Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 4 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2153/19 w sprawie ze skargi A.O. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 12 września 2019 r. nr PL.61.10.2018.MOK.3 w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od A.O. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 2000 ( dwa tysiące ) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2153/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi A.O., zwanej dalej także "skarżącą", na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zwanego dalej "GIF" lub "organem drugiej instancji", z dnia 12 września 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie reklamy apteki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, zwanego dalej także "organem pierwszej instancji", z dnia 9 lutego 2018 r. oraz zasądził od GIF na rzecz A.O. kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 13 maja 2014 r. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Poznaniu wpłynął wniosek Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej (z dnia 25 kwietnia 2014 r.) o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego reklamy apteki o nazwie "[...]", zlokalizowanej w [...]. Do wniosku załączono dokumentację fotograficzną przedstawiającą plakaty zamieszczone w oknach przedmiotowej apteki promujące program aptek sieciowych "[...]", opatrzone logo programu oraz zdjęciami opakowań wybranych produktów leczniczych. Decyzją z dnia 9 lutego 2018 r. organ pierwszej instancji nakazał skarżącej zaprzestanie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" przez umieszczenie w oknie izby dyspensacyjnej plakatów promujących program aptek sieciowych "[...]" (na plakacie umieszczone jest logo programu oraz zdjęcia opakowań wybranych produktów leczniczych, opatrzone cenami) jednocześnie nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 10.000 zł oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 września 2019 r. organ drugiej instancji uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy: 1) stwierdził, że skarżąca naruszyła zakaz wynikający z art. 94a ust. 1ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499 ze zm.), zwanej dalej "P.f.", prowadząc reklamę działalności apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", zlokalizowanej w [...], za pośrednictwem plakatów promujących program aptek sieciowych "[...]", opatrzonych logo programu oraz zdjęciami opakowań wybranych produktów leczniczych; 2. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia przez skarżącą niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" za pośrednictwem plakatów promujących program aptek sieciowych "[...]", opatrzonych logo programu oraz zdjęciami opakowań wybranych produktów leczniczych; 3. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł w związku ze stwierdzeniem prowadzenia zakazanej reklamy apteki i jej działalności, o jakiej mowa w art. 94a ust. 1 P.f. w okresie od dnia 1 marca 2014 r. do dnia 26 marca 2014 r., za pośrednictwem plakatów promujących program aptek sieciowych [...]", opatrzonych logo programu oraz zdjęciami opakowań wybranych produktów leczniczych.

Zgromadzone dowody, zdaniem GIF wskazują, że skarżąca prowadziła niedozwoloną reklamę apteki ogólnodostępnej za pośrednictwem umieszczonych w oknie apteki plakatów promujących program aptek sieciowych "[...]" opatrzonych logo programu oraz zdjęciami opakowań wybranych produktów leczniczych. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji co do reklamowego charakteru działań podejmowanych przez skarżącą. Wskazał, iż przepis art. 94a ust. 1 P.f. stanowi, iż reklama aptek i ich działalności jest zabroniona, wskazując jednocześnie, że spod powyższego zakazu wyłączona jest jedynie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Przepisy nie definiują wprost pojęcia "reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności", stąd sposób jego rozumienia został wypracowany z pomocą orzecznictwa sądów administracyjnych. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, zdaniem GIF, działania polegające na wykorzystaniu plakatów reklamowych były podjęte w celu zwiększenia poziomu sprzedaży w aptece prowadzonej przez Stronę, przez dotarcie do jak najszerszego grona odbiorców i zachęcenie ich do zapoznania się z ofertą apteki oraz skorzystania z jej usług.

GIF sprecyzował, że na ustalenie wysokości kary pieniężnej miały wpływ następujące okoliczności: 1. okres prowadzenia reklamy, jaki został udowodniony w niniejszym postępowaniu jest stosunkowo krótki, tj. od dnia 1 marca 2014 r. do dnia 26 marca 2014 r.; 2. przedmiotem postępowania był jeden rodzaj działalności, bowiem apteka ogólnodostępna o nazwie "[...]", zlokalizowana w [...], była reklamowana wyłącznie za pośrednictwem plakatów; 3. postępowanie dotyczyło naruszenia zakazu reklamy jednej apteki; 4. skarżąca odstąpiła od prowadzenia reklamy apteki przed wydaniem decyzji; 5. skarżąca nie była uprzednio karana za naruszenia art. 94a ust. 1 P.f.

