Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Rafał Batorowicz (spr.) NSA Zofia Borowicz Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 635/09 w sprawie ze skargi D. S. – [...] na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 635/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę D. S. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie podtrzymania rozstrzygnięcia co do uzyskanej przez projekt liczby punktów w sprawie wniosku o dofinansowanie z budżetu Unii Europejskiej, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...].

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

D. S., prowadząca działalność gospodarczą jako "D." Profesjonalny Salon Urody, zwróciła się do instytucji zarządzającej – Zarządu Województwa [...] o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" w ramach środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 Działanie 1.1 "Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw".

Pismem z dnia [...] września 2009 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Departamentu Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], działając w imieniu instytucji zarządzającej – Zarządu Województwa [...], poinformował D. S. o odrzuceniu jej wniosku o dofinansowanie na etapie oceny merytoryczno-technicznej. Powodem takiego rozstrzygnięcia było nieosiągnięcie minimalnego wymaganego progu punktowego, to jest 40 punktów, gdyż projekt skarżącej uzyskał 39 punktów.

D. S. złożyła protest od powyższej negatywnej oceny.

Pismem z dnia [...] października 2009 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Funduszy Strukturalnych, działając w imieniu instytucji zarządzającej – Zarządu Województwa [...], poinformował D. S. o podtrzymaniu zakwestionowanego stanowiska. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kryterium poprawy konkurencyjności na rynku, instytucja zarządzająca stwierdziła, że z dokumentacji projektu wynika, iż jest on konkurencyjny jedynie w skali powiatu. Organ nie uwzględnił także zarzutu w zakresie kryterium innowacyjności przedsiębiorstwa wskazując, że projekt jest innowacyjny na skalę minimum gminy. Na uwzględnienie nie zasługiwały także argumenty strony w zakresie kryterium wpływu projektu na polityki horyzontalne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą ocenę złożyła D. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...].

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że poza ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sprawie zastosowanie znajdują następujące regulacje: rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1399), Regulamin konkursu zamkniętego nr 1.1.2. ogłaszanego w ramach Osi Priorytetowej I Działania 1.1 Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 (załącznik nr 1 do uchwały nr 1475/09 Zarządu Województwa [...] z dnia 14 stycznia 2009 r.), Kryteria wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 (załącznik do Szczegółowego opisu osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013, przyjętego uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia 12 marca 2008 r. nr 798/08).