Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 2 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2008 roku sprawy ze skargi J. B. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budynku inwentarskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących - J. B. i P. B. solidarnie kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] J. B. wystąpiła do Burmistrza O. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynku inwentarskiego z jednym stanowiskiem dla krowy, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w O. przy ul. K. nr 47.

Sporządzona pierwotnie analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wskazywały na możliwość ulokowania projektowanej inwestycji na opisanej wyżej działce.

W pismach z dnia 20 i 23 października 2007r. sąsiedzi inwestora: A. R., L. R., M. K. i W. K. sprzeciwili się realizacji planowanego przedsięwzięcia, wskazując na uciążliwości związane z hodowlą i utrzymaniem bydła.

Powtórnie sporządzona analiza urbanistyczna wykluczyła realizację zamierzonej inwestycji z uwagi na "brak zabudowy na działkach sąsiednich budynków inwentarskich (...)" co nie pozwala "określić warunków lokalizacji dla nowej zabudowy (...)".

Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz O. odmówił więc ustalenia warunków zabudowy na rzecz J. B. dla ww. zamierzenia inwestycyjnego ze względu na niespełnienie ustawowych warunków, umożliwiających uwzględnienie wniosku inwestora.

W uzasadnieniu stwierdził, że działka, na której J. B. zamierza zrealizować planowane przedsięwzięcie, nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ogłoszono również przystąpienia przez Gminę O. do jego sporządzania w odniesieniu do przedmiotowego terenu. W związku z powyższym organ uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 z 2003 r., poz. 717 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p., oraz gdy wydanie decyzji nie jest sprzeczne z ustaleniami Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. Zdaniem organu teren inwestycji nie spełnia warunku określonego w ust. 1 pkt 1, art. 1 u. p. z. p., oraz § 23 ust. 1 i 2 powołanej wyżej uchwały.

Od powyższej decyzji P. i J. B. wnieśli odwołanie, podnosząc, że prowadzą gospodarstwo rolne od wielu lat. Kupując nieruchomość, otrzymali wypis z planu zagospodarowania przestrzennego, według którego ich działka leży w strefie osadnictwa podmiejskiego. Zdaniem skarżących, trzymanie krowy nie stanowi dla sąsiadów uciążliwości a dla nich jest niezbędne, gdyż prowadzą gospodarstwo ekologiczne.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji ponownie podnosząc, iż na rozpatrywanym terenie miasta O. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 59 ust. 1 u. p. z. p., podnosząc, iż wskazuje on warunki łączne, które determinują wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie można bowiem odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z przepisami prawa. Jedynie przepisy prawa mogą ograniczać właściciela terenu w sposobie jego zagospodarowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ pierwszej instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), z której wynika, że na terenie objętym analizą zagospodarowania, leżącym wokół nieruchomości skarżących, brak jest budynków inwentarskich. Na terenie miasta O. skarżący nie posiadają gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy wskazał nadto, że niezależnie od powyższej okoliczności do projektowanej zabudowy nie może dojść ze względu na zakaz utrzymania na zwartych terenach budownictwa jednorodzinnego – a na takim obszarze znajduje się teren skarżących, oznaczony numerem ewidencyjnym działki [...] o powierzchni 1722 m² - zwierząt gospodarskich stosownie do § 23 ust. 2 powołanej wcześniej Uchwały Rady Miejskiej w O.

Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie oraz wskazując, że nabywając nieruchomość nie znali przepisów związanych z zabudową. Podnieśli również, iż ich bezpośredni sąsiad posiada nieruchomość, zabudowaną budynkiem inwentarskim, dobudowanym do budynku gospodarczego, gdzie trzyma zwierzęta. W pobliżu stoi również stodoła. Na ulicy K. znajduje się również wiele innych gospodarstw rolnych. Wskazali, iż kupili nieruchomość w 1999 r. w strefie podmiejskiej i nie planują żadnych zmian w tym zakresie, bowiem w akcie notarialnym z dnia 17 maja 1999 r. oświadczyli, że nabyta nieruchomość będą użytkować rolniczo, gdyż wchodzi ona w skład gospodarstwa rolnego. Dodatkowo sąsiad skarżących zbudował w granicy działki garaż, jednocześnie zabraniając skarżącym budowy budynku inwentarskiego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 2 września 2008r., skarżąca J. B. poparła skargę i oświadczyła, że w bezpośrednim sąsiedztwie należącej do niej nieruchomości znajdują się gospodarstwa rolne, obiekty użytkowe, produkcyjne, handlowe, oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wokół nieruchomości znajdują się łąki i rzeka. Podniosła również, iż w W. K. posiada wraz z mężem jedynie grunty orne, zaś siedlisko gospodarstwa rolnego znajduje się w O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust.1 u. p. z. p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 powołanej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Po myśli § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie, sporządzona analiza urbanistyczna jest wadliwa, nie zawiera bowiem w ogóle części graficznej, zaś część opisowa nie pozwala na jednoznaczną konkluzję co do spełnienia lub nie, warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest bowiem jasne jaki obszar, oraz w oparciu o jakie kryteria przyjęty został do analizy.

Wbrew zatem stanowisku organu odwoławczego, zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji nie dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej stosownie do przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy organy obu instancji podały niespełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u. p. z. p. Wadliwie sporządzona, nieczytelna część tekstowa analizy urbanistycznej nie pozwala wszakże na ocenę charakteru zabudowy sąsiedniej, pod kątem spełnienia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślić również należy, iż w aktach sprawy znajdują się dwie różne analizy urbanistyczne, z których jedna wskazuje na możliwość lokalizacji projektowanej inwestycji na terenie, którego dotyczy wniosek. Z treści składanych przez skarżących pism (pisma z dnia 3 grudnia 2007r., odwołania, skargi) wynika też, że na sąsiedniej działce znajdują się stodoła, budynek inwentarski dobudowany do budynku gospodarczego oraz garaż. Na rozprawie skarżąca wskazała ponadto, że w bezpośrednim sąsiedztwie należącej doń nieruchomości położone są gospodarstwa rolne, obiekty użytkowe, produkcyjne, handlowe oraz budynki mieszkalne. Zawarta w motywach zaskarżonej decyzji a nie poparta żadnymi dowodami konkluzja o braku "dobrego sąsiedztwa", wydaje się zatem, w przypadku wnioskowanej inwestycji, co najmniej przedwczesna.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez organy sprzeczności projektowanego zamierzenia z treścią § 23 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. (Dz.Urz. Woj. Łódzk. Z 2006r., nr 239, poz. 1842), podnieść należy, iż również w tym zakresie brak jest wystarczającego materiału dowodowego by wnioskować o zastosowaniu rygorów, określonych w tym przepisie.

Jakkolwiek bowiem poza sporem jest, iż regulacja wspomniana z racji swego charakteru (przepisy prawa miejscowego) może stać na przeszkodzie realizacji określonego przedsięwzięcia (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), nie oznacza to, iż jej stosowanie może mieć charakter "generalny" i ograniczać się wyłącznie do konstatacji faktu jej obowiązywania. Skoro natomiast, jak w rozpatrywanej sprawie, brak jest dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w grę wchodzić może jedynie regulacja, określona w § 23 ust. 2 lub 3 przywołanego regulaminu. Zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich dotyczy zatem zwartych terenów zajętych pod budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, centra handlowe, hotele, strefy przemysłowe, ogrody działkowe (ust.2). Na pozostałych terenach, wyłączonych z produkcji rolnej, dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem spełnienia określonych wymogów (ust.3). W rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono natomiast żadnego postępowania, które wskazywałoby na charakter terenu, na którym zlokalizowana jest działka inwestora. W świetle okoliczności, podnoszonych przez skarżących (sąsiedztwo gospodarstw rolnych, łąk) wątpliwości budzić może zatem powołanie się przez organy na treść ust. 2 § 23 Regulaminu i związany z tym zakaz chowu zwierząt gospodarskich na terenie siedliska gospodarstwa rolnego skarżących.

Z akt sprawy wynika również jednoznacznie, że skarżący nie posiadają siedliska w W. K. (gdzie zlokalizowane są wyłącznie grunty orne oraz łąki wchodzące w skład ich gospodarstwa rolnego), mieści się ono natomiast w O. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne pojęcie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. To zaś oznacza, że sama planowana zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2008r., sygn.akt II SA/Rz 746/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 351925)

Wskazane wyżej braki postępowania dowodowego, skutkujące naruszeniem przepisów art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mogły mieć zatem wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji więc, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a w zw. z art. 135 p. p. s. a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Zgodnie natomiast z treścią art. 200 p. p. s. a., zasądzono na rzecz skarżących solidarnie zwrot poniesionych przez nich kosztów postępowania, w kwocie odpowiadającej uiszczonemu wpisowi sądowemu (500,00 zł).

Z uwagi na charakter prawny zaskarżonej decyzji, niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania, za bezprzedmiotowe uznano zaś rozstrzyganie, w trybie art. 152 p.p.s.a., w sprawie jej wykonywania.

A. B.