Rozpoznając skargę A.O. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji.

Sąd I instancji podniósł, że GIF zasadnie ocenił działania skarżącej polegające na wyeksponowaniu w swoim lokalu plakatów wskazujących na okresowy charakter (marzec 2014 r.) cen sprzedaży leków jako naruszające zakaz reklamy apteki i jej działalności. W niniejszej sprawie nie budził wątpliwości fakt naruszenia przez skarżącą zakazu reklamy aptek przewidzianego w art. 94a ust. 1 P.f. Natomiast w ocenie Sądu I instancji organy administracji w sposób nienależyty oceniły okoliczności, które winny rzutować na wymiar kary nałożonej na skarżącą. Kwestię tę reguluje przepis art. 129b ust. 2 P.f.. Zgodnie z tym przepisem, przy wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. W ocenie Sądu I instancji wydaje się oczywistym, że przesłanki wymiaru kary wymienione zostały we wskazanym. przepisie jedynie przykładowo, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę terminu "w szczególności". Tymczasem, organ dokonując wymiaru kary, przywołał powyższy przepis, pomijając część argumentacji skarżącej, wykraczającej w jego ocenie poza jego literalne brzmienie. Zdaniem Sądu, pomijając konieczność rozpatrzenia sprawy w innych aspektach, aniżeli wymienione w powyższym przepisie, organ naruszył przepis art. 129b ust. 2 P.f. w sposób mogący istotnie rzutować na rozstrzygnięcie o karze nałożonej na skarżącą. Organ winien wziąć pod uwagę inne okoliczności, poza wymienionymi w art. 129b ust. 2 P.f. Posiłkowo winien był sięgnąć do przepisu art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 [obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.]), zwanej dalej "K.p.a.", który to przepis omawianą kwestię reguluje kompleksowo. Pomimo, iż art. 189a § 2 K.p.a. ogranicza zakres stosowania przepisów działu IV tej ustawy ("Kary pieniężne") do obszarów prawa, które nie regulują w sposób autonomiczny przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, to w sprawach z zakresu ustawy Prawo farmaceutyczne unormowanie tej kwestii w sposób otwarty w treści przepisu art. 129b ust. 2 P.f. pozwala oparcie się na dyrektywach wskazanych w K.p.a.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 [obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.]), zwanej dalej "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię przepisu art. 129b ust. 2 P.f. w związku z art. 189a § 2, art. 189d i art. 189g K.p.a. i przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ ma obowiązek każdorazowo brać pod uwagę również inne okoliczności poza wymienionymi w art. 129b ust. 2 P.f. i w tym zakresie posiłkowo powinien był sięgnąć do przepisu art. 189d K.p.a., który to przepis reguluje kompleksowo kwestię dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 129b ust. 2 P.f. w związku z art. 189a § 2 K.p.a., art. 189d K.p.a. prowadzić powinna do wniosku, iż organ powinien wziąć pod uwagę co najmniej okoliczności wymienione w dyspozycji normy zawartej w art. 129b ust. 2 P.f., jak również może (fakultatywnie) wziąć pod uwagę inne okoliczności niż wymienione w tym przepisie, ale tylko wówczas kiedy mają one istotne znaczenie w okolicznościach danej sprawy (relewantny charakter), zaś na organie nie ciąży każdorazowo obowiązek posiłkowego sięgania do przepisu art. 189d K.p.a., a co za tym idzie w przypadku poszczególnych postępowań administracyjnych organ nie jest zobligowany każdorazowo do posiłkowego uwzględniania dyrektyw wymiaru kary pieniężnej objętych dyspozycją art. 189d K.p.a.;