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższe regulacje nie zawierają definicji czy też opisowego określenia pojęć: "oddziaływanie projektu w zakresie poprawy konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku w skali przedsiębiorstwa/gminy, powiatu, więcej niż 1 powiatu/województwa, kraju/Europy", a także "przyczynienia się projektu do poprawy zarządzania przedsiębiorstwem, wzrostu innowacyjności na skalę minimum gminy, powiatu, województwa". Brak jednoznacznego określenia wskazanych wyżej kryteriów oznacza, że instytucja zarządzająca, orzekając na ich podstawie w zakresie przyznania wnioskowi o dofinansowanie określonej liczby punktów, opiera się na swobodnej ocenie zbliżonej w swym charakterze do instytucji uznania administracyjnego. Wobec powyższego to na instytucji zarządzającej spoczywa ciężar należytego uzasadnienia zajętego stanowiska w zakresie przyznania takiej a nie innej liczby punktów, a także obowiązek rozważenia wszelkich okoliczności niezbędnych do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, instytucja zarządzająca, dokonując oceny złożonego wniosku w zakresie kryteriów "poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku" oraz "wzrost innowacyjności przedsiębiorstwa" orzekła w sposób zupełnie dowolny, nie odnosząc się dogłębnie do zarzutów wnioskodawcy.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju realizacja programu operacyjnego powinna być prawidłowa. Z kolei art. 26 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy określa, że do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., str. 25, ze zm.). Wspomniany art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi, że instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Z kolei w dotyczących niniejszej sprawy Kryteriach wyboru projektów zawarta jest informacja, że wzrost innowacyjności przedsiębiorstwa będzie oceniony na podstawie informacji przedstawionych we wniosku. Sąd stwierdził, że we wniosku oraz w dołączonym do niego biznesplanie strona wskazywała na innowacyjność projektu na rynku regionalnym oraz oświadczyła, że planowane do zakupu "urządzenie do mezoterapii bezigłowej będzie nielicznym w regionie świętokrzyskim urządzeniem o tak wysokim stopniu zaawansowania technologicznego", a "laser diodowy jest najlepszym i pierwszym tego typu urządzeniem w Polsce do trwałego usuwania zbędnego owłosienia". Natomiast instytucja zarządzająca, odnosząc się do twierdzeń zawartych w proteście, jedynie ogólnie stwierdziła, że projekt jest innowacyjny na skalę minimum gminy (a zatem na szczeblu lokalnym), bowiem wymienione przez wnioskodawczynię urządzenia mają już zastosowanie w przedsiębiorstwach wykonujących podobne usługi. Organ nie wskazał jednak obszaru, na jakim w jego ocenie urządzenia te są powszechnie stosowane, zaś ta okoliczność ma fundamentalne znaczenie dla liczby punktów przyznanych projektowi, gdyż odnoszą się one do terytorialnej skali innowacyjności projektu. Organ nie przytoczył żadnych powodów, dla jakich projekt nie jest innowacyjny w skali powiatu, bądź województwa i to pomimo podniesionych przez skarżącą argumentów, iż na terenie województwa [...] mezoterapia bezigłowa, urządzenie IPL oraz laser diodowy są dostępne tylko w K., a przewidziana kapsuła do masażu wodnego będzie druga w województwie. W ocenie Sądu pierwszej instancji instytucja zarządzająca także w zakresie kryterium poprawy konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku nie odniosła się w żaden sposób do szczegółowo uzasadnionych twierdzeń strony, iż "wprowadzenie nowych usług poprzez zakup wymienionych urządzeń znacznie podniesie konkurencyjność salonu w skali regionu", stanowiąc zarazem "nowość na rynku regionalnym".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia zasad oceny kryterium wpływu projektu na polityki horyzontalne, bowiem odnośnie realizacji polityki równych szans kobiet i mężczyzn strona wskazała we wniosku, że "w dziedzinie kosmetycznej istnieje wskazanie na zatrudnianie kobiet".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła instytucja zarządzająca – Zarząd Województwa [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:

