Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu przemieszczania się I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne w całości, III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz J. D. kwotę 320 zł (trzysta dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 z późn. zm.), art. 46b pkt 10, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019r., poz. 1239 z późn. zm.), § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U., poz. 566 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), wymierzył J. D. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł (osiem tysięcy złotych) za nieprzestrzeganie w dniu 5.04 2020 r. zakazu przebywania na obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania. Nadto wskazał, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu.

W uzasadnieniu organ podał, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należy między innymi wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Zgodnie z art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w rozporządzeniu Rady Ministrów, o którym mowa w art. 46a tej ustawy, mogą być wprowadzone określone ograniczenia, zakazy i nakazy, co zmaterializowało się w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazano się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

- wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

- zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

- wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;

- sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych.

Powyższe określał § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w zw. z art. 46b pkt 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Skarżący nie podporządkował się temu zakazowi, co zostało potwierdzone przez służby porządkowe (naocznych świadków zdarzenia). Z notatki sporządzonej przez funkcjonariusza policji wynika, że adresat decyzji w dniu 6.04 2020 r. o godz. 18.10, nie przestrzegał zakazu określonego w ww. rozporządzeniu, to jest zakazu przebywania na obszarze publicznym, poruszając się w celu innym niż wskazany w rozporządzeniu. Jechał rowerem po Bulwarze im. [...] w [...], przebywając na obszarze publicznym poza miejscem zamieszkania - niezgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Ustalając wysokość kary pieniężnej organ wskazał, że rozważył wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem adresata decyzji zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone oraz poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne, brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji oraz wysoki stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa.

Kwota 8.000 zł jest właściwą za nieprzestrzeganie ww. regulacji, co mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa. Nie może być tolerancji dla lekkomyślnego niweczenia wysiłków społeczeństwa poprzez świadome lekceważenie ograniczeń, których nieprzestrzeganie prowadzi do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się epidemii.

J. D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując m.in., że nie istniało zagrożenie epidemiologiczne; w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego przez Policjanta, bezpodstawnie nałożono karę pieniężną. Doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 228 ust. 3, w związku art. 52 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją RP. Wniósł o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] maja 2020r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 46b pkt 10, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm., dalej: ustawa), § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. D. - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].04.2020 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w art. 46 ust. 2 stanowi, iż "jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego".

W oparciu o powyższe Minister Zdrowia z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 z późn. zm.).

W art. 46a pkt 2 ww. ustawy wskazano również, iż w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, rodzaj stosowanych rozwiązań w tym m.in. wynikający z art. 46b pkt 10 ustawy nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach. Tego rodzaju rozwiązania zostały zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 z późn. zm.). W myśl § 5 ww. rozporządzenia w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, ze wskazanymi wyjątkami.

Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie.

J. D. w dniu 6.04.2020 r. o godz. 18:10 poruszał się rowerem po Bulwarze im. [...] w [...], co stanowiło naruszenie zakazu, o którym mowa w § 5 ww. rozporządzenia.

Zachowanie to mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, iż cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty.

W ocenie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, organ I instancji prawidłowo zinterpretował zaistniałą sytuację i słusznie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nałożył na J. D. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł.

Podstawą prawną kwestionowanej decyzji był art. 48a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 10 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46b pkt 10 (nakazu lub zakazu przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach), podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 złotych.

Minister Zdrowia z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii.

Organ II instancji uznał zarzuty odwołania, stawiane m.in. funkcjonariuszowi Policji, dotyczące poświadczenia nieprawdy, za niemożliwe do rozpatrzenia, gdyż nie mieszczące się w jego kompetencji.

Nadto organ wskazał, że nie posiada prawa kwestionowania konstytucyjności przepisów prawnych. Organem, który może zająć stanowisko w tej sprawie jest Trybunał Konstytucyjny.

J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2020r. Domagał się uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego zachowanie polegające na jeździe na rowerze na wale przeciwpowodziowym w [...], nie stworzyło zagrożenia epidemiologicznego. Był wówczas sam, w odległości co najmniej kilkaset metrów od najbliższej osoby. Ograniczenia wprowadzone w rozporządzeniu powoływanym jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, nie były jasno określone. Dopuszczone zostały bowiem od nich wyjątki, czego organ w ogóle nie wziął pod uwagę. Istniały informacje o legalności rekreacyjnego uprawiania sportu (w tym jazdy na rowerze).

J. D. wskazał na niezgodność rozporządzenia z Konstytucją RP (nie został wprowadzony stan nadzwyczajny wymagany przy wprowadzeniu ograniczenia w poruszaniu się).

Pomimo wskazania na potrzebę przebywania poza domem, Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. Natomiast Powiatowy Inspektor Sanitarnego, wydał decyzję wyłącznie na podstawie notatki policjanta, niezgodnej ze stanem faktycznym.

Skarżący podnosił, że jechał rowerem w celu zaspokajania niezbędnych potrzeb życia codziennego (widzenie się z dziećmi, które po rozwodzie mieszkają z matką). Dodatkowo policjant zarzucił mu naruszenie art. 54 kodeksu wykroczeń dotyczącego niewłaściwego zachowania się w miejscu publicznym, możliwego do zaistnienia gdy w danym miejscu publicznym przebywa się zgodnie z prawem.