b) błędną wykładnię 129b ust. 2 P.f. w związku z art. 189a § 2 pkt 1 oraz art. 189d K.p.a., która w efekcie doprowadziła do błędnego zastosowania przez Sąd I Instancji art. 189a § 2 pkt 1 i art. 189d K.p.a, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż pomimo, że art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a zawęża zakres stosowania przepisów działu IVa K.p.a. ("Kary pieniężne") do obszarów prawa, które nie regulują w sposób autonomiczny przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, to w sprawach z zakresu P.f. unormowanie tej kwestii w sposób otwarty w treści przepisu art. 129b ust. 2 P.f. powinno pociągać za sobą po stronie organu administracji publicznej posiłkowe oparcie się na przesłankach wymiaru administracyjnej kary pieniężnej wskazanych w K.p.a., w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 129b ust. 2 P.f. w związku z art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a. oraz art. 189d K.p.a. prowadzić powinna do wniosku, iż:

- reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 K.p.a, daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa K.p.a.;

- w przypadku wymierzania administracyjnych kar pieniężnych ustawodawca przewidział wyłącznie dwa modele postępowania, a mianowicie: model pierwszy - w którym w przepisach prawa administracyjnego materialnego są uregulowane odrębnie kwestie zasad wymiaru kary i wówczas regulacja ogólna z art. 189d K.p.a. nie będzie miała zastosowania oraz model drugi - w którym w przepisach prawa administracyjnego materialnego brak jest odrębnego uregulowania kwestii zasad wymiaru kary i wówczas będzie miała zastosowanie regulacja ogólna z art. 189d K.p.a.; przy czym wbrew stanowisku Sądu I instancji brak jest podstaw do wykreowania trzeciego modelu postępowania - zgodnie z którym, w sytuacji kiedy w przepisach prawa administracyjnego materialnego kwestie zasad wymiaru kary są określone w formule katalogu otwartego ("w szczególności"), to wówczas na organie ciąży obowiązek posiłkowego "dopełniania" tych przesłanek o przesłanki wskazane przez ustawodawcę w art. 189d K.p.a.;

c) błędną wykładnię 129b ust 1 i 2 P.f. poprzez uznanie, że ocena organu, iż kara pieniężna w wysokości 10.000 zł została wymierzona w dolnej granicy zagrożenia ustawowego jest tak samo prawdziwa, jak stwierdzenie, iż stanowi ona aż jedną piątą część najwyższego zagrożenia (50.000 zł), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia 129b ust 2 P,f. prowadzić powinna do wniosku, iż - kierując się zasadami logicznego i zobiektywizowanego rozumowania, opartego na elementarnych zasadach matematyki - wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. a więc w wysokości 20 % maksymalnej wysokości kary pieniężnej (górnej granicy zagrożenia) należy ocenić jako wymierzenie kary w dolnej granicy zagrożenia ustawowego;

d) błędną wykładnię art. 189d pkt 5 K.p.a. w związku z art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 129b ust 2 P.f. poprzez uznanie, iż przyczynienie się strony do poczynienia ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności popełnia deliktu administracyjnego poprzez składanie wyjaśnień w toku postępowania powinno zostać obligatoryjnie uwzględnione przez organ jako dodatkowa okoliczność (przesłanka) mająca mieć wpływ na obniżenie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 189d pkt 5 w związku z art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 129b ust 2 P.f. prowadzić powinna do zgoła odmiennego wniosku, albowiem nie powinno się traktować jako okoliczności mającej mieć obligatoryjny wpływ na dodatkowe obniżenie wymiary administracyjnej kary pieniężnej, czy też jako działania mieszczącego się w ramach okoliczności wskazanej w art. 189d pkt 5 K.p.a. (działania podjętego przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa), zachowania strony z którym mieliśmy do czynienia analizowanym stanie faktycznym, które w żaden sposób nie miało związku ze sferą skutków naruszenia ale stanowiło działania strony w ramach przysługujących jej środków dowodowych podjęte w jej interesie w celu udowodnienia jak najkrótszego okresu, w którym dopuszczała się ona deliktu administracyjnego, przy czym okoliczność ta została już zresztą uwzględniona przez organ w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a w związku z art. 135 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja GIF została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 129b ust. 2 P.f., art. 189 § 2 K.p.a. i art. 189g K.p.a., art. 7. 8, 77 § 1 180 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w sytuacji, w której brak było podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja GIF została wydana z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego oraz z innym naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a, poprzez uwzględnienie skargi A.O., pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia, a jednocześnie ograniczenie się przez sąd administracyjny do lakonicznego i niewystarczającego wskazania podstaw i motywów tego rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawierające dodatkowo w swojej treści stwierdzenia niejasne, sprzeczne logicznie, stanowiące wyraz dowolnej i subiektywnej oceny materiału dowodowego, które uniemożliwiają prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, a co za tym idzie dokonanie oceny kasatoryjnej prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji w tym zakresie, co miało miejsce między innymi poprzez:

