Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Zarządu Dróg Miejskich z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej (dotyczącego wysokości wynagrodzeń zasadniczych) 1. zobowiązuje Zarząd Dróg Miejskich z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2025 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Zarządu Dróg Miejskich z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Zarządu Dróg Miejskich z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego P. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 26 maja 2025 r. P. G., dalej: "wnioskodawca", "skarżący", skierował do Zarządu Dróg Miejskich z siedzibą w [...], dalej: "ZDM", "organ" wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzeń zasadniczych brutto wszystkich pracowników Wydziałów Parkowania (GPP) i Kontroli Pasa Drogowego (GKP) ZDM.

W odpowiedzi, pismem z 5 czerwca 2025 r. nr [...] organ powiadomił skarżącego, że wniosek nie został zakwalifikowany jako wniosek

o udzielenie informacji publicznej i nie może być rozpatrzony zgodnie z ustawą

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") z uwagi na fakt, że wnioskodawca jest pracownikiem jednostki, do której skierował wniosek o informację publiczną.

Zdaniem organu, celem wnioskodawcy jest uzyskanie informacji służącej indywidualnemu jego interesowi, a zatem nie służy usprawnieniu realizacji zadania publicznego. Pytania zawarte we wniosku mają na uwadze zaspokojenie indywidualnych potrzeb, a informacja publiczna dotyczyłaby również danych samego wnioskodawcy. Interes wnioskodawcy wykazany we wniosku nie może być zatem realizowany trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie odpowiadałoby to celowi, ani funkcji tej ustawy.

Pismem z dnia 17 czerwca 2025 r. P. G. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność

ZDM w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2025 r., wnosząc

o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, że organ bezpodstawne zaniechał udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie i naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niewydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Wyjaśnił, że mimo iż jest pracownikiem jednostki, do której skierował wniosek, to złożył go jako osoba prywatna, spoza struktury organizacyjnej – na prywatny adres e-mail, nie jako pismo służbowe. Wniosek miał charakter obywatelski, nie pracowniczy, i nie był składany w ramach stosunku pracy. W takich okolicznościach zastosowanie znajduje ustawa o dostępie do informacji publicznej,

a nie przepisy prawa pracy. Organ nie miał podstaw, by potraktować go inaczej niż wniosek pochodzący od każdej innej osoby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że skarżący jest pracownikiem [...], który w okresie od [...] do [...] oraz od [...] do chwili obecnej pracuje

w Wydziale [...], a w okresie od [...] pracował w Wydziale [...].

W związku z powyższym wniosek o udzielenie informacji publicznej nie spełnia przesłanek określonych w ustawie dostępie do informacji publicznej, ponieważ dotyczy indywidualnej sprawy skarżącego, który, jak wynika z treści wniosku oraz skargi, pozostaje pracownikiem [...]. Żądanie udostępnienia danych o wysokości wynagrodzenia brutto innych pracowników ZDM, jak również informacji dotyczących jego własnej sytuacji zawodowej, nie dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu ustawy, a więc nie mogło zostać potraktowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący domagał się informacji o wynagrodzeniach pracowników zatrudnionych w tej samej jednostce, w której sam wykonuje obowiązki służbowe,

w tych wydziałach, w których dotychczas pozostawał w zatrudnieniu. Okoliczność ta, a także sformułowanie żądań zawartych we wniosku, jednoznacznie wskazują, że intencją skarżącego było uzyskanie informacji o charakterze wewnętrznym

i służących jego indywidualnemu interesowi.

ZDM stwierdził, że działając zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, był uprawniony do uznania, że pismo skarżącego z dnia 26 maja 2025 r. nie stanowiło wniosku o udostępnienie informacji publicznej

w rozumieniu u.d.i.p. Skoro nie został złożony skuteczny wniosek w trybie tej ustawy, nie istniał również obowiązek wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji. Obowiązek taki zachodzi wyłącznie w sytuacji, gdy organ rozpoznaje żądanie, które mieści się w zakresie regulacji ustawy, a następnie odmawia jego realizacji. W przypadku braku podstaw prawnych do rozpoznania sprawy w trybie ustawy, wydanie decyzji byłoby nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), które to przepisy stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym

w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania

w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149

§ 1a p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności

w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Istotą kontroli sądowej

w sprawie ze skargi na bezczynność jest zatem zbadanie, czy organ w terminie zakreślonym przepisami prawa załatwił sprawę, czy też jej nie załatwił i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja opieszałości organu.

Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Bezczynność organu, w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p., polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

W sprawie spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy

o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Zarząd Dróg Miejskich z siedzibą w [...] jako jednostka budżetowa [...] utworzona na podstawie uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. w sprawie utworzenia Zarządu Dróg Miejskich, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką organizacyjną [...] nieposiadającą osobowości prawnej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).

W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach

i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym

o organizacji oraz organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p.). Poza tym, informacja o sposobie wydatkowania środków publicznych, jakimi niewątpliwie rozporządza organ, stanowi również informację do takiego katalogu należącą. Wynagrodzenia wraz

ze wszystkimi składnikami są finansowane ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy

z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1483). Z tego też względu informacja – stanowiąca informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych – stanowi informację publiczną. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f u.d.i.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Zasada ta musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli (por. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; z dnia

19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt

I OSK 1705/17; z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; z dnia

5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17; z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16; z dnia 21 listopada

2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2061/24, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym należy zaznaczyć, że jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki, które nie są związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę,

a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza tym, okoliczność, że żądanie dotyczy wynagrodzenia osoby, której tożsamość ze względu na zajmowane stanowisko jest możliwa do ustalenia na podstawie powszechnie dostępnych informacji, nie powoduje, że wniosek przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności osoby fizycznej w zakresie wypłacanego jej ze środków publicznych wynagrodzenia może być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem na etapie stosowania prawa.

Zaznaczenia wymaga, że uzyskanie informacji publicznej nie zostało

w przepisach u.d.i.p. uzależnione od określonych motywacji wnioskodawcy. Konkretna informacja jest informacją publiczną, albo nią nie jest i to niezależnie od motywacji podmiotu, który o jej udostępnienie wystąpił. Dla zakwalifikowania danej informacji jako publicznej nie mają znaczenia cel i motywy, które towarzyszyły wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji. Co więcej podmiot korzystający z prawa dostępu do informacji publicznej nie musi przecież wskazywać celów ani motywów swego działania. Zatem brak podstaw do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. Treść publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej ma charakter obiektywny i nie jest kształtowana sposobem realizowania tego prawa (zob. aktualne orzecznictwo: wyroki NSA: z dnia 24 marca 2023 r., sygn. III OSK 7440/21; z dnia

19 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 425/22, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. Gospodarzem postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jakie informacje chce uzyskać i w jakim celu.

Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zabrania organom żądania wykazywania interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy czy społeczności (por. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 548/21, z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 833/19;

z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/17; z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7440/21; z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1572/22, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się zatem do kryterium "sprawy własnej", na które powołał się

w rozpatrywanej sprawie ZDM to taki charakter nie stanowi - zdaniem Sądu - kryterium dyskwalifikującego publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawcy. W najnowszym orzecznictwie sądowym wskazuje się, że kryterium "sprawy własnej" jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę

w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie

z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"),

a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują

w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych (por. wyrok NSA z dnia 24 marca

2023 r. sygn., akt III OSK 7440/21, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być dokonana odmiennie

w zależności od tego, kto, czy też mówiąc inaczej, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Jeśli konkretny dokument posiada walor informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony tylko z tego względu, że jego udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć do celu prywatnego.

Z powyższych względów Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela poglądów prezentowanych w powołanym przez ZDM orzecznictwie sądowoadministracyjnym (w wyrokach NSA: z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2817/19; z dnia 5 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2258/23, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

W przedmiotowej sprawie, ZDM nie załatwił wniosku skarżącego z dnia

[...] maja 2025 r. w terminie wyznaczonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Zdaniem Sądu, bezczynność organu, co do rozpatrzenia wniosku z dnia

[...] maja 2025 r., nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie 149 § 1a p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku. W tym zakresie uwzględniono, że organ prowadził korespondencję z wnioskodawcą w związku

z wnioskiem. Organ bezzwłocznie ustosunkowywał się do żądań i stanowiska skarżącego. Zaistniała w sprawie bezczynność organu nie była spowodowana lekceważeniem podmiotu wnioskującego, czy też obowiązujących terminów załatwiania wniosków ani celowym przedłużaniem postępowania lecz wynikała

z błędnej interpretacji przepisów prawa. Zaś w pkt 3 wyroku orzeczono o kosztach postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów postępowania, niezbędnych do dochodzenia praw, Sąd zaliczył uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy.