Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 25 listopada 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 30 grudnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta (dalej jako "Burmistrz") z dnia 25 listopada 2019 r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 15 października 2019 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznych w zakresie:

1. wysokości dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych (art. 90 ust 2b ustawy o systemie oświaty) przypadającej na jedno dziecko miesięcznie w poszczególnych miesiącach każdego;

1. informacji o liczbie dzieci we wszystkich przedszkolach publicznych (proszę nie wliczać dzieci uczęszczających do oddziałów przedszkolnych) w gminie w latach 2008-2017 na dzień 30 września (z podziałem na poszczególne lata), według danych z Systemu Informacji Oświatowej łub jeżeli takich nie było proszę wskazać na podstawie danych z jakiej gminy sąsiedniej obliczano dotacje;

2. przedłożenie metryczek części oświatowej subwencji ogólnej dla tut. Gminy na lata 2009-2019.

Pismem z dnia 30 października 2019 r. organ wezwał wnioskodawczynię o wykazanie szczególnego interesu publicznego uznając, że żądanie stanowi informację przetworzoną. W odpowiedzi wnioskodawczyni wyjaśniła, że wnioskowała o informację, która nie wymaga przetworzenia, i która powinna znajdować się w zasobach informacyjnych organu.

Decyzją z dnia 25 listopada 2019 r. Burmistrz odmówił udostępnienia żądanych informacji publicznej.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podzielając pogląd, że informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną przetworzoną. Zdaniem Kolegium żądana informacja w zakresie wysokości dotacji podmiotowej na jedno dziecko nie istnieje w treści i postaci objętej wnioskiem, bowiem organ posiada jedynie dane i dokumenty wyjściowe, które stanowią jej źródło. Natomiast przetwarzanie danych w celu uzyskania żądanej informacji wymagałoby przejrzenia znacznej ilości dokumentów, a następnie na ich podstawie konieczne byłoby sporządzenie przez organ opracowania zbiorczego zestawienia żądanych danych, z uwzględnieniem poszczególnych przedszkoli (placówek oświatowych), których na terenie gminy jest wiele. Już zatem same te czynności uzasadniają zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Z faktem tym nie ma nic wspólnego zakres danych, które należałoby poddać analizie. Niewątpliwym jest bowiem, że w sprawie musiałaby zostać wykonana dodatkowa praca związana z wyszukiwaniem dokumentów, zsumowaniem wydatków, co wiąże się z koniecznością zaangażowania w ich tworzenie określonych środków osobowych oraz finansowych wymagając przygotowania. Z kolei wnioskodawca nie wykazał, jaki szczególny interes publiczny przemawia za udostępnieniem wnioskowanych informacji, co uniemożliwia udostępnienie informacji o charakterze przetworzonym.

W skardze J. B. zarzuciła naruszenie: przepisu prawa materialnego, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z orzecznictwem i poglądami doktryny informacja przetworzona to jakościowo nowa informacja, nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Jednakże w przypadku, gdy wnioskowane informacje znajdują się w zasobach informacyjnych podmiotu, to operacja ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonna i pracochłonna, aby uznać, że dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej. Jest to wyłącznie informacja prosta, nawet jeżeli liczba składających się na nią elementów jest znaczna.

