Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Miasta podjęła w dniu 24 września 2014r. uchwałę nr XLVI/988/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ś. w G., rejonu ulic W. i W.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Wojewoda. Zaskarżonemu aktowi zarzucił:

1. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie uchwały nr XXXIX860/10 Rady Miasta z dnia 27 stycznia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ś. w G. rejon ulicy W. i W. poprzez określenie w kartach terenu o numerach 04 (§ 13 ust. 4 pkt 9 uchwały), 05 (§ 13 ust. 5 pkt 9 uchwały), 08 (§ 13 ust. 8 pkt 7 uchwały), 09-11 (§ 13 ust. 9 pkt 7), 12 (§ 13 ust. 10 pkt 7), 13-14 (§ 13 ust. 9 pkt 07) stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 0%, co uznać należy za brak stawki procentowej;

2. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp poprzez nieokreślenie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

3. naruszenie § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieokreślenie wymagań w zakresie zabudowy;

4. naruszenie § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieokreślenie położenia terenów zagrożonych zalewaniem;

5. naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. art. 2, 7 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez:

a) ustanowienie w § 6 ust. 1 pkt 3 lit. "i" i "j" planu miejscowego obowiązku wyłonienia projektów zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze konkursów realizacyjnych architektoniczno – urbanistycznych i tym samym nałożenie dodatkowych, sprzecznych z prawem obowiązków na potencjalnych inwestorów;

b) przyjęcie w § 8 ust. 1 pkt 4 lit. "b" planu miejscowego zapisu o konieczności ścisłej współpracy z projektantem branży hydrotechnicznej przy wykonywaniu projektu zabudowy, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego;

c) wprowadzenia w § 10 ust. 2 pkt 2 lit. "b" planu miejscowego zapisów dotyczących konieczności modernizacji przepompowni przy ul. H., położonej poza obszarem objętym miejscowym planem, w przypadku przekroczenia jej możliwości wydajnościowych;

d) wprowadzenie w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. "d" planu miejscowego zapisów dotyczących konieczności uzgadniania sposobu zagospodarowania terenu z gestorem sieci wodnokanalizacyjnej oraz zapisów uzależniających korzystanie z nieruchomości od ustanowienia służebności;

e) przyjęcie w § 7 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego zapisów dotyczących szczegółowego kształtu przyszłego zagospodarowania;

f) przyjęcie w § 7 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego zapisów dopuszczających wspólne bilansowanie, w tym łączne obliczanie określonych planem wskaźników urbanistycznych, o ile zamierzenie obejmuje "kilka" działek, fragmenty kwartału lub całe kwartały;

g) wprowadzenie w § 10 ust. 1 pkt 8 wskaźników parkingowych dla obliczania wymaganej liczby miejsc postojowych dla rowerów;

h) wprowadzenie w § 10 ust. 1 pkt 7 wspólnego bilansowania i wspólnej realizacji potrzeb parkingowych w formie parkingów zbiorczych obsługujących kilka lub wszystkie nieruchomości w obrębie terenu lub grup terenów;

i) ustanowienie w § 13 ust. 1 pkt 5 lit. "h" planu miejscowego warunku realizacji nowej zabudowy na terenie 01 U/MW 3, 03 UC,U, 06 UM/U i 07 UM/U od opracowania projektu zabudowy i zagospodarowania całości terenów odpowiednio 01 U/MW 3, 03 UC,U, 06 UM/U i 07 UM/U;

j) tworzenie postanowień planu o charakterze informacyjnym;

k) tworzenie wiążących postanowień planu miejscowego w orientacyjnym położeniu i dopuszczenie uznaniowego przesunięcia miejsca ich obowiązywania, jeżeli wybrany podmiot tak zadecyduje;

6. naruszenie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez:

a) powtórzenie w planie miejscowym definicji "terenu biologicznie czynnego" wynikającej z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz jej modyfikację (§ 12 pkt 8 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 5 lit. "f", § 13 ust. 2 pkt. 5 lit. "e", §13 ust. 3 pkt 5 "lit. "e", § 13 ust. 6 pkt 5 lit. "e" oraz § 13 ust. 7 pkt 5 lit. "f" miejscowego planu);

b) powtórzenie w § 8 ust. 1 pkt 7 planu miejscowego zapisów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowalne oraz naturalne w otoczeniu lotniska;

c) powtórzenie w § 10 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego postanowień wynikających z art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Podnosząc powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta w całości.

W uzasadnieniu skargi na wstępie Wojewoda podkreślił, że procedura planistyczna, której zakończeniem było podjęcie kwestionowanej uchwały, rozpoczęła się w dniu 27 stycznia 2010 r. podjęciem przez Radę Miasta uchwały nr XXXIX/860/10 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dzielnicy Ś. w G., rejon ulicy W. i W. W dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która wprowadziła wiele zmian do procedury uchwalania planów miejscowych; ustawa zawiera również przepis intertemporalny, zgodnie z którym "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone w dniu wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Tym samym do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zastosowanie mają przepisy ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie powyższej zmiany.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 upzp w miejscowym planie określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp, tzw. rentę planistyczną. Opłata jest pobierana, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Opłata stanowi dochód własny gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stawki procentowe powinny być określone w taki sposób by pozwoliły na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. Uznanie prawidłowości stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia renty planistycznej w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 upzp i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczania renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych. Ustalenie opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Dodatkowo wojewoda wskazał, że organ nie mógł z góry przesądzić tego, że wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia miejscowego planu spowodują wzrost wartości nieruchomości, lecz wyłącznie ustalenie stawki w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. Ewentualny wzrost wartości nieruchomości badany jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Uzasadniając dalsze zarzuty Wojewoda twierdzi, że rada miasta nie określiła w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, pomimo, że jest to obowiązkowy element planu. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzania scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków nie jest możliwe przeprowadzenie takiej procedury, co wynika z art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalania i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu. Wszczęcie procedury scalania i podziału może nastąpić zarówno z urzędu, jak i na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych i również w tym przypadku przedmiotowa procedura musi być oparta na ustaleniach wynikających z planu. Oznacza to, że zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych w obszarze planu, a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 upzp granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalania i podziału. Ustalenie wskazanych zasad i warunków jest obowiązkiem organu niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 upzp. W przeciwnym wypadku niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych. W ocenie skarżącego za spełnienie wymogu ustawowego nie można uznać § 9 ust. 2 uchwały, gdyż ustalenia te dotyczą podziału geodezyjnego działek budowalnych i nie można ich utożsamiać z zasadami scalania i podziału.

Skarżący twierdzi, że w uchwalony planie nie określono wymagań w zakresie gabarytów zabudowy co przewiduje § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie określono położenia terenów zagrożonych zalewaniem, co również jest wymagane przez przywołane powyżej rozporządzenie. Część tekstowa planu wskazuje co prawda na ich istnienie (§ 8 ust. 1 pkt 2), lecz informacje w tym zakresie nie znajdują odzwierciedlenia w części graficznej, a tym samym należy uznać, że miejsc tych nie określono w przestrzeni objętej planem.

Uzasadniając zarzut z pkt 5 skargi, skarżący przybliżył podstawy prawne władztwa planistycznego przyznanego organom gminy oraz wprowadzenia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Podkreślił, że władztwo nie może być wykonywane dowolnie, a samodzielność gminy w tym względzie nie jest nieograniczona. Uprawnienia te nie mogą być również nadużywane. Zapisy miejscowego planu dotyczące konieczności wyłonienia projektów zabudowy i zagospodarowania określonych terenów w drodze konkursów stanowi wprowadzenie dodatkowych (nie wynikających z przepisów prawa) obowiązków dla podmiotów zamierzających inwestować na danym terenie. Stanowi ograniczenie prawa własności oraz innych praw i wolności określonych w Konstytucji RP. Ponadto to jedynie rada miasta upoważniona jest do określenia zasad zabudowy i nie może przysługujących jej uprawnień cedować na inny organ – w tym wypadku sądy konkursowe. Zasada niedopuszczalności delegacji władztwa planistycznego oraz zasada niedopuszczalności tworzenia norm o charakterze otwartym znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie. Uzasadnienia dla takich postanowień nie może również stanowić szczególny charakter zabudowy na danym terenie.

Podobny charakter mają obowiązki nałożone na potencjalnych inwestorów w § 8 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały. Również to uregulowanie nakazujące uzgodnienia szczegółowego przebiegu kolektora i urządzeń podczyszczających wody opadowe z gestorem sieci oraz zakazujące działań mogących mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację kolektora oraz urządzeń podczyszczających wody opadowe, narusza art. 3 upzp. Kwestionowane postanowienia planu nadają gestorowi sieci uprawnienia nieprzewidziane przepisami prawa do uzgadniania działań inwestycyjnych. Na inwestorze ciążą obowiązki w zakresie ogólnie pojętej współpracy z innymi podmiotami, w tym gestorami sieci, lecz te obowiązki nie mogą przesądzać o przeznaczeniu lub możliwym zagospodarowaniu terenu albo o zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym.

Według wojewody również przepisy § 7 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego naruszają władztwo planistyczne i w zbyt szczegółowy sposób kształtują przyszłe zagospodarowanie terenu, wykraczając tym samym poza przyznane gminie przepisami prawa kompetencje. Jego zasadność nie wynika również z art. 15 ust 2 i 3 upzp.

