Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kuba Maria Myślińska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I SA/Rz 540/08 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I SA/Rz 540/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do chwili uprawomocnienia wyroku.

Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] maja 2007 r. S. R. złożyła wniosek do Biura Powiatowego ARiMR w R. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 z tytułu jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej do powierzchni grup upraw podstawowych oraz roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce). W przedmiotowym wniosku zadeklarowała do płatności dziewięć działek rolnych o łącznej powierzchni 4,31 ha, w tym powierzchnia uprawniona do otrzymania: jednolitej płatności obszarowej wynosiła 4,31 ha, powierzchnia uprawniona do otrzymania uzupełniającej płatności obszarowej do grup upraw podstawowych - 0,76 ha oraz roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, która wynosiła 3,37 ha.

W trakcie kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich dokonanej przez Biuro Powiatowe ARiMR w R., wzięto pod uwagę ustalenia oraz skutki wynikające z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2007 r. przez "G. I." Spółkę z o.o. Podczas kontroli na miejscu stwierdzono zawyżenie powierzchni użytkowanej rolniczo, zaś różnica między powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wyniosła 30,61 %.

Mając na uwadze powyższe, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. odmówił wnioskodawczyni przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007.

Od tej decyzji S. R. złożyła odwołanie, w którym podniosła, iż kontrolę przeprowadzało dwóch młodych studentów, którzy w niedokładny sposób zmierzyli działki oraz zarzuciła, że postępowanie dowodowe toczyło się bardzo długo i że jej gospodarstwo zostało zgłoszone do kontroli na podstawie złożonego donosu.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. odmawiając przyznania płatności S. R. postąpił zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego. Zgodnie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004r., str. 1 ze zm.) jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku dla jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 30% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, wówczas nie przyznaje się producentowi rolnemu pomocy w danym roku. Biorąc pod uwagę powyższe odmówiono wnioskodawczyni także przyznania uzupełniającej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na pasze uprawianych na trwałych użytkach zielonych, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia (Dz. U. Nr 35, poz. 217, ze zm.) płatność ta przysługuje rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. stwierdził ponadto, że brak jest jakichkolwiek dowodów mogących skutecznie zakwestionować prawidłowość przeprowadzonej kontroli na miejscu. Kontrola ta została przeprowadzona przez uprawnionych kontrolerów, zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, a sporządzony protokół z czynności kontrolnych nie budzi zastrzeżeń co do jego rzetelności i prawidłowości ustaleń. Organ podał, iż zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia w przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie z kontroli na miejscu, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń w nim zawartych Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba, że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni była obecna podczas kontroli i miała wówczas możliwość wniesienia zastrzeżeń dotyczących pomiaru działek, jednakże podpisała protokół z kontroli nie wnosząc do niego żadnych uwag, w związku z czym, organ II instancji nie miał wątpliwości co do nieprawidłowego zadeklarowania przez wnioskodawcę powierzchni działek rolnych.

Na rozprawie przed WSA w dniu 23 października 2008 r. skarżąca oświadczyła, iż w przypadku działki nr [...] faktycznie nastąpiła pomyłka co do jej powierzchni. Następnie podała, iż w wypełnianiu wniosku pomagała jej urzędniczka z urzędu gminy w T. i to ona podała taką powierzchnię działki na podstawie wypisu z rejestru gruntów. Ponadto oświadczyła, iż powodem dla którego podpisała protokół kontroli było poinformowanie przez kontrolujących, że w ten sposób potwierdza swoją obecność w trakcie kontroli. Oświadczyła także, iż po kontroli pożyczyła urządzenie GPS i pomierzyła działki trzykrotnie - uzyskując za każdym razem inny wynik pomiaru powierzchni. W dalszej części podała, iż starała się o przeprowadzenie ponownych pomiarów ale bezskutecznie.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wskazał, że skarżąca zarzuciła w niniejszej sprawie w istocie tylko niedokładność pomiarów dokonanych metodą GPS. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrole na miejscu, stosownie do art. 69 rozporządzenia nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. UE L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 30 ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 817/2004, dokonywane są zgodnie z tytułem III rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy, ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE Nr L 327 z dnia 12 grudnia 2001 r.), dalej: rozporządzenie nr 2419/2001. Ponadto zauważył, że wymagania szczegółowe odnośnie dokonywania pomiaru działek precyzuje art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001, zgodnie z którym obszar działek rolnych jest ustalany przy pomocy wszelkich odpowiednich środków określonych przez właściwe władze, które zapewniają pomiar z dokładnością co najmniej równoważną do tej wymaganej w przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych. Na organie spoczywał zatem obowiązek analizy wyników pomiarów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zaś, by kwestie te były analizowane. Organ powinien w każdym przypadku rozważyć zastosowanie takiej techniki pomiarów, która zapewniałaby właściwą dokładność, biorąc pod uwagę czynniki lokalne.

Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że z treści art. 44 rozporządzenia nr 2419/2001 (w uzasadnieniu WSA błędnie określonym jako rozporządzenie nr 21119/2001) wynika, iż obniżki i wyłączenia przyznawanych płatności nie mają zastosowania, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. Organ zaś w ogóle nie zajął się kwestią skąd wzięły się różnice w powierzchni zadeklarowanej a stwierdzonej podczas kontroli, która ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W konkluzji Sad stwierdził, ze zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na mocy art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ naruszono prawo procesowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 69 rozporządzenia nr 817/2004,

- art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001,

- art. 44 rozporządzenia nr 21119/2001 (powinno być: 2419/2001),

jak również błędną wykładnię w zakresie wyboru metody pomiaru GPS podczas

przeprowadzonej na gruncie kontroli, nieoparcie się na danych wynikających z wypisu z rejestru gruntów, nieuwzględnienie marginesu tolerancji pomiarów kontrolowanych działek, a także niezajęcie się kwestią źródła różnic pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną podczas kontroli.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m. in., że przepisy rozporządzenia nr 2419/2001 utraciły moc z uwagi na treść art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 796/2004.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził ponadto, że kontrola w niniejszej sprawie była przeprowadzona właściwie, przy zastosowaniu odpowiedniej techniki pomiarów. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. zauważył, że wybór metody pomiaru i sprzętu pomiarowego uzależniony jest od uwarunkowań występujących w terenie, kształtu i wielkości mierzonej działki oraz rzeźby terenu i należy on do osoby dokonującej czynności kontrolne, przy czym pomiar dokonywany przy użyciu systemu pomiarowego GPS jest obarczony mniejszym błędem niż pomiar dokonywany za pomocą środków tradycyjnych.

Kasator podał ponadto, że zgodnie z art. 12 rozporządzenia nr 796/2004, rolnik składa wniosek, który zawierał będzie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy, w tym powierzchnie działek rolnych w ramach działki ewidencyjnej określonej w wypisie z rejestru gruntów rolnych. W dalszej kolejności rolnik otrzymuje wstępnie zadrukowany formularz, zgodnie z art. 22 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, (Dz. U. UE L 270 z dnia 21 października 2003 r., s. 1 ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 1782/2003, zawierający identyfikację uprawnień do płatności zgodną z elektronicznym rejestrem prowadzonym na poziomie państwa członkowskiego. Podczas składania wniosków rolnik powinien poprawić wstępnie zadrukowany formularz, jeżeli wystąpiły poprawki w odniesieniu do uprawnień do płatności.

W przedmiotowej sprawie producent rolny naniósł poprawki we wniosku w ramach danych z ewidencji gruntów i budynków zaznaczając działki rolne.

W tym stanie faktycznym - w oparciu o wyżej cytowane przepisy - jak również z treści wniosku złożonego przez producenta rolnego wynika, że ustalenia organu rozstrzygającego przyznania dopłat były prawidłowe. Dane wynikające z wypisu z rejestru gruntów i budynków były znane organowi z treści wniosku przed wydaniem decyzji administracyjnej i dane te w porównaniu z wynikami kontroli dokonanej na miejscu pozwoliły jednoznacznie stwierdzić, że producent rolny dopuścił się zaniedbania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany jej podstawami, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że o zakresie kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd odwoławczy decyduje sama strona poprzez sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne, czyli zawarte w nich zarzuty wyznaczają zakres kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Sądu I instancji, stąd też tak ważne jest prawidłowe ich przedstawienie, co powinien zapewnić wymagany w takich sprawach przymus adwokacko – radcowski (art. 175 p.p.s.a.). Stosownie do art. 176 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej konieczne jest obok powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji przytoczenie także uzasadnienia zarzutu ich naruszenia.