W przedmiotowej sprawie informacja dotycząca wskazania wysokości dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych przypadających na jedno dziecko bezpośrednio dotyczy wysokości wypłacanych przez organ gminy dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych. Skarżąca zażądała informacji za zamknięte okresy 2009-2017. Bezsprzecznym jest natomiast, że czynnością poprzedzająca wypłatę dotacji dla przedszkoli niepublicznych jest ustalenie wysokości tej dotacji, a następnie przemnożenie jej przez liczbę uczniów, deklarowanych przez organy prowadzące poszczególne placówki. Z tego wynika, że twierdzenia co do konieczności wyliczenia dotacji są bezzasadne, gdyż wnioskodawczyni żądała jedynie wskazania kwoty bazowej dotacji, będącej podstawą wypłat dotacji dla poszczególnych przedszkoli niepublicznych w tych latach. Informacje te są w posiadaniu organu i nie wiążą się z koniecznością dokonywania jakichkolwiek działań matematycznych, skomplikowanych działań technicznych i zaangażowaniem intelektualnym pracowników. Organ nie musi podejmować dodatkowych czynności, a jedynie pobrać je z odpowiednich źródeł. Fakt, że ustalenie takie wymaga sięgnięcia być może do różnych źródeł informacji, nie powoduje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przetworzeniem informacji, gdyż nie jest konieczne prowadzenie ponownej analizy dokumentacji źródłowej, na podstawie której organ ustaliłby kwotę dotacji, lecz tylko podanie już ustalonych wyników tej analizy.

Także udzielenie informacji o liczbie dzieci w poszczególnych przedszkolach we wskazanych okresach nie wymaga nakładu pracy organu, bo wymaga wygenerowania stosownego raportu z Systemu Informacji Oświatowej, zaś obowiązek gromadzenia informacji w SIO m.in. o liczbie dzieci w przedszkolach publicznych istnieje na podstawie ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej, a zatem organ powinien mieć dostęp do informacji w tym zakresie.

Co do metryczek części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy za lata 2009-2019 skarżąca zwróciła uwagę, że są to dokumenty w postaci tabel, przekazywanych przez Ministerstwo Edukacji Narodowej co roku do wszystkich samorządów, w których określona zostaje wysokość subwencji ogólnej dla danej gminy.

Według skarżacej organ błędnie zakwalifikował objęte wnioskiem dane jako informację przetworzoną, a odmowa ich udostępnienia nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, w tym wydawanych decyzji administracyjnych, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta ogranicza się zatem do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego.

W myśl art. 145 p.p.s.a. uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu według tych kryteriów sąd doszedł do wniosku, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa.

W swoim rozstrzygnięciu Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji o wysokości dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych przypadającej na jedno dziecko miesięcznie w poszczególnych miesiącach każdego roku, informacji o liczbie dzieci we wszystkich przedszkolach publicznych (bez wliczania dzieci uczęszczających do oddziałów przedszkolnych) w Gminie w latach 2008-2017 na dzień 30 września (z podziałem na poszczególne lata), według danych z Systemu Informacji Oświatowej łub jeżeli takich nie było wskazanie na podstawie danych z jakiej gminy sąsiedniej obliczano dotacje oraz metryczek części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy na lata 2009-2019. Rozpoznając wniosek orzekające w sprawie organy uznały, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a skarżąca nie wykazała, że za udostępnieniem informacji przemawia szczególnie istotny interes publiczny.

Istotą sporu jest zatem kwestia charakteru prawnego żądanej informacji publicznej, to znaczy, czy ma ona walor informacji przetworzonej, czy też prostej – w rozumieniu normatywnym, czyli na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej jako u.d.i.p.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, lecz w orzecznictwie sądowym wypracowana została wykładnia tego przepisu, zgodnie z którą informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem,

- warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste,

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych.

Zatem informacja przetworzona, to informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów i jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się więc musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów.

Z tych względów ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ograniczenia w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej, co ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu koncentrować się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji. Proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia bowiem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zauważyć też trzeba, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej uznając, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, a wnioskodawca nie spełnił wymogu wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem tego rodzaju informacji, winien jest wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, która na mocy art 16 ust. 2 u.d.i.p. musi odpowiadać m.in. regułom wynikającym z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zatem odmawiając udostępnienia informacji przetworzonej organ zobowiązany jest tak uzasadnić swoje stanowisko, aby możliwa była ocena rzetelności przedstawionych twierdzeń.