Użyte w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały określenia uniemożliwiają ocenę rzeczywistej skali ograniczenia prawa własności. Pojęcie "kwartał zabudowy" nie zostało w akcie zdefiniowane, a ustawa nie daje podstaw do kształtowania i warunków zabudowy innych jednostek niż teren. Plan nie może stanowić odrębnych uwarunkowań dla kart terenu i innych dla kwartałów zabudowy albo ich części, ani tym bardziej dla kategorii kliku działek.

Wykroczenie poza zakres władztwa planistycznego stanowi również zapis § 10 ust. 1 pkt 8 uchwały co do określenia wskaźników parkingowych do obliczenia wymaganej liczny miejsc postojowych dla rowerów. Przepisy art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp oraz § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają w sposób zamknięty treść ustaleń dotyczących systemów komunikacji w zakresie miejsc parkingowych, zatem zobowiązanie inwestora do uwzględniania miejsc postojowych dla rowerów wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Z kolei w pkt 7 § 10 uchwały posłużono się nie zdefiniowanymi w uchwale pojęciami "bilansowanie potrzeb" i "program parkingowy". Niezgodne z obowiązującymi przepisami są również postanowienia § 13 ust. 1 pkt 5 lit. h warunkujące realizację nowej zabudowy na wskazanych w jego treści terenach od opracowania projektu zabudowy i zagospodarowania dla całości terenów, które zakwalifikować należy jako nałożenie w nieuprawniony sposób obowiązku opracowania projektu zabudowy dla całej karty terenu.

Skarżący twierdzi też, że postanowienia w przedmiocie poszerzenia ulicy W. kosztem istniejącej zabudowy naruszają zakres władztwa planistycznego. Rada Miasta w sposób jednostronny i nieuprawniony zdecydowała o wyższości interesu publicznego nad prywatnym.

Jako przekroczenie władztwa planistycznego wojewoda kwalifikuje również tworzenie w planie postanowień o charakterze informacyjnym. Ugruntowany w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że plany miejscowe powinny zawierać nakazy i zakazy, a nie informacje czy zalecenia.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zakazuje powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Niedopuszczalne jest tym samym zawarcie w § 12 pkt 8 powtórzenia definicji "powierzchni biologicznie czynnej", a w dalszej części aktu dokonanie jej modyfikacji. Uchybienie stanowi ponadto powtórzenie postanowień zawartych w ustawie Prawo lotnicze oraz ustawie o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi organ reprezentowany przez Prezydenta Miasta wyjaśnił, że zamieszczenie w uchwale ustaleń wskazanych w art. 15 ust. 2 i 3 upzp zależy od istnienia na terenie konkretnych okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń. Tereny, dla których w zaskarżonym planie ustalona została stawa procentowa w wysokości 0% stanowią tereny, co do których w wyniku uchwalenie planu nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości (mają one charakter publiczny lub ich przeznaczenie nie uległo zmianie w stosunku do obecnego użytkowania). Na obszarze objętym planem nie jest przewidywane przeprowadzenie procedury scalania i podziału nieruchomości opisanej w dziale III rozdziale 2 ugn, zatem nie ma potrzeby określania szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Nie oznacza to jednak, że na obszarze objętym planem nie będą prowadzone podziały nieruchomości na podstawie przepisów działu III rozdziału 1 ugn. Przepis § 9 ust. 1 uchwały odnosi się do działu III rozdziału 2 ugn, zaś ust. 2 tego paragrafu do działu III rozdziału 1 ugn i nie zachodzi między nimi sprzeczność czy niespójność.

Odnośnie zarzutu z pkt 3 skargi wskazano, że w § 13 uchwały ustalono precyzyjnie wymagania i wskaźniki parametrów zabudowy.

Twierdzi organ, że na dzień uchwalenia planu na terenie objętym planem nie występowały obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi.

Wymóg wyłonienia projektu zabudowy w drodze konkursu architektoniczno – urbanistycznego stanowi z kolei jedną z zasad kształtowania zabudowy i pozwoli na uzyskanie najlepszego rozwiązania z korzyścią dla inwestora, jak i wizerunku miasta. Zapisów w tym przedmiocie nie można utożsamiać z wprowadzeniem dodatkowego podmiotu zatwierdzającego projekt budowalny, jak również ze scedowaniem uprawnień przez radę miasta na sądy konkursowe.

Regulacje w zakresie konieczności ścisłej współpracy z projektantem branży hydrotechnicznej w zakresie projektu zabudowy kubaturowej stanowią zapisy analogiczne do tych zawartych w sąsiednim planie zagospodarowania przestrzennego, które stanowiły następstwo uzgodnień z Dyrektorem Urzędu i sporządzonej "Opinii technicznej dotyczącej infrastruktury hydrotechnicznej przystani morskiej A.". Obszar objęty uchwałą ma zbliżone uwarunkowania z obszarem objętym planem miejscowym [...] i został uzgodniony przez Dyrektora U bez uwag. Zawarcie w planie informacji o ograniczonej wydajności istniejącej przepompowni jest istotne dla przyszłego inwestora i stanowi efekt uwag B. Zapis nie nakłada na inwestora żadnych dodatkowych obowiązków, gdyż do zadań gestora sieci należeć będzie ewentualna modernizacja infrastruktury technicznej związanej z odprowadzaniem ścieków. Również zapis w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. d uchwały stanowi jedynie informację i ewentualnych ograniczeniach w zagospodarowaniu terenu. Plan nie może ustanowić służebności, twierdzenie Wojewody, że uzależnia korzystanie z nieruchomości od ustanowienia służebności jest błędne. Podobny, informacyjny, charakter ma zapis o strefie ograniczeń dla zabudowy i zagospodarowania oraz konieczności uzgodnienia przebiegu kolektora i lokalizacji urządzeń podczyszczających wody opadowe z gestorem sieci.

Uchwała nie określa szczegółowego kształtu zagospodarowania, a jedynie wskazuje elementy, które są niezbędne dla funkcjonowania zabudowy usługowo – mieszkaniowej i powinny być nieodłącznym elementem podstawowego standardu zamieszkiwania.

Postanowienie § 7 ust. 2 pkt 2 planu oznacza, że inwestor musi dysponować całym terenem obejmującym zamierzenie inwestycyjne, uzyskać pozwolenie na cale zamierzenie i je zrealizować w całości. Ogranicza możliwość ominięcia postanowień planu, pozwala natomiast na pewną elastyczność w usytuowaniu np. programu parkingowego, programu zieleni wypoczynkowej.

Pojęcia "kwartał" i "zabudowa" są w języku polskim powszechnie znane. Ewentualne wątpliwości w zakresie stosowania postanowień planu zawartych w § 7 ust. 2 zostały rozstrzygnięte w kartach terenów 01 U/MW3, 02 U/KS, 03 UC,U, 06 UM/U i 07 UM/U – poprzez jednoznacznie ich przywołanie.

Według organu wymagania w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych nie dotyczą tylko miejsc postojowych dla samochodów osobowych, a w zależności od potrzeb miejscowy plan może i powinien ustalić miejsca postojowe dla innych pojazdów, w tym wymagania dotyczące miejsc postojowych dla rowerów.

Elementy informacyjne wskazane na rysunku planu są zgodne z przepisem § 7 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wbrew twierdzeniom wojewody nie są "postanowieniami planu". Szczegółowe wskazania inwestycji, których przebieg lub lokalizacja zostały wskazane w planie orientacyjnie, będzie możliwe dopiero na etapie realizacji projektu budowalnego.

W zakresie zarzutu z pkt 6 skargi organ wskazał, że stanowisko Wojewody co do niedopuszczalności powtórzenia definicji "powierzchni biologicznie czynnej" jest nieuprawnione. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi odrębny od prawa budowlanego akt prawny. Na gruncie tej ustawy za obowiązujące uznać należy takie definicje, które zostały sformułowane dla jej potrzeb.

Przytoczenie w uchwale przepisów rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska nie stanowi naruszenia prawa. Wskazany został akt prawny, z którego wynikają ograniczenia, co czyni akt prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym. Przytoczenie w zaskarżonym planie treści przepisów ustawy o drogach publicznych ma charakter informacyjny i służy sygnalizacji inwestorowi konieczności przebudowy układu drogowego.

Przekroczenie władztwa planistycznego w zakresie rozbudowy ulicy W., co powoduje konieczność wyburzenia istniejącej zabudowy, jest w ocenie organu co najmniej niezrozumiały w kontekście kwestionowania zasadności realizacji głównej arterii miasta. Realizacja tego przedsięwzięcia pozwoli na wyprowadzenie nowo generowanego ruchu komunikacyjnego ze śródmieścia, zatem jest to inwestycja kluczowa, warunkująca rozwój północnej części śródmieścia G. Planowanie dróg publicznych w znacznej większości przypadków odbywa się z wykorzystaniem nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych, a przepisy prawa przewidują dla takich osób rekompensatę.

Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. pełnomocnik wojewody podtrzymał zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego i działanie bez podstawy prawnej poprzez nałożenie na inwestorów prywatnych obowiązku wyłaniania projektów architektonicznych w drodze konkursu. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że kwestię wyłonienia projektu budowalnego w drodze konkursu będzie oceniał organ architektoniczno – budowalny. Obowiązek wyłaniania projektów w drodze konkursów wynika również z innych planów, których właściciele prywatni nie kwestionują. Wyjaśnił również, że użytkownikiem wieczystym ponad 90% terenu objętego planem jest stocznia C. i powołane przez nią spółki, a poza tym przedsiębiorstwo D. Pełnomocnik wojewody zobowiązany został do szczegółowego odniesienia się do treści odpowiedzi na skargę, zaś pełnomocnik prezydenta miasta do pisemnego odniesienia się do kwestii związanej z obowiązkiem wyłonienia projektów architektonicznych w drodze konkursu - w terminie 14 dni.

W piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2015 r. pełnomocnik organu opisał cel i przebieg przewidzianej w planie procedury wyboru projektów architektoniczno – budowlanych w wyniku konkursu. Wskazał, że organizatorem konkursu będzie inwestor, a konkurs powinien zostać przeprowadzony zgodnie z zasadami rekomendowanymi przez Stowarzyszenie Architektów Polskich. Ocena prac konkursowych przeprowadzana będzie przez niezawisły sąd konkursowy, którego członkowie zgodnie z dotychczasową praktyką typowani są przez inwestora i gminę. Konkurs może mieć formę konkursu otwartego bądź zamkniętego, w którym uczestniczyć mogą jedynie zaproszone zespoły autorskie. W przypadku konkursu zamkniętego lista zaproszonych zespołów jest również przedmiotem uzgodnień pomiędzy inwestorem a gminą. Nagrody konkursowe ustala inwestor w regulaminie i co do zasady główna nagrodą jest zaproszenie do negocjacji warunków umowy na opracowanie projektowe o charakterze realizacyjnym uszczegółowiające prace konkursowe. W regulaminie konkursu przewidziany jest co najmniej zwrot kosztów dla zespołów autorskich, które nie otrzymały nagród w konkursie, natomiast wartość nagrody otrzymanej przez zwycięzcę może być potrącona od wynagrodzenia za pracę projektową. Tym samym inwestor angażując ograniczone środki finansowe uzyskuje wariantowe rozwiązania przyszłej inwestycji od najlepszych zespołów projektowych. Udział w konkursie przedstawicieli gminy podnosi rangę i prestiż konkursu, a ponadto stanowi dodatkową gwarancję należytego przeprowadzenia konkursu i przestrzegania zasad SARP. Ponadto udział ten jest nieodpłatny i sprzyja wyłanianiu prac nie tyko zgodnych z zamierzeniami i planami inwestora ale także spójnych z wizją rozwoju miasta.

W piśmie twierdzi się, że obowiązek wyłonienia projektu zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze konkursu jest ustaleniem planu miejscowego, którego naruszenie stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu powinny uwzględniać założenia zwycięskiej pracy, a także zalecenia pokonkursowe sądu konkursowego. Inwestor uprawniony jest do wprowadzania modyfikacji, które nie zniekształcają koncepcji zwycięskiej pracy i zachowują walory uznane przez sąd konkursowy.

Wyjaśniono, że tego rodzaju postanowienia planu przewiduje się w odniesieniu do miejsc szczególnie eksponowanych i ważnych dla wizerunku miasta, w których zrealizowane obiekty będą miały wpływ na ład przestrzenny w całym mieście.

W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2015 r. Wojewoda w całości podtrzymał zarzuty sformułowane w skardze i wyjaśnił, że znane jest stanowisko sądów administracyjnych, przywołane w odpowiedzi na skargę, że obowiązek ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego opłaty planistycznej powstaje tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 upzp. a wiec tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Jak wskazuje Gmina Miasta wzrost wartości nieruchomości nie następuje najczęściej na terenach mających charakter publiczny oraz na terenach, których przeznaczenie w planie nie ulega zmianie. W ocenie skarżącego żadna ze wskazanych sytuacji nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej może nastąpić wyłącznie w sytuacji pewności co do braku wzrostu wartości nieruchomości. Taka okoliczność musi zostać jednak w sposób szczegółowy zbadana przez organ uchwałodawczy w toku procedury planistycznej i winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej. Nie można uznać twierdzeń strony przeciwnej, że przeznaczenie nieruchomości określonych w planie miejscowym nie uległo zmianie. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę (tabela strona 3) tereny oznaczone w planie miejscowym symbolem 04 U,P,PM są obecnie użytkowane jako zabudowa usługowa administracyjno - biurowa, obiekty produkcyjne, zabudowa gospodarcza, budynki socjalne i obiekty infrastruktury technicznej (transfomator). W kwestionowanym planie miejscowym przeznaczenie tego terenu zostało rozszerzone o składy i magazyny oraz tereny urządzeń portu morskiego. Podobna sytuacja występuje w przypadku terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 05 PM. UM, który jest obecnie użytkowany jako tereny urządzeń morskiego (nabrzeża) oraz budynek socjalny. W planie miejscowym przeznaczenie terenu zostało rozszerzone o zabudowę związaną z usługami turystyki morskiej, obsługą jednostek morskich, planowaną mariną oraz jej zapleczem. Uznać zatem należy, iż dokonana w planie ocena podstaw do odstąpienia od ustalenia stawki opłaty planistycznej jest niewystarczająca. Analiza zmiany przeznaczenia wyżej wskazanych terenów prowadzi do wniosku, że w kwestionowanym planie miejscowym wprowadzono nowe przeznaczenia terenów, co wiązać się może ze zmianą wartości nieruchomości, a w konsekwencji z koniecznością wprowadzenia stawki renty planistycznej. W tej sytuacji nie było podstaw do uznania, że brak wzrostu wartości nieruchomości jest oczywisty.

Rada Miasta w piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2015 r. wyjaśniła, że twierdzenie skarżącego, że przeznaczenie w planie terenu 04 U, P, PM zostało rozszerzone o składy i magazyny oraz tereny urządzeń portu morskiego są niezasadne, gdyż możliwości zagospodarowania nie zostały rozszerzone o żadne dodatkowe funkcje. Wyjaśniono, że w poprzednio obowiązującym planie właściwie dopuszczalna była każda forma zagospodarowania terenu zgodna z planami głównego użytkowania, czyli Stoczni C. Z tego wynikało, że ówczesne dopuszczalne przeznaczenie terenów portowo – przemysłowych było takie samo jak nie szersze niż w porównaniu z obowiązującym obecnie planem. Z tego organ wywiódł, że wraz z wejściem w życie nowego planu wartość tych nieruchomości nie wzrosła, a tym samym ustalenie zerowej stawki procentowej opłaty planistycznej było uzasadnione i zgodne z przepisami.

Organ podkreślił, że w jego przekonaniu nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości objętych kartami terenu 04 U, P, UP oraz 05 PM, UM. Dotychczasowe zagospodarowanie i możliwości zagospodarowania tego obszaru są tożsame z przeznaczeniem przewidzianym w planie miejscowym, co potwierdza analiza wpływu wejścia w życie nowego planu na wzrost wartości wskazanych nieruchomości sporządzona na zlecenie miasta G. Odnosząc się natomiast do zarzutu rozszerzenia funkcji terenu 05 PM, UM o zabudowę związaną z usługami turystyki morskiej, obsługą jednostek morskich, planowaną mariną i jej zapleczem wyjaśniono, że zgodne z ustaleniami planu na obszarze tym obowiązuje zakaz zabudowy, z wyjątkiem mariny na akwenie przylegającym do Nabrzeża [...] i do Pirsu [...]. Nadto dopuszczona została realizacja niewielkich obiektów kubaturowych związanych z obsługą jednostek morskich, mariny oraz jej zaplecza, a więc sanitariaty, natryski, pralnia. Powtórzono, że na tym terenie istnieje budynek o wysokości 10 m, pełniący funkcję zaplecza socjalnego dla pracowników Stoczni C. W związku z tym ustalenie stawki zerowej opłaty planistycznej było uzasadnione.

Rozpoznając niniejszą skarge Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana została uchwała Rady Miasta nr XLVI/988/14 z dnia 24 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ś. w G., rejonu ulic W. i W.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowoadministracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu. Przy czym podkreślić należy, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie ze skargi wojewody jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. powoduje, że kompetencja nadzorcza wojewody wygasa, a o legalności uchwały decydować może wyłącznie sąd administracyjny rozpoznający skargę. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy, na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), zwanej dalej: u.p.z.p., stanowiącego, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Tak więc rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie), należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały.

Wyjaśnić należy, choć kwestia ta nie jest sporna między stronami, że w rozpoznawanej sprawie, ze względu na datę podjęcia przez Radę Miasta uchwały nr XXXIX/860/10 z dnia 27 stycznia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ś. w G., rejon ulicy W. i W., wzorcem normatywnym kontroli legalności zaskarżonej uchwały o planie winna być ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871), tj. przed dniem 21 października 2010 r. W art. 4 ust. 2 noweli sformułowano regułę intertemporalną, zgodnie z którą do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zastosowanie miały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed wejścia w życie powyższej zmiany.

Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Oznacza to, że zarówno naruszenie "zasad sporządzania", jak i istotne naruszenie "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna) - określają art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji określało wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587).

Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Przy czym podkreślić należy, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

Ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29, LEX nr 46367), podjętym w poprzednim stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), lecz rozważania dotyczące tej kwestii pozostają aktualne, wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych.

Władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu.