- brak wskazania przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia jakie to zaniechania lub działania organów I i II instancji stanowiły naruszenie art. 8 § 1 K.p.a., a więc naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej,

- brak szerszego wyjaśniania powodów, dla których Sąd I instancji odstąpił od literalnego brzmienia przepisów normy kolizyjnej zawartej w art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a. oraz od utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w tym zakresie,

- poprzez brak wyjaśniania powodów, dla których Sąd I instancji odstąpił od utrwalonej linii orzeczniczej, zgodnie z którą w dotychczasowej praktyce orzeczniczej uznawane było za prawidłowe i wystarczające opieranie się przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej na zobiektywizowanych dyrektywach wymiaru administracyjnej kary pieniężnej określonych expressis verbis w art. 129b ust. 2 P.f., w powiązaniu z zasadą równości wobec prawa poszczególnych przedsiębiorców, niezależnie do formy prowadzenia przez nich działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, w zamian nakazując organom ich różnicowanie zależnie od formy prowadzenia działalności gospodarczej;

- brak wyjaśnienia powodów i toku rozumowania Sądu I instancji, które doprowadziły go do ogólnikowego stwierdzenia, iż "organy obydwu instancji w sposób nienależyty oceniły okoliczności, które winny rzutować na wymiar kary nałożonej na Skarżącą,";

- brak wyjaśniania toku rozumowania Sądu I instancji, które doprowadził go do ogólnikowego stwierdzenia, iż w analizowanym stanie faktycznym "organ winien wziąć pod uwagę inne okoliczności poza wymienionymi w art. 129b ust 2 ustawy P.f.";

- brak wyjaśniania toku rozumowania Sądu I instancji, który uznał, iż organy I i II instancji pominęły okoliczności dotyczące sytuacji osobistej skarżącej pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie podnosiła okoliczności dotyczących jest sytuacji osobistej jako osoby fizycznej, a co za tym idzie z obiektywnych przyczyn nie można zarzucić organom pominięcia okoliczności, która nie była w ogóle podnoszona w toku postępowania;

- brak wyjaśniania toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził Sąd do wyrażenia z oceny, iż w analizowanym stanie faktycznym "kara pieniężna wymierzona Skarżącej była nadmierna", pomimo iż ten sam Sąd nakazał organowi I instancji "dopiero" przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie, co świadczy iż de facto Sąd I instancji niejako już określił i przesądził, jaki powinien być wynik tego przyszłego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik skarżącej A.O. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu uznano za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji co do tego, że organy obu instancji w sposób nienależyty oceniły okoliczności , które winny rzutować na wymiar kary pieniężnej nałożonej na skarżącą. Polemika z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią art. 129b ust. 2 P.f., polegająca na przyjęciu, że wobec otwartego charakteru art. 129b ust. 2 P.f. dopuszczalne jest przy ustalaniu wymiaru kary pieniężnej, zastosowanie dyrektyw wskazanych w art. 189 § 2 K.p.a., jest bezpodstawna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 P.p.s.a.), ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zasadniczą kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest ocena czy w sytuacji, w której art. 129b ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne, nadal zwanej "P.f.", reguluje kwestie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie reklamy apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności z naruszeniem art. 94a P.f. w formule katalogu otwartego (przez użycie określenia "w szczególności") organ ma obowiązek posiłkowo "dopełnić" te przesłanki o podstawy wskazane przez ustawodawcę w art. 189d K.p.a. w związku z art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a.