W ocenie sądu wojewódzkiego, w kontrolowanej sprawie na podstawie uzasadnienia decyzji Burmistrza nie sposób zweryfikować, czy istotnie żądane przez skarżącą informacje są informacjami przetworzonymi. Wątpliwości tych nie usunęła także argumentacja przedstawiona przez organ odwoławczy.

Odnosząc się do pierwszego żądania wniosku trzeba stwierdzić, że uzasadnienie decyzji Burmistrza opiera się wyłącznie na ogólnym stwierdzeniu, iż szeroki zakres czasowy żądanych informacji oraz konieczność podjęcia dodatkowych działań i sięgnięcia do danych z archiwum przesądza o jej przetworzonym charakterze. Organ w żaden jednak sposób nie odnosi się do konkretnych okoliczności wskazujących, że nie posiada baz danych, które pozwalają na proste uzyskanie określonych informacji, a więc musi podjąć czynności prowadzące do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką dotychczas nie dysponował.

Tymczasem trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 17), dalej jako ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji m.in. na dziecko dla niesamorządowych przedszkoli, szkół i placówek prowadzących wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego dla niesamorządowych szkół publicznych czy też na ucznia w przypadku innych form wychowania przedszkolnego, a także ustala tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

W myśl art. 46 tej ustawy, w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela ww. dotacji ogłasza się m.in. informację o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli oraz jej aktualizacji, a także podaje się statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacji. Dane te są pozyskiwane z Systemu Informacji Oświatowej.

Podobnie, na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm.), dalej jako ustawa o systemie oświaty, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2018 r., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalał tryb udzielania i rozliczania dotacji m.in. dla niepublicznych przedszkoli oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Natomiast na mocy art. 78e ww. ustawy w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji na każdego ucznia dla prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne publicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, ogłasza się podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli oraz jej aktualizacje, a także statystyczną liczbę dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacje. Dane te są pozyskiwane z Systemu Informacji Oświatowej.

Wobec tego trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta nr XLIV/393/2018 z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji, dotacja dla szkół i innych niepublicznych form wychowania przedszkolnego planowana jest na kolejny rok budżetowy na podstawie wniosku podmiotu dotowanego złożonego w Urzędzie, w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji zawierającego informację o planowanej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego (§ 3 ust. 1). Wzór wniosku stanowi załącznik nr 1 do Uchwały. Wniosek składany jest w formie pisemnej, dla wniosków wysyłanych drogą pocztową decyduje data wpływu do Urzędu (§ 3 ust. 3). Z kolei w myśl § 7 ust. 2 i 3 osoba prowadząca podmiot dotowany przekazuje roczne sprawozdanie z wykorzystania dotacji otrzymanej z Gminy Miasto w terminie do 20 stycznia roku następującego po roku, w którym dotacja została przekazana. W sprawozdaniach z wykorzystania dotacji osoba prowadząca podmiot dotowany wykazuje wydatki finansowane ze środków dotacji, zgodnie z przeznaczeniem tych środków na wydatki, o których mowa w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Wzór sprawozdania rocznego i sprawozdania określa załącznik nr 3 do uchwały.

Zgodnie z tymi wzorami, we wniosku o udzielenie dotacji oświatowej podmiot prowadzący placówkę wskazuje planowaną liczbę uczniów/wychowanków uczęszczających do szkoły/przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego w okresie od stycznia do sierpnia. Natomiast w sprawozdaniu z wykorzystania dotacji za poszczególne okresy wskazuje się m.in. ogólną liczbę zgłoszonych uczniów/wychowanków, kwotę otrzymanej dotacji na każdy okres, faktyczną liczbę uczniów/wychowanków, na których dotacja przysługiwała oraz kwotę należnej dotacji.

Co więcej, zgodnie z Załącznikiem nr 3 do uchwały nr XXVIII/263/2016 Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, prowadzone przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, w rocznym sprawozdaniu rozliczenia dotacji wskazuje się kwotę dotacji przypadającą na jednego ucznia.