W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozpoznaje sprawę wyznaczoną przez jej granice nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, co ma istotne znaczenie w sytuacji, gdy badania skargi nie wyznacza zakres interesu indywidualnego wynikający z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Analiza przyjętych w kontrolowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych doprowadziła do wniosku, że Rada Miasta uchwalając je przekroczyła granice władztwa planistycznego, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W niniejszej sprawie zdaniem sądu skutkuje to stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż skala i waga naruszeń jest na tyle duża, że po wyeliminowaniu postanowień sprzecznych z prawem kontrolowany plan pozostałby w wersji szczątkowej, niejasnej i nieprzydatnej z punktu widzenia założeń ładu przestrzennego. Sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego część uchwały o planie, co wprost wynika z treści art. 28 u.p.z.p., lecz według sądu jedynie wtedy, gdy możliwe jest wyodrębnienie takich postanowień tego aktu, sprzecznych z prawem (naruszających zasady oraz w sposób istotny tryb uchwalania planu), których wyeliminowanie z obrotu prawnego nie doprowadzi do sytuacji, gdy poprzez brak tych postanowień w samym akcie bądź w ustawie nie będzie możliwe stosowanie aktu ułomnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawowym narzędziem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określa się sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Co więcej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy, a jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1131/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia planu wiążą zatem zarówno podmioty władzy, w tym organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza strukturą tej władzy, tj. jednostki i ich organizacje (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 203/00, OSNP 2001, nr 20, poz. 606). Na wagę postanowień planów miejscowych zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1916/08, LEX nr 574407). Co więcej, w żadnym postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe kwestionowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też ustalenia tego planu powinny zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów, co wynika wprost z treści § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te powinny być więc precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2645/11, LEX nr 1329821). W związku z tym niedopuszczalne jest zamieszczanie w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (por. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod. red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 155-156). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma za zadanie określać jasne zasady. Plan miejscowy powinien być tworzony z zachowaniem reguł dobrej legislacji, racjonalności i przejrzystości, a poszczególne jego zapisy powinny wraz z pozostałymi tworzyć spójną oraz logiczną systemową całość. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykorzystywania prawa własności, powinien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury np. co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidulanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przyznaje kompetencję do sporządzenia projektu planu miejscowego wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta. Plan miejscowy powinien zawierać część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego tym planem. Natomiast ust. 2 i 3 w sposób wyraźny wyznaczają zakres przedmiotowy (materialny) planu miejscowego. Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obligatoryjne elementy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obowiązkowe ustalenia planu), a ust. 3 art. 15 przewiduje, jakie elementy można określić w planie miejscowym (w zależności od potrzeb - fakultatywne ustalenia planu). Oznacza to, że miejscowy plan nie może regulować innej materii niż wymieniona w art. 15, a tym samym nie może, tworząc przepisy prawa miejscowego, rozszerzać katalogu elementów, jakie powinien zawierać.

Zgodnie zaś z ust. 2 art. 15 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 stycznia 2010 r. ) w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

11) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Przechodząc do szczegółowego wyjaśniania dostrzeżonych przez sąd naruszeń prawa w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący wojewoda trafnie dostrzegł naruszenie władztwa planistycznego w określeniu stawki opłaty planistycznej w wysokości 0%, czyli innymi słowy rezygnację z pobierania takiej opłaty w przyszłości, dla obszarów objętych kartą terenu nr 04 i nr 05.

Z brzmienia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Obowiązek ten wynika z jednej z podstawowych zasad wyrażonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazującej, że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia uchwały w życie.

Stawka tej opłaty musi mieścić się w przedziale 0 -30%, przy czym judykatura dopuszcza brak takiej stawki (czyli stawkę 0) w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Ustalenie, które obszary objęte zaskarżonym planem miejscowym wymagają określenia dla nich stawki opłaty planistycznej, wymaga zatem uwzględnienia w szczególności następujących przesłanek: możliwości objęcia danych nieruchomości obrotem prawnym (zbywaniem), oczywistości braku zmiany wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, sposobu dotychczasowego wykorzystania nieruchomości, możliwości komercyjnego wykorzystywania nieruchomości i czerpania z tego tytułu zysków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1138/13; z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/2010; z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/2010; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1203/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko prezentują również przedstawiciele doktryny stwierdzając, że wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 obowiązek, polegający na ustaleniu przez radę gminy w planie miejscowym stawek procentowych opłaty planistycznej istnieje wówczas, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych tym planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Zatem w wypadku, gdy oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości, stawki opłaty planistycznej (por. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod. red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 193). Przy czym zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że w sytuacji odstąpienia od ustalenia stawki procentowej zachodzi konieczność uzasadnienia takiej decyzji w materiałach planistycznych. Przyjmuje się bowiem jednolicie, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z obligatoryjnych elementów planu w konkretnym planie lub jego fragmencie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszym składzie, przychylając się do poglądów dopuszczających możliwość ustalenia w planie stawki 0% opłaty planistycznej, doszedł jednak do wniosku, że w niniejszej sprawie ustalenie jej w wysokości 0% na kartach terenu nr 04 i nr 05 było nieuzasadnione. Teren objęty kartą nr 04 w planie uzyskał przeznaczenie oznaczone symbolem U, P, PM pod zabudowę usługową, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, teren urządzeń portu morskiego. Faktyczne wykorzystywanie terenów objętych tą kartą przed uchwaleniem planu polegało na zabudowie usługowej (administracyjno-biurowa), obiektach produkcyjnych, zabudowie gospodarczej, budynkach socjalnych i obiektach infrastruktury technicznej (transformatory). Wobec tego przeznaczenie określone w planie w stosunku do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem uległo zmianie, albowiem zostało rozszerzone o składy i magazyny oraz tereny urządzeń portu morskiego. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do karty terenu nr 05, dla której przewidziano przeznaczenie oznaczone symbolem PM, UM, teren urządzeń portu morskiego, usług turystyki morskiej obejmującej Nabrzeże [...], Nabrzeże [...], Nabrzeże [...] oraz Pirsy [...] i [...], podczas, gdy przed uchwaleniem planu teren ten użytkowany był jako tereny urządzeń portu morskiego (nabrzeża) oraz budynek socjalny. Z tego wynika, że w planie miejscowym przeznaczenie terenu zostało rozszerzone o zabudowę związaną z usługami turystyki morskiej.

Analiza materiałów planistycznych doprowadziła do wniosku, że organ gminy nie dokonał w sposób należyty oceny dopuszczalności odstąpienia od ustalenia owej stawki w odniesieniu do obszaru objętego kartami terenu nr 04 i 05. Podkreślić należy, że nieskutecznie organ zmierzał do wykazania, że przeznaczenie tego terenu pozostaje co do zasady w zgodzie z poprzednim jego wykorzystaniem. Zauważyć bowiem trzeba, że dotychczasowa funkcja zabudowy usługowej, produkcyjnej, gospodarczej oraz budynków socjalnych i obiektów infrastruktury technicznej w odniesieniu do karty terenu nr 04 została rozszerzona o funkcję składów i magazynów oraz urządzeń portu morskiego. Natomiast faktyczny sposób wykorzystywania terenu objętego w planie kartą nr 05 polegający na przeznaczeniu go pod urządzenia portu morskiego (nabrzeża) i budynek socjalny został w planie poszerzony o usługi turystyki morskiej obejmujące Nabrzeże [...], Nabrzeże [...], Nabrzeże [...] oraz Pirsy [...] i [...]. Tym samym za przyczyną planu dokonała się zmiana dotychczasowego faktycznego sposobu wykorzystania wskazanych terenów, a organ uchwałodawczy w toku procedury planistycznej nie wykazał, że w odniesieniu do terenów objętych kartami o nr 04 i 05 przewiduje brak wzrostu wartości tych nieruchomości, co uzasadniałoby ustalenie w planie dla tych jednostek zerowej stawki opłaty planistycznej, czyli de facto rezygnację z pobierania tego rodzaju opłat. Fakt, że wraz z planem dokonało się uzupełnienie dotychczasowego sposobu wykorzystania tych terenów o funkcje dodatkowe w postaci składów i magazynów oraz usług turystyki morskiej, a nie nastąpiła diametralna zmiana tego przeznaczenia, nie może samo z siebie wykluczyć wzrostu wartości nieruchomości na tym obszarze. Nie czyni tego również powołany przez gminę argument, że właściwie zmiana przeznaczenia w ogóle nie nastąpiła, w szczególności w odniesieniu do terenu nr 04, ponieważ na terenie Stoczni C. dopuszczalna była realizacja szerokiego zakresu przeznaczenia związanego z działalnością stoczniową. Dla prognozowania wzrostu wartości nieruchomości dla celów zastosowania art. 34 ust. 4 u.p.z.p. istotne jest bowiem rzeczywiste wykorzystanie terenu przed uchwaleniem planu, a nie hipotetyczne możliwości jego zagospodarowania.

Uznać zatem należy, że ocena zasadności odstąpienia od ustalenia stawki opłaty planistycznej dla terenów objętych kartami terenów nr 04 i 05 nastąpiła bez uwzględnienia wszelkich okoliczności. W szczególności na podkreślenie zasługuje fakt, że w toku całej procedury planistycznej nie podjęto próby zweryfikowania wpływu zmiany w przeznaczeniu terenów z kart nr 04 i 05 na ich wartość. Potwierdza to zawartość dokumentacji planistycznej, w której brak jest jakichkolwiek śladów takich analiz, a zwłaszcza treść prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, w której przy rozważaniu skutków finansowych wynikających z art. 36 u.p.z.p., w ogóle pominięto nieruchomości objęte kartami terenu nr 04 i 05. W prognozie skutków finansowych przewidując skalę roszczeń z art. 36 u.p.z.p. dokonano podziału terenów na trzy grupy. Tereny objęte kartami nr 08 i nr 09 zakwalifikowano do terenów przeznaczonych na realizację celów publicznych, do wykupienia przez gminę, tereny tych kart wraz z kartami nr 10, 11 i 12 do terenów użyteczności publicznej przeznaczonych pod komunikację i tereny zieleni, przeznaczone do przejęcia przez gminę, a w odniesieniu do terenów kart nr 01, 02, 03, 06 i 07, ustalono, że ich wartość wzrośnie w związku z uchwaleniem planu. To potwierdza, że tereny kart nr 04 i 05 nie zostały przeanalizowane z punktu widzenia dyspozycji art. 36 u.p.z.p. i pozostały poza kwalifikacją. Oceny tej nie może zmienić przedłożona w toku postępowania sądowego, sporządzona w dniu 30 czerwca 2015 r. na zlecenie gminy "Analiza dotycząca wpływu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wartość rynkową nieruchomości położonych na terenie oznaczonym w planie symbolem 04 U,P,PM". Dokument ten nie był podstawą projektów planistycznych gminy w zakresie ustalania stawki opłaty planistycznej i nie może uzasadniać jej wysokości obecnie. Ma wyłącznie walor dokumentu prywatnego odnoszącego się nieruchomości objętych kartą terenu nr 04, sporządzonego na potrzeby postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też nie może być wiarygodnym źródłem informacji o wartości nieruchomości w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782).