Nieprawdziwe było stwierdzenie organu, że zachowanie skarżącego "stanowi rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Decyzja zaskarżona oraz decyzja ją poprzedzająca, o wymierzeniu J. D. kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł za to, że w dniu 6.04.2020 r. o godz. 18:10 poruszał się rowerem po Bulwarze im. [...] w [...] - wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowiło o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i czyniło koniecznym zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W kontrolowanych decyzjach jako podstawę prawną wskazano m in. art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019r., poz. 1239 z późn. zm.). W ust. 1 pkt 1 tego artykułu przewidziano, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.

Natomiast w art. 46b przewidziano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach (pkt 10), nakaz określonego sposobu przemieszczania się (pkt 12).

Stosownie do art. 46a ustawy - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ww. ustawy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 31 marca 20202r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 z późn. zm.).

W § 1 rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy zaś § 5 wprowadzono zakaz przemieszczania się stanowiąc, że "W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze", określając od tego wyjątki.

Organ sanitarny powołując § 5 ww. rozporządzenia uznał, że skarżący naruszył prawo, gdyż w dniu 6.04.2020 r. poruszał się rowerem po Bulwarze im. [...] w [...]. Naruszenie to skutkowało wymierzeniem mu kary w wysokości 8.000 zł., w oparciu o art. 48a ustawy.

W okolicznościach sprawy należało zatem ocenić czy słuszne było wskazanie na naruszenie § 5 ww. rozporządzenia, którym wprowadzono zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.

Treść § 5 rozporządzenia, wskazuje że sformułowany w nim zakaz, ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. Z tej przyczyny badanie legalności decyzji, należało dokonać w kontekście zgodności wskazanego rozporządzenia z Konstytucją RP i delegacją ustawową.

Z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP wynika wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. W ust. 3 wskazano, że wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W świetle powołanych przepisów Konstytucji RP (art. 52 ust. 3 i art. 31 ust. 3), możliwe jest wprowadzenie ograniczeń w zakresie podstawowych wolności jednostki (w tym wolności poruszania się), ale na warunkach ustalonych w drodze ustawy. W tym przypadku ograniczenia wolności jednostki zawarto tylko w rozporządzeniu.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wolność poruszania się zagwarantowana w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP jest szczególnym przejawem wolności osobistej, jak i prawa decydowania o swoim życiu (K 21/05). Ograniczenia w zakresie korzystania z tej konstytucyjnej wolności mogą być ustanawiane "tylko w ustawie". Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie, to oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia. (P 11/98).

Sąd zauważa jednocześnie, że stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W konsekwencji rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w samej ustawie (TK – K 27/05), nadto im większy jest stopień ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, tym węższy powinien być zakres upoważnienia ustawowego i musi być ono bardziej szczegółowe (P 4/05). Rozporządzenia nie mogą regulować spraw, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy (K 10/11, K 10/09, P 9/09).

W tym też kontekście Sąd stwierdza, że w art. 46b pkt 10 ww. ustawy mowa jest wyłącznie o "nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach", zaś w pkt 12 – o "nakazie określonego sposobu przemieszczania się", a to nie oznacza zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, który zasadniczo wprowadzono na mocy § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r.

Wprowadzony w ten sposób zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ingeruje w konstytucyjną wolność określoną w art. 52 ust. 1 Konstytucji - w sytuacji, gdy żaden przepis rangi ustawowej nie wprowadza tego zakazu i nie zawiera upoważnienia dla Rady Ministrów do jego wydania. Przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie zawierają norm prawnych odwołujących się do użytego w § 5 rozporządzenia, zakazu "przemieszczania się".

Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 10 i 12 ustawy, nie zawiera wytycznych co do treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia i jako takie nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Podkreślenia wymaga, że czym innym jest nakaz/zakaz przebywania w określonych miejscach, ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, a czym innym wprowadzenie powszechnego zakazu przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu analizowane rozporządzenie regulując zakaz przemieszczania się wykroczyło w (badanej) części poza granice delegacji ustawowej. Rozporządzenie to w omawianym zakresie jest sprzeczne z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, skoro zawiera materię przeznaczoną tylko dla ustawy.

W świetle art. 233 Konstytucji RP dotyczącego ograniczenia wolności i praw jednostki w czasie stanów nadzwyczajnych, wskazać należy, że wprowadzony obecnie stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji.

Z tej też przyczyny Sąd odmówił zastosowania omawianego przepisu rozporządzenia jako niezgodnego z Konstytucją RP.

Wobec braku podstaw prawnych w akcie rangi ustawowej do zarzucenia skarżącemu naruszenia prawa, Sąd uznał, że organy orzekające działały bez podstawy prawnej i sprzecznie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP.

Wprawdzie art. 48a ust. 3 ustawy uprawnia państwowego inspektora sanitarnego do wydania decyzji wymierzającej karę, ale tylko w powiązaniu z ust. 1, który nawiązuje m.in. do art. 46b tej ustawy ("Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł. Skoro jednak (jak wywiedziono) brak było zakazu w związku z którym wydano orzeczenie, to organ nie był uprawniony do wydania decyzji o karze. Przesłanka braku podstawy (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają w danej sytuacji podstawy wydania decyzji administracyjnej.

Dokonując takiej oceny Sąd kierował się art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzi niezgodność z normą ustawową (wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15).

Sąd kierował się także art. 8 Konstytucji RP, zgodnie z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Jednocześnie powyższe działanie sądu nie stanowi o kontroli obowiązującego ustawodawstwa, zarezerwowanej z mocy art. 188 Konstytucji RP do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Sam Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4) stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany.

Z tych przyczyn, nie widząc podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3, art. 135 i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak, w sentencji. Orzekając o kosztach Sąd uwzględnił wysokość uiszczonego wpisu sądowego (320 zł).