Z powyższego wynika zatem, że na podstawie dokumentów przedkładanych przez podmioty prowadzące niepubliczne przedszkola, Burmistrz posiada żądaną przez skarżącą informację dotycząca wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych przypadającą na jedno dziecko w poszczególnych miesiącach każdego roku w formie, która nie wymaga przeprowadzania przez niego nowych analiz angażujących znaczne środki finansowe i osobowe, a wiąże się wyłącznie zestawieniem już posiadanych danych. W związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie lakoniczne twierdzenia organu odwoławczego, jakoby na podstawie dokumentów składanych według wzorów ustalonych w ww. uchwałach, nie było możliwe proste zestawienie danych w celu uzyskania wnioskowanej informacji.

Tym bardziej, że jak to już sąd wskazał przepisy prawa, zarówno obowiązujące obecnie, jak w we wcześniejszych okresach objętych wnioskiem, przewidywały obowiązek publikacji w BIP danych o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli oraz jej aktualizacjach, która jest wyliczana na podstawie gromadzonych danych. Jak natomiast wykazała analiza strony BIP Urzędu Miasta, Burmistrz za lata 2017-2019 udostępniał dane o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli niepublicznych, w tym z podaniem kwoty przypadającej na jedno dziecko, jak żądała tego wnioskodawczyni [..].

Wobec tego nie ma racji organ twierdząc, że w celu udostępnienia wskazanych informacji konieczne jest przygotowanie nowych zestawień i sięgnięcie do danych archiwalnych, skoro w ramach wykonywania obowiązków ustawowych, istniejących we wszystkich wskazanych we wniosku okresach, Burmistrz dokonywał wyliczeń kwot dotacji na jedno dziecko i niektóre z nich publikował. Należy natomiast zgodzić się z poglądem, że informacja publiczna, co do której sformułowano ustawowy obowiązek udostępniania jej w Biuletynie Informacji Publicznej, nie może nabyć waloru informacji publicznej przetworzonej, z uwagi na ilość obejmujących ją danych oraz stopień trudności i zaangażowania, jakie wiążą się z jej wyselekcjonowaniem, usystematyzowaniem, digitalizacją, anonimizacją, etc. Jeżeli dana informacja publiczna objęta jest obowiązkiem udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej, to nie może to być ona jednocześnie informacją publiczną przetworzoną, której udostępnienie wiąże się z uprzednim wykazaniem szczególnie istotnego interesu publicznego. Jeżeli bowiem ustawodawca sformułował ogólny i bezwyjątkowy wymóg wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej, to za taką informację nie można uznać danych udostępnianych ex lege, w trybie art. 8 u.d.i.p. w BIP. Udostępnienie informacji publicznej w BIP następuje bez uprzedniego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, co obala ewentualne tezy o jej przetworzonym charakterze (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 69/17, dostępny w CBOSA).

Twierdzenia tego nie zmienia fakt, że za niektóre lata wskazane we wniosku organ nie opublikował danych o kwocie dotacji na jedno dziecko. Może to świadczyć o niewywiązaniu się przez organ z nałożonych na niego obowiązków publikacyjnych informacji, nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia, że omawiane informacje stanowią informację przetworzoną.

Reasumując sąd stwierdził, że w odniesieniu do informacji w zakresie wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych na jedno dziecko żaden z organów w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał, aby nie można jej było uzyskać bez sięgnięcia do posiadanych przez adresata wniosku baz danych, zaś przedstawiona argumentacja jest lakoniczna i nie znajduje oparcia w przepisach prawa oraz wskazanych przez sąd okolicznościach.