W tej sytuacji, sąd akceptując możliwość ustalenia stawki opłaty planistycznej w wysokości 0% dla nieruchomości objętych kartami terenu nr 08, 09, 10, 11, 12, 13 i 14, ze względu na ich przeznaczenie w planie pod realizację celów o znaczeniu publicznym (ulica zbiorcza, ulice dojazdowe, ciąg pieszo – jezdny, zieleń urządzona), nie mógł jednak zaakceptować rezygnacji z ustalenia stawki opłaty planistycznej dla terenów, których przeznaczenie w planie uległo zmianie, bez szczegółowego wykazania, że nie nastąpi wzrost wartości tych nieruchomości. Jakiekolwiek niewyjaśnione wątpliwości w tym zakresie podważają ustalenia planu w zakresie stawki 0%, stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.

W tej kwestii zwrócić też należy uwagę na niedopuszczalną dysproporcję w kształtowaniu postanowień planu w odniesieniu do obszarów o podobnych funkcjach. Dla terenów objętych kartami o nr 01, nr 02, nr 06 i nr 07, dla których przewidziano przeznaczenie usługowe, w tym pod usługi turystyki morskiej, w § 13 ust. 1 pkt 9, w ust. 2 pkt 9, w pkt 6 ust. 9 oraz w ust. 7 pkt 9 planu ustalono stawkę procentową w wysokości 30%, czyli maksymalną dopuszczalną przez ustawę, podczas, gdy dla terenów objętych kartami nr 04 i 05, gdzie również przewidziano funkcje usługowe ustalono stawkę opłaty w wysokości 0%. Tego rodzaju dysproporcje prowadzą do naruszenia zasady równości wynikającej z art. 32 i zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Odnosząc się do zasady proporcjonalności, zwanej też zakazem nadmiernej ingerencji, Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Natomiast na podstawie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zasadę równości należy pojmować jako nakaz jednakowego traktowania równych i podobnego traktowania podobnych oraz dopuszczalność uzasadnionych zróżnicowań (por. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Zakamycze 2000, s. 270 i n.).

Analizując zatem zgodność postanowień planu o stawkach procentowych z zasadą równości i proporcjonalności sąd uwzględnił całokształt unormowań planu w tej materii i stwierdził, że doszło do naruszenia tych zasad.

Następnie sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi odnoszący się do nieokreślenia w planie położenia terenów zagrożonych zalewaniem. Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od przytoczenia regulacji art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w którym rada gminy zobowiązana została do określenia w planie miejscowym granic oraz sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Wymóg ten uszczegóławia § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagając przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, aby ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, zawierały nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Z przepisu § 7 pkt 6 rozporządzenia wynika, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Jak wynika z przytoczonych przepisów zarówno z części tekstowej planu, jak i z części graficznej, winno wynikać wyraźnie położenie i zasięg obszarów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Przepisem szczególnym, które reguluje kwestie związane z ochroną przed powodzią jest ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469), w szczególności jej Dział Va dodany nowelą z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U. nr 32, poz. 159), z mocą obowiązująca od dnia 18 marca 2011 r. Nowelą tą wprowadzono między innymi obowiązek sporządzania wstępnej oceny ryzyka powodziowego dla obszarów dorzeczy wraz z obowiązkiem sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego. Mapy ryzyka powodziowego zawierają przede wszystkim informacje niezbędne z punktu widzenia bezpieczeństwa mieszkańców obszarów zagrożonych wystąpieniem powodzi. Obie te mapy przekazywane są organom wymienionym w art. 88f ust 3, a uwzględnia się je w planie zagospodarowania województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

W przepisie art. 88k pkt 1 ustawy Prawo wodne przewidziano, że ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Z art. 9 ust. 6c pkt d) ustawy Prawo wodne (wprowadzonego wspomnianą nowelą) wynika, że obszarem szczególnego zagrożenia powodzią jest pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, czyli obszar lądowy przyległy do brzegu morskiego, w skład którego wchodzą: pas techniczny - stanowiący strefę wzajemnego bezpośredniego oddziaływania morza i lądu, który jest obszarem przeznaczonym do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska, oraz pas ochronny - obejmujący obszar, w którym działalność człowieka wywiera bezpośredni wpływ na stan pasa technicznego.

Z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne wprost wynika, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. Oznacza to, że określenie w planie miejscowym obszarów zagrożonych niebezpieczeństwem powodzi jest realizacją ustawowego obowiązku kształtowania zagospodarowania terenów zagrożonych powodzią w celu zapewnienie w planowaniu przestrzennym bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony ich mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.).

Skoro postanowienia art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne wprowadzają określone zakazy i ograniczenia w zakresie sytuowania obiektów budowlanych na obszarach zagrożonych powodzią, to z planu miejscowego, winny jednoznacznie wynikać granice, przebieg i zasięg tych obszarów.

Dodatkowo, zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Oznacza to, że załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały ani nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów. Plan miejscowy składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz z części graficznej (rysunku planu). Rysunek planu jest zaś integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych też względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 256/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego rodzaju sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzania planu i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały o planie.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W tekstowej części zaskarżonej planu bowiem w § 8 ust. 1 pkt 2 przewidziano, że na obszarze objętym planem występują tereny zagrożone zalewaniem wodami morskimi wskutek spiętrzeń sztormowych i oddziaływania fal (tereny położone poniżej rzędnej +2,5 m n.p.m.) – na terenach tych, dla zabudowy wymagane jest:

a) zastosowanie rozwiązań technicznych zabezpieczających przed skutkami powodzi morskiej do rzędnej + 2,5 m n.p.m.,

b) zastosowanie rozwiązań technicznych zabezpieczających przed wzrostem poziomu wód gruntowych do rzędnej + 1,25 m n.p.m.

Powyższe postanowienia planu zgodne są z zapisami rozdziału XIX Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., uchwalonego uchwałą Rady Miasta G. Nr XVII/400/08 z dnia 27 lutego 2008 r., zmienionego uchwałą Rady Miasta G. z dnia 15 stycznia 2014 r., nr XXXVIII/799/14. W ujednoliconym tekście Studium (str. 93) ustalono bowiem, że według wstępnej oceny ryzyka powodziowego (z powołaniem się na art. 88d,e ustawy Prawo wodne) w granicach G. występują wyłącznie obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi od strony morza, obejmujące tereny przyległe do basenów portowych. Nie zostały dla nich sporządzone mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego. Wskazano jednak, że na mocy przepisów ustawy z dnia 18 lipca Prawo wodne obszarem szczególnego zagrożenia powodzią jest pas techniczny brzegu morskiego.

Mimo tego, że w części tekstowej planu wprost dokonano przytoczonego zapisu powtarzającego treść Studium (str. 93), to w części graficznej planu natomiast zabrakło wyznaczenia granic terenów, które w części tekstowej określono jako zagrożone zalewaniem wodami morskimi. Świadczy to zdaniem sądu o niespójności pomiędzy częścią tekstową uchwały a jej częścią graficzną. Załącznik graficzny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały (o ile nie przewidują tego przepisy) i nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów, z czym mamy do czynienia w kwestii ustalenia granic terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. To również narusza zasady sporządzania planu i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały.

W następnej kolejności sąd podzielił zarzuty skargi odnoszące się do przekroczenia granic władztwa planistycznego polegające na ustanowieniu w planie pozaprawnych obowiązków i zamieszczeniu w nim postanowień o charakterze informacyjnym.

Rozważając tę kwestię w pierwszej kolejności należy podkreślić, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do kształtowania i prowadzenia polityki gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości. Poza wskazanymi ograniczeniami władztwo planistyczne gminy jest ograniczone przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00, OTK nr 2 z 2001 r., poz. 29, stwierdzając, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione i winno mieć oparcie w obowiązujących przepisach, w tym w zasadach konstytucyjnych.

Skoro w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że gmina decydując o kształcie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób ograniczać prawo własności i z tego powodu jej działanie musi podlegać ocenie pod kątem zgodności z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Pierwszy ze wskazanych przepisów dopuszcza możliwość ograniczania prawa własności tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Drugi z kolei stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (zasada proporcjonalności).