Zagadnieniem relacji regulacji odnoszącej się do administracyjnych kar pieniężnych zawartej w ustawach szczególnych oraz w przepisach K.p.a. zajął się NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21. Jakkolwiek NSA w powołanej uchwale konkretnie odnosił się do zastosowania art. 189f K.p.a., to poczynił także uwagi natury ogólnej, które należy przytoczyć.

Dział IVa "Administracyjne kary pieniężne" został dodany do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej K.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa K.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. W doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 K.p.a. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 K.p.a. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196).

Z treści art. 189a § 2 K.p.a., obok zasadniczej jego funkcji, jaką jest oznaczenie pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, można wywieść wniosek o normatywnej petryfikacji zastanego na dzień wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. stanu prawnego w przedmiocie zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Kodeksowa reguła kolizyjna swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną z kodeksowych instytucji, o których mowa w art. 189d, 189f-189k, w tym także te przepisy, które obowiązywały w dniu wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. Innymi słowy, przepisy działu IVa K.p.a. nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz je uzupełniają, stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa K.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 K.p.a.

Odnosząc się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i pogladu wyrażonego w powołanej uchwale NSA, skład orzekający stoi na stanowisku, że uzupełnienie regulacji odnoszącej się do administracyjnych kar pieniężnych w ustawach szczególnych o regulację kodeksową będzie miało miejsce w sytuacji braku regulacji określonej instytucji prawnej w przepisach szczególnych (np.: miarkowania wymiaru kary, odstąpienia od nałożenia kary czy przedawnienia karalności). Tym samym przepisy działu IVa K.p.a. nie znajdą zastosowania, gdy dana instytucja prawna została przewidziana w szczególnych przepisach prawa materialnego. Przepis art. 129b ust. 2 Prawa farmaceutycznego formułuje dyrektywy wymiaru (tzw. przesłanki miarkowania) administracyjnej kary pieniężnej nakładanej za popełnienie deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 94a ust. 1 P.f. Zgodnie z tym przepisem, przy wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. W tej sytuacji nie ma ani możliwości, ani potrzeby stosowania dyrektyw wymiaru (miarkowania) administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189d K.p.a. i swoistego "uzupełniania" regulacji podstawowej. Nie ma przy tym znaczenia, że w art. 129b ust. 2 P.f. wyliczenie okoliczności, które organ musi wziąć pod uwagę przy wymiarze kary jest przykładowe i otwarte. Taki charakter tej regulacji prawnej sprawia, że organ rozpoznając konkretną sprawę może w sposób bardziej elastyczny podjeść do stanu faktycznego i okoliczności, który towarzyszyły popełnieniu deliktu administracyjnego opisanego w art. 94 a ust. 1 P.f. Organ może bowiem wziąć pod uwagę różne okoliczności nie ograniczając się w tym zakresie jedynie do przesłanek wskazanych expressis verbis w art. 129b ust. 2 P.f. oraz przesłanek ujętych na zasadzie numerus clausus w art. 189d K.p.a. Regulacja dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w art. 129b ust. 2 P.f. ma charakter kompleksowy a z uwagi na możliwość uwzględnienia przy tym wymiarze różnorodnych okoliczności stanu faktycznego regulacja ta jest nawet zakresowo szersza niż unormowanie art. 189d K.p.a. Z tego względu to ostatnie unormowanie nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, dlatego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego jest błędna a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są zasadne.

Uzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji nie uzasadnił bowiem wyczerpująco dlaczego uznał, że w sprawie powinien znaleźć uzupełniające zastosowanie art. 189d K.p.a. Ponadto brak jest wskazania przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia jakie to zaniechania lub działania organów pierwszej i drugiej instancji stanowiły naruszenie art. 8 § 1 K.p.a., a więc naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił – na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.