Należy też zauważyć, że odmawiając określonych informacji Burmistrz błędnie uznał, iż o przetworzonym charterze żądanych informacji świadczy szeroki zakres wnioskowanej informacji. Tymczasem fakt, że informacje objęte wnioskiem mają obejmować duże ramy czasowe oraz dużą liczbę placówek, nie ma żadnego znaczenia dla stwierdzenia, czy informacje te są informacjami, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeżeli taki zakres wniosku nie wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia nadzwyczajnych działań organizacyjnych, zakłócających i utrudniających normalny tok jego funkcjonowania w celu zgromadzenia, czy przekształcenia (poprzez proces anonimizacji) dużej ilości dokumentów. Organ zaś, zdaniem sądu, nie wykazał konieczności takich nadzwyczajnych działań.

Ponadto wymaga podkreślenia, że rozpoznając przedmiotowy wniosek organy zbiorczo potraktowały każde z zawartych we wniosku żądań i uznały, że skoro informacja w zakresie wysokości dotacji jest informacją przetworzoną, to również pozostałe informacje mają taki charakter. Takie działanie sąd ocenia za nieprawidłowe, gdyż organ winien był osobno rozpatrzyć każde z zawartych we wniosku żądań i dokonać analizy, czy dana informacja jest informacją publiczną i czy jej udostępnienie nie doznaje żadnych ograniczeń, np. ze względu na ochronę danych osobowych czy konieczność wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem przetworzonej informacji publicznej. Może się bowiem zdarzyć, że niektóre z wnioskowanych informacji będą informacjami prostymi, inne zaś będą mieć charakter przetworzony, jak również wszystkie mogą mieścić się w zakresie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednak nie uprawnia to organu do poprzestania na ogólnym stwierdzeniu, że żądane informacje stanowią informacje przetworzone, bez indywidualizacji tego stanowiska w odniesieniu do każdej z rozważanych informacji. Jak już sąd wyjaśnił, uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji powinno być sporządzone w taki sposób, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, że żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnosi się to do każdej informacji publicznej wnioskowanej do udostępnienia przez stronę, w przeciwnym razie niemożliwa staje się kontrola legalności takiej decyzji, a wnioskodawca zostaje pozbawiony realnej ochrony swoich praw.

Tymczasem w rozpoznawanym wypadku organ pierwszej instancji de facto w ogóle nie dokonał analizy wniosku w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., kierując się wyłącznie jego obszernością pod względem czasu, jaki informacje te mają obejmować, zaś Kolegium wprawdzie starało się dokonać pogłębionej analizy w tym zakresie i dążyło do wykazania okoliczności świadczących o przetworzonym charakterze informacji, lecz poprzestało na zindywidualizowanym zbadaniu tylko pierwszego żądania wniosku. Na podstawie uzasadnienia decyzji nie sposób jednak zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie każda z żądanych przez skarżącą informacji jest informacją przetworzoną. Takie uzasadnienie decyzji co do pozostałych żądań wniosku nie poddaje się więc merytorycznej kontroli sądowej.

Sąd wojewódzki zauważa dalej, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2004 r., nr 49, poz. 463), w brzmieniu obowiązującym za pierwsze lata objęte wnioskiem, system informacji oświatowej obejmuje bazy danych oświatowych, w skład których wchodzą wskazane w nim zbiory danych m.in. z baz szkół i placówek oświatowych, publicznych i niepublicznych, obejmujące informacje m.in. o liczbie uczniów/wychowanków. Bazy danych oświatowych są prowadzone w formie elektronicznej (art. 5). Przepis art. 6 ustawy stanowi z kolei, że szkoły i placówki przekazują dane z prowadzonych przez siebie baz danych oświatowych jednostce samorządu terytorialnego, a jednostki samorządu terytorialnego przekazują dane z prowadzonych przez siebie baz danych oświatowych odpowiednio kuratorowi oświaty albo ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania. Natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. z 2004 r. nr 277, poz. 2746), obowiązującego do dnia 1 września 2012 r. wskazuje m.in. jakie dane obejmuje zbiór danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków.