W ocenie sądu postanowienia § 6 ust. 1 pkt 3 lit. i oraz lit. j uchwały o planie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów. W postanowieniach tych nałożono na adresatów norm planistycznych obowiązek wyłaniania projektów zabudowy i zagospodarowania terenów 01 U/MW3, 03 UC/U, 06 UM/U, 07 UM/U, oraz projektów zabudowy i zagospodarowania terenów będących podstawą prowadzenia działań inwestycyjnych mających wpływ wygląd przestrzeni publicznych [...] G. obejmujących promenadę wzdłuż nabrzeży [...] (teren 05 PM,UM) w drodze konkursów realizacyjnych architektoniczno – urbanistycznych przeprowadzanych z zachowaniem zasad rekomendowanych przez SARP. W części szczegółowej planu w § 13 ust. 1 pkt 5 lit. h) w odniesieniu do powyższych kart terenów ustalono warunek realizacji nowej zabudowy w postaci opracowania projektu zabudowy i zagospodarowania terenu przynajmniej dla całego terenu odpowiednio objętego wskazanymi kartami terenów.

Powyższe postanowienia wprowadzają zatem dodatkowe, pozaustawowe, obowiązki dla podmiotów zamierzających inwestować i tym samym wpływają na ograniczenie prawa własności. Jeżeli inwestowanie polegać będzie na wykonaniu robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wprowadza to dodatkowy obowiązek, którego trzeba będzie dopełnić w procesie inwestycyjnym. Do wprowadzania tego rodzaju ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rada gminy nie została upoważniona w żadnym z przepisów rangi ustawowej. W szczególności upoważnienia takiego nie ma w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie, ale też nie przewiduje tego ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), istotna z punktu widzenia procesu budowlanego, w który to proces, na etap zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wkroczył kwestionowanymi postanowieniami uchwałodawca.

Zgodnie z przepisem art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego, do których zalicza się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP) i na obszarze działania organów, które je ustanowiły stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W świetle tych wywodów uznać należy, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do nakładania w planach miejscowych na inwestorów obowiązku poddawania się procedurze konkursowej wyłaniającej projekty zabudowy i zagospodarowania wskazanych terenów. Tego rodzaju ograniczenia nie są uzasadnione wymogami ani ochrony ładu przestrzennego ani potrzebą kształtowania przestrzeni publicznych. Skoro gmina w realizacji przysługujących jej kompetencji władczych ograniczona jest obowiązującymi przepisami prawa, to w planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą się znaleźć nakazy lub zakazy nieznane ustawom.

Dodatkowo podkreślić należy, że wynikające z powyższych postanowień planu uzależnienie działań inwestycyjnych od stanowiska podmiotu niezależnego od gminy i nieumocowanego konstytucyjnie ani ustawowo do tego rodzaju działań nosi też w sobie znamiona niedopuszczalnego cedowania przez gminę swoich uprawnień władczych. Tylko gmina jest ustawowo upoważniona do ustalania zasad zabudowy na poddanym jej władztwu terenie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i nie może ich cedować na inny podmiot. Nawet kierując się słuszna troską o właściwy poziom architektoniczny nowej zabudowy i zachowanie ładu przestrzennego, gmina nie może innym podmiotom przekazać przysługującej jej kompetencji do określenia zasad zabudowy. Nie może też upoważniać kogokolwiek do decydowania i oceny, czy określone rozwiązania architektoniczne dla danego terenu odpowiadają ustalonym w planie miejscowym zasadom.

Warto dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na niedopuszczalność "otwierania" norm planu miejscowego poprzez odesłania do nieprzewidzianych przepisami prawa procedur lub czynności, które w efekcie mogą prowadzić do zmiany tą drogą ustaleń planistycznych. W szczególności uznaje się, że zamieszczenie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 224/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W innym orzeczeniu stwierdzono, że wadliwość przepisów planu może polegać na tym, że niezgodnie ze statusem planu jako aktu prawa miejscowego pozwala się na zmianę jego norm poprzez różnego rodzaju czynności pozaprawne lub indywidualne lub też bez podstawy prawnej nakłada się indywidualne obowiązki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 230/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że pozbawione podstawy prawnej i sprzeczne z art. 94 Konstytucji RP jest zamieszczenie w planie miejscowym przepisu uzależniającego wybór projektu zabudowy i zagospodarowania wskazanych terenów od wyników procedury konkursowej przeprowadzanej przez sąd konkursowy, w trybie i na zasadach, które nie wynikają z przepisów u.p.z.p.

Analogicznie, w ocenie sądu za niedopuszczalne należało uznać ograniczenia w użytkowaniu terenów objętych planem, które podlegają ochronie na podstawie odrębnych przepisów, określone w § 8 ust. 1 pkt 4 lit. b) uchwały. Zgodnie z treścią tego postanowienia projekt zabudowy kubaturowej winien być wykonywany w ścisłej współpracy z projektantem branży hydrotechnicznej w celu zapewnienia pełnego bezpieczeństwa wszystkich budowli zlokalizowanych na tym terenie. Tego rodzaju ingerencja w swobodę inwestycyjną nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a zwłaszcza, ponownie, w przepisach ustawy Prawo budowalne, które określają zasady dokonywania uzgodnień i opiniowania projektów budowlanych przedsięwzięć inwestycyjnych. Podkreślić należy, że zgody, uzgodnienia czy opinie wymagane są dopiero na następnym etapie inwestycyjnym, w momencie ubiegania się o pozwolenie na budowę, przez co kwestie te regulowane są ustawą Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do tej ustawy oraz innymi ustawami określającymi kompetencje szczegółowe organów administracji publicznej w procesie inwestycyjnym.

Analizując postanowienia planu w zakresie zasad obsługi oraz modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej określonych w § 10 ust. 2 uchwały sąd uznał, że nie są one zgodne z prawem. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sposób wywieść podstaw dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji warunkujących realizację ustawowych obowiązków gminy polegających na odbiorze ścieków od modernizacji przepompowni przy ul. H. lub budowy nowej przepompowni. Zapis ten nie dość, że niedopuszczalny ze względu na swój warunkowy charakter, to jeszcze czyni go nieprawidłowym wymiar informacyjny. Postanowienia planu miejscowego powinny bowiem być ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Niedopuszczalne jest zatem zamieszczanie w jego treści informacji, zaleceń czy też innego rodzaju niewiążących sugestii dla właścicieli nieruchomości bądź potencjalnych inwestorów. Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu skutkujące nieważnością uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2096/2010, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

To samo odnosi się do postanowienia planu zawartego w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. d) uchwały, w którym w pierwszej kolejności poinformowano adresatów planu o planowanym przebiegu kolektora kanalizacji deszczowej wraz z lokalizacją urządzeń podczyszczających wody opadowe, a w drugiej kolejności zobowiązano do ustanowienia stosownej służebności umożliwiającej ich realizację i eksploatację. Dodatkowo nałożono obowiązek uzgodnienia z gestorem sieci szczegółowego przebiegu kolektora, lokalizacji urządzeń podczyszczających wody opadowe, rodzaj urządzeń oraz wielkość terenu.

Przepisy art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazują przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się określenie, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z innymi podmiotami, w tym zarządcami odpowiednich sieci. Nie ulega według sądu wątpliwości, że przepisy prawa miejscowego wskazujące na konieczność dostosowania się inwestorów do warunków przewidzianych przez dysponentów sieci infrastruktury technicznej na uzyskanie dostępu do tych sieci lub ich przebudowę, wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego, są wadliwe. Regulowanie kwestii dotyczących uzgodnień w akcie prawa miejscowego nie jest dopuszczalne. Dodatkowo należy podkreślić, że uchwała będąca aktem prawa miejscowego jest wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też uchwała taka winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Zaskarżone przepisy uchwały kryterium tego nie spełniają. Co więcej, uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od uzyskania zgody oraz spełnienia warunków wskazanych przez wymienione już podmioty wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w miejscowym planie zasad kształtowania przestrzeni publicznych, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem. Stosowanie zaskarżonych przepisów uchwały mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą okazać się niemożliwe do realizacji z powodu bliżej niesprecyzowanych działań podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie realizacji określonych postanowień miejscowego planu adresatom norm prawnych zawartych w uchwale, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc aktem prawa miejscowego, musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków i bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 794/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu plan zawiera również inne niedopuszczalne postanowienia o charakterze informacyjnym i orientacyjnym, co ma miejsce w § 10 ust. 2 pkt 3 lit d), gdzie stanowi się o informacyjnym wskazaniu na rysunku planu przebiegu granic strefy ograniczeń dla zabudowy, w § 14 ust. 2 pkt 13, 14 i 16, gdzie wskazuje się na orientacyjny przebieg lub lokalizację oraz gdzie się stwierdza, że poza wybranymi parametrami i wskaźnikami zagospodarowania terenów oznaczonymi na rysunku planu pozostałe oznaczenia stanowią informację lub zalecenia i nie są ustaleniami planu miejscowego. Przytoczone rozwiązania planistyczne ze względu na swoją nieprecyzyjność i niejednoznaczność prowadzą do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Ze względu na normatywny charakter planu, którego postanowienia w zasadniczy sposób wpływają na sposób wykonywania praw podmiotowych, nie można zaakceptować w nim postanowień orientacyjnych czy informacyjnych. Prowadziłoby to bowiem do nieczytelności planu i pogłębienia wątpliwości interpretacyjnych, co zaburzyłoby zabezpieczony konstytucyjnie stan pewności prawa zagwarantowany w art. 2 Konstytucji RP.

