Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna Protokolant specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 11 lutego 2020 r. znak: WN-II.4131.1.4.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIII/863/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunków działania dotyczących wprowadzenia czasowego zakazu wjeżdżania do miasta Krakowa na ulicach znajdujących się na obszarze Dzielnicy IV Prądnik Biały samochodów ciężarowych o masie całkowitej większej niż 12 ton skargę oddala.

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 8 stycznia 2020 r. uchwałę nr XXXIII/863/20 w sprawie ustalenia dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunków działania dotyczących wprowadzenia czasowego zakazu wjeżdżania do miasta Krakowa, na ulicach znajdujących się na obszarze Dzielnicy IV Prądnik Biały, samochodów ciężarowych o masie całkowitej większej, niż 12 ton.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 506 ze zm.).

W § 1 powyższej uchwały wskazano, że ustala się dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działania polegające na podjęciu wszelkich możliwych koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań, mających na celu wprowadzenie czasowego zakazu wjeżdżania do miasta Krakowa, przez teren Dzielnicy IV Prądnik Biały, samochodów ciężarowych o masie całkowitej większej, niż 12 ton. W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały poleca się Prezydentowi Miasta Krakowa. Zgodnie z § 3 uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Wojewoda Małopolski w dniu 11 lutego 2020 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym Znak sprawy: WN-II.4131.1.4.2020, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały nr XXXIII/863/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunków działania dotyczących wprowadzenia czasowego zakazu wjeżdżania do miasta Krakowa, na ulicach znajdujących się na obszarze Dzielnicy IV Prądnik Biały, samochodów ciężarowych o masie całkowitej większej, niż 12 ton - w całości.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w dniu 14 stycznia 2020 r. do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego została przekazana uchwała nr XXXIII/863/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 stycznia 2020 r. Pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Miasta Krakowa o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego kontroli legalności powyższej uchwały. O wszczętym postępowaniu nadzorczym organ nadzoru poinformował również Prezydenta Miasta Krakowa. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego Przewodniczący Rady Miasta Krakowa zajął stanowisko, w którym wskazał, iż analizowana uchwała wytycza jedynie kierunki działalności organu wykonawczego. Uregulowania zawarte w § 1 uchwały stanowią w istocie niewiążącą dyrektywę, wskazującą oczekiwania Rady Miasta Krakowa w zakresie pożądanego zachowania Prezydenta Miasta Krakowa.

Prezydent Miasta Krakowa w przekazanych wyjaśnieniach podzielił stanowisko organu nadzoru w zakresie oceny analizowanej uchwały kierunkowej Rady Miasta Krakowa wskazując, że określona w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. kompetencja rady gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta) nie oznacza przyznania uprawnienia do zobowiązania organu wykonawczego gminy do konkretnego działania. Wytyczne określane w oparciu o powyższy przepis nie mogą przybierać charakteru poleceń konkretnego sposobu załatwienia określonej sprawy. Prezydent zarazem dodał, że ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, że uchwała kierunkowa winna ograniczać się jedynie do określenia kierunków działania lub jego efektów, natomiast nie może wskazywać sposobu realizacji uchwały, w tym w szczególności narzucać organowi wykonawczemu gminy obowiązku wykonania konkretnych działań. Zawarcie w treści aktu normatywnego takich wytycznych należy jednoznacznie rozpatrywać jako sprzeczność z ratio legis powyższej regulacji. Rada gminy nie może nakazywać organowi wykonawczemu gminy podejmowania określonych działań w indywidualnych sprawach. Prezydent Miasta Krakowa nadto dodał, że uchwała narusza obowiązujące przepisy prawa, bowiem wkracza w przyznane organowi wykonawczemu kompetencje z zakresu zarządzenia ruchem na drogach publicznych.

W wyniku dokonanej przez organ nadzoru oceny przedmiotowej uchwały w aspekcie jej zgodności z prawem, organ nadzoru zakwestionował dopuszczalność zapisów uchwały, jako naruszających w jego ocenie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. Dokonując oceny przedmiotowej uchwały pod kątem zgodności z prawem organ nadzoru stwierdził, iż treść uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przyznanego organowi stanowiącemu gminy oraz narusza obowiązujące przepisy prawa w stopniu istotnym, gdyż przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały w powyższym zakresie. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