Podobnie aktualnie, na mocy art. 3 ustawy z dnia z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1942), w systemie informacji oświatowej są gromadzone i przetwarzane m.in. dane dotyczące publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oraz innych jednostek organizacyjnych. W art. 8 tej ustawy wskazano jakie dane dziedzinowe gromadzone są w tych zbiorach, zaś rodzaje sporządzanych w bazie danych SIO zestawień określa art. 50. Zgodnie z tym przepisem na podstawie danych zgromadzonych w bazie danych SIO zawartych w zbiorach danych szkół i placówek oświatowych, zbiorach danych innych jednostek wykonujących zadania z zakresu oświaty, zbiorach danych uczniów oraz zbiorach danych nauczycieli, według stanu na dzień 30 września, a w przypadku kolegiów pracowników służb społecznych według stanu na dzień 10 października - są sporządzane m.in. zestawienia zawierające dane dotyczące liczby uczniów i liczby etatów nauczycieli, niezbędne do dokonania podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Zestawienia te są udostępniane w bazie danych SIO jednostkom samorządu terytorialnego. Co więcej, zgodnie z ust. 3 w celu potwierdzenia prawdziwości danych, dane zawarte w ww. zestawieniach są porównywane z danymi, którymi dysponuje jednostka samorządu terytorialnego lub minister prowadzący szkoły i placówki oświatowe, w szczególności z danymi posiadanymi w związku ze sprawowaniem nadzoru nad działalnością prowadzonej szkoły lub placówki oświatowej w zakresie spraw finansowych i administracyjnych oraz w związku z udzielaniem i rozliczaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego dotacji dla publicznych szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne oraz dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych. Dalej ustawa o systemie informacji oświatowej przewiduje, że na podstawie danych zgromadzonych w bazie danych SIO mogą być sporządzane i udostępniane w postaci elektronicznej raporty (art. 65), a jednostki wykonujące zadania z zakresu oświaty, mogą pozyskiwać raporty z bazy danych SIO (art. 66).

Szczegółowy zakres danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, m.in. o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego reguluje obecnie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 957 ze zm).

Jak to już sąd wyjaśnił, w Biuletynie Informacji Publicznej udostępnia się statystyczną liczbę dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacje, które stanowią podstawę do obliczania podstawowej kwoty dotacji, również udostępnianej w BIP (art. 78c ustawy o systemie oświaty i art. 46 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych).

Do tych kwestii żaden z orzekających w sprawie organów się nie odniósł, ani nie wykazał, że informacji w omawianym zakresie nie można pozyskać z posiadanego dostępu do baz. Natomiast z przywołanych przepisów jasno wynika, że informacje o liczbie dzieci w przedszkolach publicznych we wskazanych latach są danymi, które organ może uzyskać sięgając do możliwości pozyskania raportu z bazy SIO bez konieczności samodzielnego dokonywania analiz, wyliczeń i zestawień. Co więcej, również w tym wypadku analiza strony BIP Urzędu Miasta wskazuje, że Burmistrz za lata 2016-2019 udostępniał dane o statystycznej liczbie dzieci w przedszkolach, które sporządził na podstawie SIO.

W świetle tego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należało indywidualnie odnieść się do kwestii możliwości udostępnienia informacji o liczbie dzieci we wszystkich przedszkolach publicznych we wskazanych okresach wykazując, że analiza baz danych organu wymaga podjęcia działań świadczących o tym, iż uzyskanie żądanej informacji jest możliwe tylko przez przetworzenie posiadanych pojedynczych danych. W przeciwnym wypadku organ zobowiązany jest do udostępnienia tej informacji wnioskodawcy bez konieczności spełniania przez niego dodatkowych warunków.

Podobnie organ nie odniósł się do żądania metryczek części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy za wskazane lata i nie uzasadnił, dlaczego informacja w tym zakresie jest informacją przetworzoną.