Sąd uznał również za sprzeczne z obligatoryjnymi wymaganiami art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pominięcie ustalenia w części tekstowej planu na kartach terenów oznaczonych nr 09-11 i nr 13-14 wskaźników w zakresie komunikacji, w tym przede wszystkim szerokości planowanych dróg w liniach rozgraniczających. Na karcie terenu nr 09-11, obejmującej tereny o przeznaczeniu pod 09 KD-D ½ - ulica dojazdowa P., 10 KD-D ½ - ulica dojazdowa P., 11 KD-D ½ - ulica dojazdowa Ś., w pkt 5 dla ulic 09-11 KD-D ½ szerokość w liniach rozgraniczających określono jako "zgodnie z rysunkiem planu", zaznaczając przy tym, że częściowo pasy drogowe znajdują się poza obszarem objętym niniejszym planem. Tożsamy zabieg redakcyjny powtórzono na karcie nr 13-14 o przeznaczeniu pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem KDW, w odniesieniu do ulicy 13 KDW.

Brak w części tekstowej określenia obowiązkowych wskaźników w zakresie komunikacji, a umieszczenie ich wyłącznie w części graficznej planu, prowadzi do niedopuszczalnej rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną planu w zakresie wskaźników planowanych dróg. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Przy czym pamiętać należy, że rysunek planu jest integralną częścią planu, uszczegóławiającą część tekstową. Ustalenia obu części muszą być ze sobą skorelowane i odczytywane łącznie. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. W związku z powyższym nie można uznać, że brak oznaczenia w części tekstowej planu i odesłanie do jego części graficznej jest mało istotny.

Sąd nie podzielił natomiast zastrzeżeń wojewody w zakresie postanowień planu określających zasady zabudowy i zagospodarowania w odniesieniu do kwartału zabudowy (§ 7 ust. 2 pkt 1 uchwały), dopuszczenia wspólnego bilansowania, w tym łącznego obliczania określonych planem wskaźników urbanistycznych dla zamierzeń obejmujących m.in. kilka działek (§ 7 ust. 2 pkt 2 uchwały), dopuszczenia wspólnego bilansowania i wspólną realizację wymaganego programu parkingowego (§ 10 ust. 1 pkt 7 uchwały) oraz wskaźników parkingowych do obliczania wymaganej liczby miejsc postojowych dla rowerów (§ 10 ust. 1 pkt 8 uchwały). W ocenie sądu przede wszystkim powyższe postanowienia mają charakter dopuszczający, czyli zezwalający a nie nakazujący, który implikowałby obowiązek. Poddanie się zatem powyższym regułom zależeć będzie od woli inwestorów i nie nakłada na nich żadnych pozaprawnych obowiązków. W odniesieniu natomiast do ustalonych parametrów dla parkingów rowerowych takie unormowanie nie sprzeciwia się dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz uszczegóławiającym ją przepisom rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie w § 4 pkt 9 lit. c) stanowi się, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Skoro przepis ten nie rozróżnia rodzaju miejsc parkingowych ze względu na środek lokomocji, to określenia wskaźników miejsc postojowych dla rowerów nie jest ustaleniem poczynionym bez podstawy prawnej. Określenie miejsc postojowych dla rowerów jest rozwiązaniem racjonalnym i pragmatycznym, albowiem cała koncepcja rozbudowy systemu komunikacji przewidziana w zaskarżonym planie zakłada budowę ścieżek rowerowych przewidując tym samym intensyfikację ruchu rowerowego i zwiększoną liczbę pojazdów uczestniczących w tym ruchu, co wymagało zabezpieczenia warunków do postoju rowerów. Dla poparcia takiego stanowiska powołać się można na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12 (LEX nr 1219068), w którym stwierdzono, że nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami u.p.z.p. oraz istotą planowania przestrzennego.

W tym miejscu należy podkreślić, że specyfika całego kwestionowanego planu uzasadnia ukształtowanie pewnych jego rozwiązań w sposób całościowy i powiązany. Plan ten, jak wynika z materiałów planistycznych i wyjaśnień

pełnomocnika Prezydenta Miasta stanowi spójną, całościową koncepcję urbanistyczną rozwoju miasta poprzez zagospodarowanie terenów [...]. Ze względu na skalę i wagę przedsięwzięć planowanych do podejmowania w oparciu o przyjęte rozwiązania planistyczne uzasadnionym wydaje się określanie parametrów i wskaźników zabudowy dla wyodrębnionej jednostki określonej w planie jako kwartał, który w potocznym rozumieniu tego słowa oznacza część jakiejś większej przestrzeni, zwykle w kształcie kwadratu, a w miastach oznacza część leżącą między czterema przecinającymi się ulicami.

Odnosząc się do zarzutów wojewody w zakresie nadmiernej ingerencji gminy we własność prywatną poprzez zaplanowanie rozbudowy zbiorczej ul. W. na gruntach prywatnych sąd uznał, że kwestionowanie tych rozwiązań planistycznych należy do podmiotów uprawnionych do złożenia skargi na podstawie i w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie § 9 ust. 1 uchwały, który stanowi, że na obszarze objętym nie wyznacza się obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem sądu rezygnacja w tym przypadku z określenia obszarów podlegających scalaniu i podziałom nie powoduje naruszenia zasad sporządzania planu.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych tym planem. W doktrynie przyjmuje się, że zarówno z wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., jak i z przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wynika, że ustalenie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych tym planem jest obligatoryjne i w ogóle nie ma możliwości odstąpienia od nałożonego w tym przepisie obowiązku, bądź jest obligatoryjne tylko w przypadku wyznaczenia obszarów wymagających przeprowadzania tej procedury zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Za słusznością tego poglądu przemawiają bowiem argumenty natury systemowej i celowościowej, a także pragmatycznej (por. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] op.cit., s. 178). W orzecznictwie utrwalone zostało stanowisko, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień, w tym zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada gminy może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w ww. przepisie, ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Oznacza to, że unormowania planu w ww. zakresie zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, gdyż zbędne jest zamieszczanie zapisów dotyczących ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane, lub tym bardziej, w ogóle nie są potrzebne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 625/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2199/2011, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, a wyjaśnienia organu w tym zakresie sąd uznał za wystarczające, zwłaszcza w świetle całokształtu koncepcji urbanistycznej, do realizacji której przewidziano postanowienia kwestionowanego planu. Skoro ze względów urbanistycznych i wymogów zachowania ładu przestrzennego nie przewidziano w planie obszarów wymagających scaleń i podziałów to określenie szczegółowych warunków scaleń i podziałów było zbyteczne (por. też stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1475/11).

Wbrew twierdzeniom skargi sąd nie dopatrzył się naruszenia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu z sprzed dnia 20 października 2010 r. Przepis ten stanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, co uszczegóławia przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia stanowiąc, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Analiza postanowień części tekstowej planu, kart terenu, w ramach których ustalono przeznaczenie i zasady zagospodarowania poszczególnych terenów, czyli postanowień § 13 planu prowadzi do wniosku, że precyzyjnie ustalono wymagane wskaźniki i parametry zabudowy: intensywność zabudowy, dopuszczalną wysokość zabudowy wraz z liczbą kondygnacji (dopuszczalny, zewnętrzny, pionowy gabaryt projektowanych budynków), linie zabudowy, powierzchnię zabudowy oraz powierzchnię biologicznie czynną.

Wyjaśnić jednak należy, że w planie na kartach terenu nr 02 (§ 13 ust. 2 pkt 5 lit. a) i c) tired pierwszy), nr 04 (ust. 4 pkt 5 lit c), nr 06 (ust. 6 pkt 5 lit. a) i c) tiret pierwszy) oraz nr 07 (ust. 7 pkt 5 lit. a) i c) pominięto ustalenie wskaźników intensywności zabudowy oraz wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy w części tekstowej planu, odwołując się do ich wyznaczenia na rysunku planu.

W ocenie sądu zarzut braku ustalenia linii zabudowy okazał się zasadny w odniesieniu do karty terenu nr 02, która sąsiaduje bezpośrednio z terenem zajętym pod ulicę zbiorczą – ul. W. (nr 08 KD-Z 1/2 / KD-Z 2/2). To sąsiedztwo wymagało precyzyjnego wyznaczenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyznaczenie linii zabudowy ma dwojaką bowiem funkcję. W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi niewątpliwie element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie powinno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego oraz uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych. W ujęciu zaś przepisów ustawy o drogach publicznych linia zabudowy jest istotnym elementem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Oznacza to, że nie ma podstaw prawnych do ustalania w planie miejscowym linii zabudowy od innych niż drogi publiczne terenów planistycznych, w szczególności od sąsiednich terenów planistycznych. Kwestia usytuowania obiektów budowlanych na działkach sąsiednich będzie bowiem reglamentowana przepisami prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1524/2009; z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1422/2012, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To zaś uzasadnia brak wyznaczenia linii zabudowy w części tekstowej planu na kartach nr 04, 06 i 07, ale nie usprawiedliwia niedopuszczalnej rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu, na którą te linie naniesiono. Powyższe w ocenie sądu stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Natomiast w odniesieniu do wskaźnika intensywności zabudowy, którego wprawdzie zabrakło na kartach terenu nr 02, 06 i 07, stwierdzić należało, że nie świadczy to o naruszeniu prawa, skoro wskaźnik ten wynika z treści uchwały. W ustaleniach szczegółowych zawartych na wskazanych kartach w ramach zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu określono maksymalną powierzchnię zabudowy w granicach działki budowlanej, wielkość powierzchni biologicznie czynnej, maksymalną wysokość zabudowy i ilości kondygnacji, czyniąc zadość określonemu w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. obowiązkowi podania wskaźnika intensywności zabudowy. Powyższe parametry, jak i wskaźniki zabudowy przesądzają o jej wielkości, powodując, że nie jest to zabudowa "bliżej nieokreślona".