- art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez nieuzasadnione i niezgodne z prawem stosowanie konstrukcji prawnych uregulowanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego,

- art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powtórnej oceny merytorycznej wniosku złożonego przez D. S. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "D." z siedzibą w B.-Z.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż instytucja zarządzająca, orzekając w zakresie przyznania wnioskowi o dofinansowanie określonej liczby punktów, opiera się na swobodnej ocenie zbliżonej w swym charakterze do instytucji uznania administracyjnego. W orzecznictwie określono, że granice uznania administracyjnego znajdują wyraz w przepisach prawa, a konkretnie w zasadach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, które są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną. Tymczasem zgodnie z art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji wkroczył w materię oceny merytorycznej i odnosząc się do zarzutów skargi faktycznie dokonał oceny projektu (przy czym ocena ta była błędna, bowiem wbrew twierdzeniom Sądu instytucja zarządzająca dokonała uzasadnienia przyznanej liczby punktów). Z kolei stwierdzając, że ocena została dokonana przez instytucję zarządzającą z naruszeniem prawa, Sąd nie przytoczył przepisów prawa, które miały zostać naruszone przez organ podczas dokonywania oceny, zaś powoływanie w tym kontekście art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest niezrozumiałe.

D. S. nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływana jako: p.p.s.a., określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących skargi kasacyjnej. Z kolei regulacje zawarte w art. 30d ust. 1 w zw. z art. 30c ust. 2 i art. 30d ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach polityki rozwoju ściśle określają odrębności postępowania kasacyjnego prowadzonego w trybie określonym w tej ustawie. Odrębności te dotyczą sposobu i terminu wniesienia skargi kasacyjnej, samodzielnej podstawy pobierania opłaty sądowej oraz wymogów odnoszących się do dołączenia dokumentacji w sprawie. Ustawodawca w obrębie tej ustawy nie wnika w regulowaną przepisami p.p.s.a. materię podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Konieczność modyfikacji nie wynika z celów ustawy o zasadach polityki rozwoju. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju polega na stosowaniu wprost, między innymi, art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Uzasadnione jest odnoszenie się do zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 37 i art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie tej ustawy z określonych środków nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że w postępowaniu w zakresie ubiegania się o udzielenie dofinansowania w trybie określonym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązują zasady zbliżone do instytucji uznania administracyjnego, którego kryteria powinny być przedstawione w obrębie aktu lub czynności, o których wydaniu lub dokonaniu strona jest informowana. Wymienił przepisy prawa powszechnie obowiązującego, których wykładnia, zdaniem Sądu, uzasadnia wniosek odpowiadający przedstawionemu poglądowi. Były to: art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz przedstawione łącznie regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych. Powołał też: regulamin konkursu i kryteria wyboru projektów przyjęte przez instytucję zarządzającą, których stosowanie powiązał z wymienionymi przepisami powszechnie obowiązującymi, w szczególności z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w którym mowa o wybieraniu do dofinansowania w zgodzie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego. Wynik dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych przepisów był zbliżony do wniosków, do jakich prowadzi wykładnia art. 7 – 11 k.p.a., w których ustawodawca określa zasady ogólne postępowania administracyjnego. Okoliczność ta jednak nie oznacza, że Sąd pierwszej instancji zastosował przepisy k.p.a. Zjawisko uzyskiwania zbliżonych wyników wykładni przepisów różnych ustaw nie jest niczym wyjątkowym i nie oznacza, że w jej rezultacie stosowane są przepisy ustawy innej niż regulująca określoną materię. Przykładowo, wykładnia szeregu przepisów, w tym ogólnych, ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) prowadzi do zbliżonych lub identycznych wniosków do tych, jakie wyprowadzić należy skutkiem wykładni przepisów p.p.s.a., co nie oznacza, że sądy administracyjne stosują Kodeks postępowania cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie wymienił żadnego przepisu k.p.a. jako podstawy prawnej orzeczenia. Nie powoływał również orzecznictwa względnie poglądów doktryny odnoszących się do wykładni lub stosowania przepisów k.p.a. Dokonał samodzielnej wykładni wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów i uznał, że zostały one naruszone przez instytucję zarządzającą.

W przedstawionych okolicznościach brak podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji uznał przepisy k.p.a. za znajdujące zastosowanie w postępowaniu w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i by w ten sposób naruszył art. 37 omawianej ustawy.

Strona wnosząca skargę kasacyjną stoi na stanowisku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonał merytorycznej oceny wniosku o dofinansowanie projektu i w ten sposób naruszył art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Wymieniony jako naruszony przepis zawiera katalog orzeczeń jakie może wydać sąd administracyjny w wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej po wyczerpaniu środków odwoławczych i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Artykuł 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zastępuje art. 146 p.p.s.a., którego stosowanie ustawodawca wyłączył w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W ramach zawartej w omawianym przepisie regulacji ustawodawca wymienia środki stosowane przez sądy administracyjne. Zakres i sposób sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez te sądy określają regulacje zawarte w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 i art. 3 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie został wymieniony w skardze kasacyjnej jako naruszony. W tej sytuacji jedynie marginalnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał merytorycznie wniosku D. S. Wskazał jedynie jakie kryteria należy mieć na uwadze oceniając ponownie wniosek. Tego rodzaju działanie nie wykracza poza funkcję kontrolną sądu administracyjnego.

Sposób zredagowania art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazuje, że niezależnie od wagi stwierdzonego naruszenia prawa i jego wpływu na wynik sprawy, obowiązkiem sądu administracyjnego jest stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (por.: M. Szubiakowski, Postępowanie w sprawie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju oraz sądowa kontrola w tych sprawach, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2009 r., nr 4, str. 31–40). W niniejszej sprawie wojewódzki sąd administracyjny przyjął, że doszło do naruszenia przepisów, których wykładnia nie została skutecznie podważona przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Jedyną możliwą konsekwencją takiego stanowiska było wydanie orzeczenia o treści określonej w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Skargę kasacyjną, z wymienionych powodów, oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.