W tym zakresie trzeba zauważyć, że tzw. metryczka subwencji oświatowej stanowi podstawę do weryfikacji przez organ samorządu wysokości dotacji na dany rok budżetowy w poszczególnych segmentach oświaty. Dokument ten ma charakter urzędowy i przybiera postać gotowej tabeli z danymi, a jest przekazywany samorządom przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. To oznacza, że udostępnienie informacji publicznej jaką niewątpliwie jest owa metryczka (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wr 13/13, dostępny w CBOSA), polega na przekazaniu wnioskodawcy tych gotowych tabel, zawierających już odpowiednie wyliczenia, zatem nie wiąże się dla organu udostępniającego z koniecznością przeprowadzania jakichkolwiek samodzielnych analiz, wyliczeń czy nawet zestawień. Metryczka jest bowiem dokumentem pełnym, sporządzonym przez centralny organ administracji rządowej – ministerstwo. Tymczasem w uzasadnieniu wydanych decyzji organy w żaden sposób nie wskazały, że również w odniesieniu do tej informacji istnieją takie okoliczności, które uniemożliwiają jej proste udostępnienie z posiadanych zasobów archiwalnych, poprzestając na ogólnej konstatacji o obszerności czasowej wnioskowanych informacji, którego to argumentu nie sposób zaakceptować jako uzasadnienia dla uznania, że także ta informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że decyzja Burmistrza nie odnosi indywidualnie treści każdej z żądanych przez wnioskodawcę informacji publicznych do kryteriów uznania ich za informację przetworzoną, wobec czego nie sposób zweryfikować, czy istotnie w każdym wypadku mamy do czynienia z tego rodzaju informacją, co w przypadku niewykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Analiza uzasadnienia wydanej decyzji wskazuje, że choć wniosek zawierał żądanie przedstawienia różnych rodzajów informacji, to zostały one przez organ potraktowane zbiorczo, abstrahując od tego, iż niewątpliwie np. w zakresie liczby dzieci w przedszkolach, organ musiał dysponować tą informacją bez konieczności głębszej analizy, a to w związku z obliczaniem corocznych dotacji, o których mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty i przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, której warunkiem przyznania jest podanie liczby wychowanków przedszkola (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1600/18, dostępny w CBOSA). Uchybienia w tym zakresie nie naprawił też organ odwoławczy odnosząc się wyłącznie do kwestii udostępnienia informacji o wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych na jedno dziecko w poszczególnych miesiącach, przy czym w ocenie sądu przedstawiona argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie.

Brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii uniemożliwia sądowi kontrolę nad prawidłowością dokonanej kwalifikacji informacji z punktu widzenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem zaskarżona decyzja jest w tym zakresie nieprecyzyjna i nie wyjaśnia dostatecznie stanu faktycznego. Natomiast tylko konkretnie wykazane okoliczności sprawy mogą doprowadzić do konstatacji, iż rzeczywiście wniosek dotyczy informacji przetworzonych, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

W konsekwencji sąd uznał, że organy nie wyjaśniły zawisłej przed nimi sprawy zgodnie z regułami art. 7 i 77 § 1 k.p.a, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co też narusza art. 16 u.d.i.p.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ pierwszej instancji uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz dokona szczegółowych ustaleń, które pozwolą na rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją prostą, czy też przetworzoną i w zależności od wyników tych ustaleń oceni, czy konieczne jest wykazanie szczególnej istotności dla interesu społecznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przy czym dokonując ponownej oceny sprawy należy odnieść się do każdej z żądanych informacji osobno i w tym kontekście dokonywać analizy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stanowisko organu powinno zaś zostać uzasadnione w sposób, który pozwoli na potwierdzenie ewentualnych twierdzeń organu o tym, że informacje objęte wnioskiem mają charakter przetworzony, w szczególności poprzez wskazanie, jakie bazy danych organ posiada i dlaczego udostępnienie informacji z tych baz nie jest możliwe, lecz wymaga odpowiedniego przygotowania i w jaki sposób.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem wpisu od skargi.