Sąd I instancji uchylił zaskarżonym wyrokiem decyzję organu odwoławczego z wyłącznie procesowych przyczyn. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy skarżąca zarzuciła niedokładności w pomiarach gruntu dokonanych metodą GPS i wskazała, że składając wniosek o dopłaty opierała się na danych z rejestru gruntów, rzeczą organu było dokonanie analizy wyników pomiarów i rozważenie kwestii skąd wzięły się różnice w powierzchni gruntów zadeklarowanej a ujawnionej w toku kontroli. Sąd stwierdził także, iż organ winien w każdym przypadku rozważyć zastosowanie takiej techniki pomiarów, która zapewniałaby właściwą dokładność, biorąc pod uwagę czynniki lokalne i w tym zakresie przywołał przepisy rozporządzenia nr 2419/2001.

Kwestionując ten wyrok skarga kasacyjna nie podnosi zarzutów naruszenia procedury sądowej, a podstawy kasacyjne opiera na zarzutach naruszenia prawa materialnego przedstawionych poniżej. Wywodzi, iż prawo materialne zostało przez Sąd niewłaściwie zastosowane, a dotyczy to: art. 69 rozporządzenia nr 817/2004, art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001, art. 44 rozporządzenia nr 21119/2001 (powinno być: 2419/2001).

Skarga kasacyjna zarzuca również "błędną wykładnię w zakresie wyboru metody pomiaru GPS podczas przeprowadzonej na gruncie kontroli, nieoparcie się na danych wynikających z wypisu z rejestru gruntów, nieuwzględnienie marginesu tolerancji pomiarów kontrolowanych działek, a także niezajęcie się kwestią źródła różnic pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną podczas kontroli". Zarzut ten nie jest jednak zrozumiały i nie wiadomo, z naruszeniem jakiego przepisu prawa zarzut ten kasator wiąże, stąd też nie wymaga odniesienia.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w jej całokształcie wskazuje natomiast, że organ w istocie kwestionuje stanowisko Sądu w odniesieniu do kwestii procesowych. Polemizuje ze stanowiskiem Sądu stwierdzając, że dokonane ustalenia stanu faktycznego są prawidłowe, niewymagające dalszych analiz i ocen, a kontrola była prowadzona przy zastosowaniu właściwych technik pomiaru. Stwierdza, że dane z rejestru gruntów były mu znane z treści wniosku rolnika i porównanie tych danych z danymi pochodzącymi z pomiarów pozwoliły organowi jednoznacznie stwierdzić, że rolnik dopuścił się zaniedbania.

Skarga kasacyjna nie obejmuje jednak zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to oznacza, że stanowisko Sadu I instancji co do nieprawidłowości proceduralnych w postępowaniu organu odwoławczego z braku sformułowania przez kasatora procesowej podstawy kasacyjnej nie może zostać podważone.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały szczegółowo uzasadnione, natomiast autor skargi kasacyjnej podnosi jedynie okoliczność, że przepisy rozporządzenia nr 2419/2001, do których odsyła art. 69 rozporządzenia nr 817/2004, utraciły moc, z uwagi na treść art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.).

Rację ma autor skargi kasacyjnej, że przywołane przez Sąd I instancji przepisy art. 22 ust. 1 i art. 44 rozporządzenia nr 2419/2001 już nie obowiązywały, jednak to niewątpliwe uchybienie Sądu o tyle nie miało wpływu na wynik sprawy, że analogiczne rozwiązania prawne, jak objęte tymi przepisami zawiera odpowiednio art. 30 ust. 1 i art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r.), które w dacie wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 obowiązywały. Wskazać trzeba, że Sąd I instancji powoływał się na unormowanie zawarte w rozporządzeniu nr 2419/2001, dotyczące pomiaru działek wskazujące, że powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze, a zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładności wymaganej przy oficjalnych pomiarach wynikających z przepisów krajowych oraz, że tolerancję pomiaru mogą określać właściwe organy. Takie właśnie zasady zostały inkorporowane z prawa poprzednio obowiązującego (art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001) do nowego rozporządzenia i zamieszczone w jego art. 30 ust. 1 zd. 1 (różnice dotyczą marginesu tolerancji, ale nie o to w sprawie chodzi). Także art. 68 rozporządzenia nr 796/2004, normujący wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń, ma brzmienie niemalże identyczne, jak powołany przez Sąd I instancji art. 44 poprzedniego rozporządzenia.

Zauważyć należy, że naruszenie prawa materialnego może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Inaczej mówiąc chodzi o sytuacje, gdy na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego orzeczenie nie odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie tak jednak nie jest, a zaskarżony wyrok mimo błędnego powołania przepisów nieobowiązującego już rozporządzenia odpowiada prawu.

Biorąc powyższe pod uwagę należało na mocy art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.