy został wykazany istotny interes publiczny dla udostępnienia żądanej informacji publicznej,

e) nieustalenie istotnych okoliczności pozwalających na przyjęcie wniosku Sądu, że przedmiotowe informacje naruszają tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i że mają wartość gospodarczą. Sąd przytoczył w wyroku jedynie przesłanki wymienione w tym przepisie, zamiast faktycznie wykazać, które z żądanych we wniosku skarżącego do udostępniania informacji publicznych rzeczywiście mają wartość gospodarczą,

2. prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 pkt 5) ustawy przez jego niezastosowanie, chociaż Dyrektor Generalny LP kieruje jednostką organizacyjną zarządzającą lasami Skarbu Państwa i dysponuje majątkiem publicznym Skarbu Państwa, w związku z tym na podstawie tego przepisu winien udostępnić informację publiczną. Zatem niedopuszczalne jest utajnianie żądanych przez skarżącą informacji z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa, bowiem PGL LP przedsiębiorstwem nie jest. Nie ma również żadnych podstaw prawnych do traktowania PGL LP jako quasi przedsiębiorcy, który na takich samych zasadach jak rzeczywisty w świetle prawa przedsiębiorca, może korzystać w szczególnych warunkach z tajemnicy przedsiębiorcy,

b) art. 5 ust. 2 ustawy przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że przepis ten może być podstawą do odmowy udzielenia wnioskowanych informacji ze względu na ochronę tajemnicy kontrahentów, będących przedsiębiorcami prywatnymi, podczas gdy udzielenie wnioskowanych informacji publicznych nie narusza ani prywatności ani tajemnicy tych podmiotów,

c) art. 33 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1153 ze zm.) przez ich niezastosowanie i sprzeczne z istotą tych przepisów przyjęcie przez Sąd I instancji, że :

- w zakresie sprzedaży drewna na potrzeby gospodarki narodowej, Dyrektor Generalny LP nie reprezentuje Skarbu Państwa - jako właściciela drewna, które zgodnie z art. 44 K.c. stanowi mienie państwowe, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 5) ustawy, lecz

- reprezentuje kierowaną przez siebie państwową jednostkę organizacyjną pn.: PGL LP, zarządzającą jedynie drewnem pozyskiwanym w ramach sprawowanego zarządu z lasów Skarbu Państwa, i która z racji samodzielności finansowej ustawowej, o jakiej mowa w art. 50 ustawy o lasach, sprzedaje drewno [mienie państwowe] jako quasi przedsiębiorca,

d) art. 6 ust. 1 pkt 5) lit. a) i d) ustawy przez ich niezastosowanie i przyjęcie wbrew tym przepisom, a zwłaszcza sprzecznie z art. 6 ust. 1 pkt 5) lit. d), że można utajniać informacje dotyczące sprzedaży drewna, które jest pożytkiem naturalnym i pożytkiem cywilnym rozumieniu art. 53 K.c. lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, a nadto wg art. 54 K.c. jest także pożytkiem prawa przysługującym zgodnie z art. 140 K.c. wyłącznie temu właścicielowi,

e) art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez jego błędną interpretację i nieprawidłowe przyjęcie, że żądanie wnioskowanej informacji naruszałoby tajemnicę przedsiębiorstwa i doprowadziłoby do ujawnienia informacji technicznych, technologicznych i organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą,

f) art. 2 ust. 2 ustawy, gdyż wbrew zakazowi wynikającemu z tego przepisu Sąd meriti uznał, że prawo uzyskania wnioskowanej przez skarżącego informacji, mimo że dotyczyła ona wyłącznie mienia publicznego, jest uzależnione od wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego,

g) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne uznanie, że nie wykazano, iż informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, natomiast w rzeczywistości powinno być oczywiste, że skoro informacja ta dotyczy sprzedaży mienia publicznego, to żądane dane mają ogromne znaczenie dla interesu publicznego, gdyż przeciwdziałają ewentualnej korupcji i zapewnieniu jednakowych warunków zakupu, celem zapobiegania stosowania przez sprzedawcę zróżnicowanych warunków konkurencji, o czym stanowi przepis art. 6 ust. 1 pkt 4) art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Na tych podstawach wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna, przede wszystkim z uwagi na niedostateczny poziom profesjonalizmu.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, co oznacza konieczność dokonania w pierwszej kolejności oceny zarzutów procesowych, gdyż dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzony stan faktyczny i prawidłowość procedowania przez Sąd I instancji można przejść do badania wytyków materialnoprawnych. W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie podniósł przede wszystkim zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w powiązaniu z wymienionymi wyżej przepisami K.p.c. Trzeba więc przypomnieć, że rzekomo naruszony przepis stanowi, iż do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przytoczona regulacja ma jednak wyjątkowe zastosowanie, gdyż generalnie sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, a orzekają na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym, który to stan wynika z akt administracyjnych. Postępowanie dowodowe jest wyjątkiem dochodzącym do głosu wówczas, gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I FSK 971/15 (publ. CBOSA) postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Przepis 106 § 3 P.p.s.a. nie służy więc do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Zatem zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz, jeżeli strona skarżąca wykazała zastosowanie przez ten sąd błędnych kryteriów oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów; Sąd Kasacyjny bada prawidłowość dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli legalności decyzji organu administracji przez pryzmat materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt I FSK 1319/15, publ. jw.). W konsekwencji czego z naruszeniem art. 106 § 5 P.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut uchybienia temu przepisowi może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a. W sytuacji przeto, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego nie mógł naruszyć art. 106 § 5 P.p.s.a. Orzecznictwo w tej materii jest utrwalone (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 155/15, z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/15, z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 723/11, z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1567/13, z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1647/14, publ. CBOSA). Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów K.p.c., ale i do art. 106 § 3 P.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed Sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy K.p.c. mają charakter wtórny w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a. Zatem w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami K.p.c., jest bezprzedmiotowy. Tak się stało w niniejszej sprawie, w której Sąd I instancji nie prowadził postępowania dowodowego, bo nie dopuścił żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., przeto nie mógł naruszyć art. 106 § 5 tej ustawy. Zwalczanie ustalonego stanu faktycznego, czy eksponowanie niewyjaśnienia sprawy, tym zarzutem jest więc niedopuszczalne. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również, podniesiony w ramach tej podstawy, wytyk naruszenia materialnoprawnego przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jako że również jego istotą było podkreślenie nieustalenia okoliczności faktycznych przez Sąd meriti. Poza tym, o czym poniżej, nie ma on znaczenia dla wyniku sprawy. Konkludując, skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć trafności ustaleń faktycznych i procedowania przed Sądem meriti, zwłaszcza że wykonał zalecenia Sądu II instancji zawarte w orzeczeniu uchylającym poprzedni wyrok, ergo ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego musiała zostać dokonana na podstawie tych ustaleń.