W ocenie organu nadzoru przywołany przepis ustawy zawiera kompetencję dla rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Zdaniem organu nadzoru w ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta - o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - nie mieści się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada Miasta na mocy powyższego przepisu ustawy nie posiada kompetencji do kreowania zobowiązań i zlecania ich wykonania Prezydentowi Miasta. Za daleko idący zatem uznać należy taki sposób redagowania kierunków działania organu wykonawczego, który zmierza do nadania im charakteru wiążących ustaleń. Kierunki działania organu, a zatem wytyczne w zakresie postępowania ze swej istoty stanowić mają o rekomendacji dla określonych działań, natomiast nie powinny przesądzać o ostatecznej ich treści. Zaprzeczeniem tego rodzaju rozumienia wytycznych, zaleceń kierowanych względem organu wykonawczego będzie taka ich redakcja, która wskazuje na obligatoryjną ich treść, a tym samym używanie w ramach uchwały zwrotów i słów wskazujących na ich wiążący charakter względem organu wykonawczego.

Z treści ocenianej uchwały jednakże wynika jednoznaczny zapis wskazujący na oczekiwania Rady Miasta Krakowa względem Prezydenta Miasta Krakowa do podjęcia działań w ściśle określonym przedmiocie, tj. wprowadzenie czasowego zakazu wjeżdżania do miasta Krakowa przez teren konkretnej dzielnicy tj. Dzielnicy IV Prądnik Biały. Zakaz ten zdaniem Rady Miasta Krakowa winien objąć samochody ciężarowe o masie całkowitej większej niż 12 ton. Tym samym w ramach uchwały kierunkowej Rada Miasta Krakowa wypowiedziała się w materii należącej do kompetencji Prezydenta Miasta Krakowa.

W ocenie organu nadzoru sformułowania zawarte w początkowej części § 1 w zakresie użycia w jej treści zwrotu "ustala się dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działania polegające na podjęciu wszelkich możliwych i prawem dopuszczalnych działań" nie zmieniają jej stanowczego brzmienia i w rezultacie nie stanowią o określeniu kierunku działania, a nakazują Prezydentowi Miasta podjęcie konkretnych czynności na ściśle określonych uchwałą warunkach. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują podstawy prawnej dla stanowienia tak określonych "uchwał warunkowych".

Zdaniem organu nadzoru za nieuprawnione uznać należy formułowanie przez Radę Miasta Krakowa w ramach uchwały kierunkowej nakazów stosowania konkretnych zachowań Prezydenta Miasta Krakowa, a zatem taki sposób redakcji wytycznych, które narzucają organowi wykonawczemu gminy obowiązek podjęcia konkretnych działań. Nadto za niedopuszczalne uznać należy podejmowanie uchwał kierunkowych, których realizacja w istocie oznacza wkroczenie w kompetencję innych podmiotów.

Organ nadzoru podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, iż treść uchwały kierunkowej stanowi nadto o naruszeniu art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 110). W myśl tego przepisu prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Analiza zastosowania określonego rozwiązania w organizacji ruchu podejmowana jest przez organ zarządzający ruchem na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 784). Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności operacyjno-technicznych, w szczególności nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności. Obowiązujące unormowania prawne nie przewidują kompetencji rady gminy do wypowiadania się w powyższym zakresie. Nieuprawnionym zatem było takie działanie Rady Miasta Krakowa, które wkraczało w zakres zadań należących do kompetencji innych podmiotów, w tym przypadku Prezydenta Miasta Krakowa.

W ocenie organu nadzoru podjęcie działań zmierzających do wprowadzenia czasowego ograniczenia ruchu na terenie Miasta Krakowa powinno być podjęte z poszanowaniem przepisów obowiązującego prawa. W ramach upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Rada Miasta Krakowa nie posiada kompetencji do wypowiadania się w powyższym zakresie. W ocenie organu nadzoru gdyby działania Rady Miasta Krakowa dotyczące wskazanej problematyki przybrały treść rezolucji, względnie apelu do Prezydenta Miasta Krakowa, wówczas organ nadzoru rozważyłby uznanie powyższych działań za prawnie dopuszczalne, niemniej w niniejszej sprawie podjęto uchwałę kierunkową, która nie ma charakteru przypisanego tego typu uchwałom.

W ocenie organu nadzoru za nieuprawnione uznać należy formułowanie przez Radę Miasta Krakowa w ramach uchwały kierunkowej nakazów podejmowania konkretnych zachowań przez Prezydenta Miasta Krakowa, a zatem taki sposób redakcji wytycznych, które narzucają organowi wykonawczemu gminy obowiązek podjęcia szczegółowych działań.