Następnie, w ocenie sądu, zarzut powtórzenia w planie definicji "terenu biologicznie czynnego" i jej modyfikacji w stosunku do brzmienia wynikającego z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), jest niezasadny. Stanowisko, że treść § 3 pkt 22 powołanego rozporządzenia wyklucza możliwość określenia w treści planu zagospodarowania przestrzennego definicji "powierzchni biologicznie czynnej" nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Potwierdza to orzecznictwo sądowoadministracyjne, które traktuje ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącą podstawę uchwalania planu miejscowego jako odrębny od prawa budowlanego akt prawny. Na gruncie tego prawa za obowiązujące uznać należy takie definicje, które zostały sformułowane dla potrzeb tego prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 542/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przywoływana już kilkakrotnie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest aktem prawnym, który nie wkracza w sferę planowania przestrzennego i uprawnień organów planistycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, normuje ona działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Definicje skonstruowane dla potrzeb prawa budowlanego nie dotyczą zatem planowania przestrzennego. Konieczność zastosowania definicji zawartej w innej gałęzi prawa występuje jedynie w sytuacji, gdy w danej gałęzi prawa jakieś pojęcie nie zostanie zdefiniowane, brak jest natomiast podstaw do przenoszenia takich definicji w sytuacji ich określenia w tej gałęzi prawa, której dotyczą. Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego i prawo budowlane stanowią odrębne gałęzie prawa administracyjnego. Oceny takiej nie wyłącza fakt, że obie ustawy regulują także kwestie związane z uprawnieniami inwestorów obiektów budowlanych na różnych etapach procesu inwestycyjnego.

Normę kompetencyjną dla wydania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5, a warunki, te określi, w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń oraz właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dla obiektów budowlanych niewymienionych w pkt 1. Taki zakres kompetencji wyraźnie wskazuje na ograniczenie zastosowania definicji zawartych w rozporządzeniu do kwestii warunków technicznych budynków.

W ocenie sądu zarzut, że stosowanie na gruncie przepisów o planowaniu przestrzennym inaczej sformułowanej definicji "terenu biologicznie czynnego" od wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadzi do sprzeczności, nie jest uzasadniony. Również względy związane z celami ustawy o planowaniu przestrzennym przemawiają za uznaniem, że gminy są uprawnione do definiowania w planie pojęć z zakresu planowania przestrzennego na potrzeby realizacji celów określonych w ustawie, a reguły wykładni potwierdzają takie stanowisko.

Na marginesie powołać należy przepis § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), zgodnie z którym do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Oznacza to, że sporządzając projekt aktu prawa miejscowego należy stosować odpowiednio m.in. przepisy o budowie ustawy, układzie i postanowieniach przepisów ustawy, oznaczaniu tych przepisów (podstawową jednostką redakcyjną jednak jest paragraf) oraz o zmianie ustawy. Z przepisu tego nie wynika jednak, ażeby do tworzenia aktów prawa miejscowego, w tym planów miejscowych zastosowanie znalazły przepisy Działu VIII "Typowe środki techniki prawodawczej", w tym regulacje odnoszące się do budowania i stosowania definicji.

Co do zakwestionowanych przez skarżącego dokonanych w planie powtórzeń i odniesień do aktów normatywnych o randze rozporządzeń i ustaw, tj. do ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. nr 130, poz. 1192) oraz do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), sąd uznał je za dopuszczalne i nie pozostające w sprzeczności z wymogami stawianymi przez "Zasady techniki prawodawczej" stanowiące załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908).

W doktrynie przyjmuje się, że "Zasady techniki prawodawczej" są wskazówkami legislacyjnymi w zakresie tworzenia prawa, które powinny być uwzględniane przez podmioty tworzące prawo. Nadanie "Zasadom techniki prawodawczej" rangi rozporządzenia jest wyrazem przekonania ustawodawcy, że odgrywają one doniosłą rolę w staraniach o dobre państwo, ale nie zmienia to ich charakteru. Zgodnie ze swoją naturą pozostały regułami konstruowania poprawnych aktów normatywnych i rzetelnego dokonywania zmian, ale nie regułami konstruowania "ważnych" aktów normatywnych (por. S. Wronkowska, w: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20). Zasady techniki prawodawczej nie wyrażają bowiem typowych norm prawnych, lecz dyrektywy techniczne (celowościowe) (por. S. Wronkowska, Technika prawodawcza, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1990, nr 1, s. 7). Wyjaśnić należy, że "Zasady techniki prawodawczej" nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem, wskazuje natomiast, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje dopiero wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1039/09, LEX nr 706442). Zgodnie z § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej (oraz zgodnie z analogicznym § 137), w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad.

W orzecznictwie przyjmuje się, że choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w "Zasadach techniki prawodawczej" będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie pomimo tego, że zasada niepowtarzania przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń zaliczana jest do tzw. "rudymentarnego kanonu techniki prawodawczej" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn.. akt IV SA/Po 977/11, LEX nr 1110761).

Uznając powtórzenia za zabieg niedopuszczalny w świetle "Zasad techniki prawodawczej" zaznaczyć jednak należy, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w przywołanym wyżej § 118 "Zasad techniki prawodawczej" (oraz w analogicznym § 137, a także w § 4) nie ma charakteru bezwzględnego w tym sensie, iż wyjątkowo mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzyłyby zamkniętej całości czy nie byłyby wystarczająco komunikatywne (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). W rezultacie należy przyjąć, że nie w każdym przypadku naruszenie zakazu powtórzeń będzie skutkować nieważnością przepisu "powtarzającego". Co do istoty, analogiczne stanowisko zajmował Trybunał Konstytucyjny w tych orzeczeniach, w których stwierdzał, że przepis badanego rozporządzenia zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy (bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego), a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK).

Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, które kwalifikują powtórzenia przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jako naruszenia prawa o charakterze nieistotnym (por. np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 385/05, CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1180/06, CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06, CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 478/07, CBOSA).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zgadzając się z powyższymi poglądami doszedł do przekonania, że tego rodzaju naruszenie, do jakiego doszło wskutek powtórzenia w planie regulacji ustaw i rozporządzenia nie miało charakteru naruszenia zasad i nie mogłoby przesądzać o losach planu. Celem użytego przez uchwałodawcę zabiegu redakcyjnego miało być uzyskanie jasności postanowień, a nie ich modyfikacja.

Następnie analizując materiał planistyczny zgromadzony w sprawie, sąd zauważył, że z § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały wynika, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowi załącznik nr 2 do uchwały. Wbrew tytułowi tego załącznika "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu", z jego treści nie wynika jednak, jakie jest stanowisko Rady Miasta odnośnie przedstawionej jej listy nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta uwag. Załącznik ten informuje jedynie o tym, że określone uwagi nie zostały uwzględnione na wcześniejszym etapie planistycznym przez Prezydenta Miasta, brak jest natomiast jakichkolwiek danych, w tym także w treści protokołu z obrad rady, dotyczących tego, czy nad konkretnymi uwagami toczyła się dyskusja oraz jaki był jej wynik. W ocenie sądu można jedynie stwierdzić, że Rada Miasta głosowała nad uchwałą, która składała się z części tekstowej i graficznej planu oraz nad powyższym załącznikiem, który nie zawierał stanowiska rady co do zgłoszonych uwag, lecz był jedynie informacją o sposobie rozpatrzenia uwag przez Prezydenta. Według sądu oznacza to, że rada w istocie nie rozstrzygnęła w zakresie swoich kompetencji ani w uchwale o uchwaleniu planu ani też w odrębnej uchwale poprzez odrębne głosowanie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Takie działanie w ocenie sądu w istotnym stopniu narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p., czyniąc iluzorycznym sposób rozstrzygnięcia o uwagach przez organ uchwałodawczy. Ustawodawca przewidział bowiem bezwzględnie wiążący organy gminy dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, najpierw przez organ sporządzający projekt planu (organ wykonawczy gminy) a następnie, w zakresie uwag nie uwzględnionych, przez organ stanowiący gminy. W orzecznictwie wskazuje się na to, że ustawodawca przewidział taki tryb w tym celu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostaną naruszone przez ustalenia przewidzianego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mógł w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje, które powinny zostać wzięte pod rozwagę zwłaszcza w aspekcie skonfrontowania interesu indywidualnego z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie planu i uwzględnienia okoliczności określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 576/07, LEX nr 390849 i z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 978/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 677/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 467/10, wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nałożony przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. na radę gminy obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu służy zabezpieczeniu praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów. Wobec tego brak procedowania w celu rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkować zaś powinno rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro zostały zrealizowane przesłanki zastosowania niniejszego przepisu.

Na koniec sąd zauważa, że nawet gdyby ograniczyć się do przyjęcia zasadności wyeliminowania jedynie postanowień naruszających zasady sporządzenia planu, powtórzyć należy wyrażone wcześniej stanowisko, według którego nie było zdaniem sądu możliwe takie wyodrębnienie postanowień uznanych za sprzeczne z prawem (oraz naruszających zasady sporządzania planu), by wyeliminować z obrotu jedynie część zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały o planie. Pozostałby bowiem akt niekompletny, niejasny, niezabezpieczający pewności obrotu prawnego, niezależnie od oceny niefunkcjonalności kadłubowej uchwały, której jednakowoż celem, w powiązaniu z dwoma innymi aktami planistycznymi, było nowe zagospodarowanie terenu dotychczas związanego z przemysłem [...].

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne oraz uznając skargę w znacznym stopniu za uzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.