Jednak i te zarzuty okazały się chybione. Prawidłowo bowiem zważył Sąd Wojewódzki, iż żądana w sprawie informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku została przedstawiona słuszna, obszerna i przekonująca argumentacja w tej materii, przeto nie ma potrzeby jej powtarzać, tym bardziej, że w zasadzie skarga kasacyjna tej konkluzji nie kwestionuje. Zarzut naruszenia tego przepisu sprowadza wszak do podważenia ustalenia niewykazania że informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Przeto wystarczające będzie po pierwsze stwierdzenie, że przedmiotowe żądanie, już choćby z uwagi na rozmiar danych i ich różnorodność obejmującą zarówno okres czasowy, jak i rodzaje drewna, w rozbiciu na poszczególne jednostki, dalej szczegółowe zestawienia zależne od sposobu sprzedaży, rodzaju umów i cen, niewątpliwie nie nosi znamion informacji prostej, a wymaga stworzenia nowej jakości. Poza tym nie doszło do udowodnienia, aby tego rodzaju dane były przez organ gromadzone w taki sposób, który pozwalałby na ich niezwłoczne udostępnienie bez konieczności dokonywania żmudnych i czasochłonnych działań. Po drugie oczywistym jest, że skarżący nie wykazał wspomnianego interesu, bo w żadnym z pism, w szczególności w piśmie z dnia [...] maja 2013 r., będącym odpowiedzią na wezwanie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nawet nie usiłował podawać jakichkolwiek argumentów w tym zakresie. A skoro tak, to żądane dane nie mogły mu zostać udzielone. Nie jest usprawiedliwione twierdzenie, wedle którego żądanie informacji dotyczących mienia publicznego z założenia niejako ma charakter szczególnie istotny dla interesu publicznego. Wówczas bowiem regulacja art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy dotycząca tego zakresu byłaby zbędna, zwłaszcza w kontekście publikacji istotnych danych w BIP, co zapewne racjonalny ustawodawca uwzględniłby w ustawie. Poza tym eksponowanie tego aspektu dopiero w kasacji jest oczywiście spóźnione. Przeto zarzut naruszenia tego przepisu okazał się niezasadny. Przy czym żądanie objęte jego regulacją nie podpada pod dyspozycję art. 2 ust. 2 ustawy, stąd i ten przepis nie doznał uszczerbku. Zarzut uchybienia art. 4 pkt 5 ustawy został wadliwie postawiony, gdyż art. 4 dzieli się na ustępy, a te na punkty, przy czym autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował właściwej jednostki redakcyjnej. Ponadto nie jest w sprawie kwestionowana strona podmiotowa, tj. obowiązek organu udzielenia informacji publicznej co do zasady. Podobnie zresztą i strona przedmiotowa, bo żądane dane zostały zaliczone do kategorii informacji publicznej, toteż zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i d ustawy jest bezprzedmiotowy. Natomiast odnośnie pozostałych zarzutów dotyczących ochrony informacji, należało zważyć, iż nie mają one znaczenia dla sprawy, gdyż skoro informacja nie może być udzielona z uwagi na brak wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, dalsze okoliczności, zwłaszcza w zakresie ochrony danych, nie podlegają badaniu, bo z innej przyczyny taka informacja nie może zostać upubliczniona. Co prawda Sąd meriti zajął się tym zagadnieniem, lecz było to zbędne. Bowiem kolejność oceny sposobu załatwienia żądania udostępnienia informacji publicznej jest w uproszczeniu następująca: badanie strony podmiotowej i przedmiotowej, ustalenie charakteru żądanej informacji, następnie możliwości jej udzielenia z uwagi na wspomniany interes, o ile jest to informacja przetworzona, a dopiero w razie pozytywnych odpowiedzi na wszystkie pytania, rozważenie czy podlega ona ochronie, a w konsekwencji wydanie odpowiedniego aktu.

Z przytoczonych powodów skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku i dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. została oddalona. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na zasadzie art. 204 pkt 1 tej ustawy.