W ocenie organu nadzoru uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XXXIII/863/20 została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, w powyższym zakresie wykracza bowiem poza zakres upoważnienia ustawowego ujętego w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., a także w stopniu istotnym narusza przywołane powyżej przepisy ustaw, w tym art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4, art. 31 u.s.g. oraz art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powyższe stanowi dodatkowo o naruszeniu zasady legalizmu nakazującej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Z uwagi na powyższe organ nadzoru stwierdził, iż w jego ocenie kwestionowane zapisy uchwały w sposób istotny naruszają obowiązujący porządek prawny, a powyżej podniesione argumenty czynią zasadnym rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 11 lutego 2020 r. do znaku WN - II. 4.131.1.4.2020 o stwierdzeniu nieważności uchwały nr XXXIII/ 863/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 stycznia 2020 r. wpłynęła skarga Prezydenta Miasta Krakowa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący rozstrzygnięcie nadzorcze w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru.

Skarżący zarzucił:

naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że podjęta uchwała XXXIII/863/20 Rady Miasta Krakowa ma charakter niedopuszczalnego polecenia konkretnego sposobu załatwienia określonej sprawy, podczas gdy faktycznie podjęta uchwała ma charakter jedynie kierunkowy i wyznacza jedynie cele i priorytety, które zdaniem Rady powinny być realizowane przez Prezydenta Miasta Krakowa;

art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie, pomimo że przedmiotowa uchwała nie dotyczy ani wykonywania uchwał, ani też wykonywania budżetu;

art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie w sprawie pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych;

art. 16 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady samodzielności gminy, wyrażające się w pozbawieniu przez organ nadzoru uprawnienia Rady Miasta Krakowa o decydowaniu o kierunkach działań Prezydenta, a tym samym przekroczenie granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw.

Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym. W ocenie skarżącego istota niniejszej sprawy wiąże się z zagadnieniem wytyczenia granicy pomiędzy wyznaczaniem kierunków działania, a zakresem kompetencji przysługujących organowi wykonawczemu gminy. Zdaniem skarżącego na gruncie niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma jednak nie tyle odnoszenie się do ogólnej charakterystyki, czy też nawet istoty tych uchwał, lecz przesądzenie, czy objęta przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała w istocie narzuca konkretny sposób załatwienia sprawy oraz czy narzuca zastosowanie konkretnych rozwiązań prawnych. W ocenie Rady Miasta Krakowa na tak postawione pytania należy odpowiedzieć przecząco. Prezydent został jedynie zobligowany do podjęcia wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań zmierzających do wprowadzenia czasowego zakazu do jednej z dzielnic Miasta samochodów o określonym tonażu. To jednak nie może być jednak interpretowane jako nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych. Wprost przeciwnie, taki zapis uchwały stanowi jedynie ogólne odwołanie się do zasady legalizmu i nie przesądza co do szczegółowego sposobu działania przez Prezydenta Miasta Krakowa. Prezydent w tym zakresie ma pełną swobodę działania w tym zakresie. Rada niczego Prezydentowi nie nakazuje, a jedynie kierunkowo wyznacza jego działania w tym zakresie. Zobligowanie Prezydenta w przedmiotowej uchwale do podjęcia wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań mając charakter bardzo ogólny i nie stanowiąc żadnego ograniczenia dla Prezydenta w zakresie jego ustawowej kompetencji - nie stanowi tym samym naruszenia normy art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.

Skarżący podniósł, że w przedmiotowej uchwale Rada Miasta w sposób kierunkowy nakazała organowi wykonawczemu realizowanie określonego celu, bez wskazania jednakże konkretnych, zindywidualizowanych działań, które miałby realizować Prezydent. W uchwale tej nie nakazano również stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, ani też nie wskazano sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tym samym zdaniem strony skarżącej przedmiotowa uchwała mieści się w normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., w której ustawodawca upoważnił radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta. Rada Gminy może bowiem (co uczyniła) wskazać cele czy priorytety działania wójta, przy jednoczesnym nieprzesądzaniu w jaki sposób i w jakich formach to działanie ma być przez Prezydenta podejmowane. Przedmiotowa uchwała ma charakter programowy i intencyjny, zawierając wytyczne, zalecenia czy wskazówki dla Prezydenta Miasta Krakowa.

Skarżący podkreślił, że przedmiotowa uchwała w żadnej mierze nie dotyczy wykonywania budżetu, gdyż w swej treści w ogóle nie określa możliwości finansowania związanego z finansowaniem wytyczonego kierunku działania.

W odpowiedź na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi w całości.

Zdaniem organu skarga Rady Miasta Krakowa jest w całości nieuzasadniona. Nietrafne są stawiane rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuty naruszenia przepisów prawa. W ocenie strony przeciwnej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego jest zgodne z prawem. Organ podniósł, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, jakoby wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze organ nadzoru naruszył przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. błędnie przyjmując, iż Rada Miasta Krakowa podejmując uchwałę Nr XXXIII/863/19 działała z przekroczeniem ustawowo przyznanych kompetencji. Dokonując oceny przedmiotowej uchwały pod kątem zgodności z prawem organ nadzoru stwierdził, iż jej treść w istocie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i narusza obowiązujące przepisy prawa. Podstawę prawną upoważniającą Radę Miasta Krakowa do podjęcia wzmiankowanej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. W ocenie organu nadzoru przywołany przepis ustawy zawiera kompetencje dla rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu.

Kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą nie określono kierunków działania Prezydenta Miasta Krakowa, a nakazano mu podjęcie konkretnego działania, jakim jest podjęcie działań w ściśle określonym przedmiocie, tj. wprowadzenie czasowego zakazu wjeżdżania do miasta Krakowa, przez teren konkretnej dzielnicy tj. Dzielnicy IV Prądnik Biały. Zakaz ten zdaniem Rady Miasta Krakowa winien objąć samochody ciężarowe o masie całkowitej większej niż 12 ton. Tym samym w ramach uchwały kierunkowej Rada Miasta Krakowa wypowiedziała się w materii należącej do kompetencji Prezydenta Miasta Krakowa.

Zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi to organ wykonawczy, a zatem w omawianym przypadku Prezydent Miasta, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 oraz 31 u.s.g.). Przepisami tymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 110). W myśl art. 10 ust. 6 powyższej ustawy prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Analiza zastosowania określonego rozwiązania w organizacji ruchu podejmowana jest przez organ zarządzający ruchem na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 784). Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności operacyjno-technicznych, w szczególności nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności.

Zdaniem organu nadzoru w ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta - o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - nie mieści się wydawanie poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia szczegółowo określonych spraw, w tym także należących do jego kompetencji. W zapisach uchwały nie skoncentrowano się na określeniu zasadniczych priorytetów działania organu wykonawczego, a na szczegółowym wykonaniu określonych jej treścią zadań. Rada Miasta zamiast nadać uchwale kierunkowy charakter, w sposób nieuprawniony wykroczyła poza zakres formułowania priorytetów i strategii działania. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej działania organu stanowiącego nie precyzują celów i wskazówek, ale narzucają Prezydentowi Miasta określony sposób działania. Rada Miasta zamiast skupić się na określeniu głównego priorytetu, a zatem kierunku działania organu wykonawczego w obszarze zadań gminy, który uznaje za istotny do realizacji celem rozwiązania dostrzeżonego problemu, koncentruje się na wykonaniu projektowanego przez nią działania. Uchwała zatem nie określa celów, a w rzeczywistości nakazuje Prezydentowi Miasta Krakowa konkretny sposób działania. Organ nadzoru wskazał, że jako podstawę prawną zakwestionowanej uchwały Rady Miasta Krakowa wskazano art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zatem przede wszystkim powyższy przepis był przedmiotem wykładni w toku dokonywania oceny prawnej podjętej uchwały. W ocenie organu nadzoru podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada Miasta Krakowa przekroczyła swoje kompetencje prawodawcze określone treścią art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., czym naruszyła w stopniu istotnym powyższy przepis prawa. Kompetencja do stanowienia o kierunkach działania nie oznacza przyznania uprawnienia dla rady gminy do zobowiązania wójta do konkretnego działania. Wytyczne redagowane w oparciu o ten przepis nie mogą przybierać charakteru poleceń takiego, a nie innego, konkretnego sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada Miasta nie może więc nakazywać Prezydentowi podejmowania określonych działań w indywidualnych sprawach. Przedmiotowa uchwała naruszała w tym względzie także przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 31 u.s.g. poprzez wkroczenie w kompetencje należące do organu wykonawczego gminy.

Okolicznością uzasadniającą legalność zakwestionowanej uchwały Rady Miasta Krakowa nie może być to, że uchwała ta została sformułowana w sposób warunkowy i z tego tytułu ma być uznana za "uchwałą warunkową". Wręcz przeciwnie, użycie w uchwale zwrotów warunkujących jej wykonanie od oceny Prezydenta co do możliwości, konieczności i prawnej dopuszczalności realizacji, w ocenie strony przeciwnej potwierdza także z tego tytułu jej niezgodność z prawem. Obowiązujące regulacje prawne nie przewidują możliwości podejmowania uchwał warunkowych w znaczeniu przedstawionym w skardze. Nie do przyjęcia jest przyznanie radzie gminy uprawnienia do podejmowania uchwał warunkowych, określających sposób działania organu wykonawczego, których realizacja byłaby uzależniona jedynie od uznania przez organ wykonawczy za prawnie dopuszczalną. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadami tworzenia prawa, które w ramach procesu legislacyjnego zakładają przeprowadzanie analiz prawnych podejmowanych działań celem wykluczenia tych z nich, które mogą narażać organy je tworzące na konsekwencje prawne i materialne.

W ocenie organu nadzoru uchwały kierunkowe winny określać ogólnie cel, który zdaniem Rady Miasta Krakowa ma charakter priorytetowy, a którym winien zająć się organ wykonawczy w ramach przysługujących mu kompetencji, pozostawiając sposób i termin jego wykonania temu organowi. Jeśli uchwała kierunkowa wykracza poza tak określone granice poprzez formułowanie konkretnych rozwiązań, celem uniknięcia unieważnienia tak sformułowanej uchwały, właściwym jest skorzystanie z możliwości podjęcia przez Radę Miasta Krakowa rezolucji w tego rodzaju sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy może być wyłącznie istotne naruszenie prawa, co wynika z brzmienia art. 91 u.s.g., zgodnie z którym: "1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. [...] 4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.". Z kolei przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28.10.2003 r., sygn. akt. II SA/Wr 1500/03). Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu - przede wszystkim - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz właściwych przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością uchwały rady gminy. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów normujących procedurę uchwałodawczą.

Brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że uchwały tzw. kierunkowe, wydane w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g., są wyłączone z wyżej opisanego trybu nadzoru. Jako całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może bowiem doznawać ograniczeń. Zgodnie z art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Samodzielność ta polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, że celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu - w tym zwłaszcza gmin, jako jednostek podstawowych - musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie by się realizowała (por. wyrok TK z dnia 4 maja 1998 r., sygn. K 38/97, OTK ZU 1998, poz. 31). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego przejawia się w ich odrębnej osobowości prawnej oraz w swobodzie wykonywania uprawnień podczas realizacji zadań publicznych. Przepis art. 165 Konstytucji RP przesądza, że jednostkom samorządu powinna być przyznana czynna legitymacja sądowa, a samodzielne jednostki samorządu terytorialnego muszą posiadać możliwość dochodzenia swych praw przed sądami. W przedmiotowej sprawie, w ramach ochrony samodzielności, Gmina złożyła skargę do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała ustala kierunki działania Prezydenta Miasta Krakowa w postaci wprowadzenia czasowego zakazu wjeżdżania do miasta Krakowa, na ulicach znajdujących się na obszarze Dzielnicy IV Prądnik Biały, samochodów ciężarowych o masie całkowitej większej, niż 12 ton.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższy przepis stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

Stanowienie o kierunkach działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Stanowienie o kierunkach działalności organu wykonawczego gminy nie obejmuje natomiast podejmowania przez radę gminy uchwał, w których to wydaje się polecenie dotyczące konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta); por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 marca 2018 r., IV SA/Po 1053/17, Lex nr 2466519.

Uchwała rady gminy w powyższym zakresie powinna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Regulacja prawna art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - będąc samodzielną podstawą do działania rady gminy - upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego (tak m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r., II SA/Bd 1200/10 oraz NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 925/11, CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 19 września 2017 r. (II GSK 3514/15, Lex nr 2404511), zgodnie z którym "Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań".

Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwały nie mogą więc wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. "uchwała kierunkowa" może wskazywać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu – jak już wyżej wspomniano - stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych, konkretnych działań. Powinny mieć one charakter programowy (intencyjny) i wewnętrzny, a zatem powinny zawierać wyłącznie wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego.

Analiza treści zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały nie pozostawia wątpliwości, że na Prezydenta Miasta Krakowa został nałożony konkretny obowiązek – wprowadzenia czasowego zakazu wjeżdżania do miasta Krakowa, na ulicach znajdujących się na obszarze Dzielnicy IV Prądnik Biały, samochodów ciężarowych o masie całkowitej większej, niż 12 ton.

Nadto należy podnieść, że zgodnie z art. 30 i 31 u.s.g. organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 110) prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Analiza zastosowania określonego rozwiązania w organizacji ruchu podejmowana jest przez organ zarządzający ruchem na podstawie § 2 ust. 1 pkt g) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 784). Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności operacyjno-technicznych, w szczególności nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności. Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwały nie mogą wkraczać wprost w zakres realizacji celów i zadań mieszczących się w ramach kompetencji poszczególnych organów gminy.

Reasumując należy podnieść, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez radę gminy aktu o treści takiej, jaką ma zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.