Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 30 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 553/19 w sprawie ze skargi K. I. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. I. na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 553/19, oddalił skargę K. I. na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] lipca 2019 r., którą stwierdzono wygaśnięcie mandatu skarżącego jako radnego Rady Gminy [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że piastując mandat radnego skarżący naruszył zakaz, o którym mowa w tym przepisie, przez co podjęta na jego podstawie oraz na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego uchwała Rady Gminy [...] jest prawidłowa; zdaniem skarżącego, w rozpoznawanym stanie faktycznym nie można uznać, aby skarżący, jako radny, prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

W oparciu o tak przytoczoną podstawę kasacyjną wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Jedyna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie oddalił skargę skarżącego w sytuacji, gdy skarżący, jako radny, nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której skarżący sprawował mandat radnego. W ocenie skarżącego, nie można uznać, że "sprzedając artykuły, których odbiorcami są osoby uprawnione, a których faktycznym płatnikiem jest GOPS prowadzi(ł) działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy (środków na zakup artykułów spożywczych i chemicznych)". Wskazał bowiem, "że o ile zapłata z tytułu sprzedaży ww. artykułów, jest realizowana przez GOPS to środki, z których jest ona dokonywana utraciły status ‘należących do gminy’, w związku z przyznaniem ich w drodze decyzji osobie uprawnionej. Są to zatem środki należące do osoby uprawnionej". Podniesiono też, że skarżący mandat radnego piastuje od 2010 r., natomiast umowy z GOPS w [...] skarżący zawiera od 2005 r. To zdaniem skarżącego oznacza, że "zawarcie (...) umowy nie pozostawało w jakimkolwiek związku z objęciem mandatu".

W ocenie NSA, niezasadność tak sformułowanej podstawy kasacyjnej wynika z faktu, że wbrew temu co twierdzi skarżący, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie naruszając przy tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, będąc radnym rady gminy [...], jednocześnie jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, zawierał każdego roku umowy z jednostką organizacyjną gminy [...], tj. z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...]. Zlecenia polegały każdorazowo na wydawaniu artykułów spożywczych i chemicznych uprawnionym osobom. Za wydany towar następowała zapłata należności w terminie 14 dni od dnia otrzymania faktury. Zasadnie uznano zatem, że skarżący świadczył odpłatną usługę na rzecz gminy.

Stosownie do art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Powyższy zakaz służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą antykorupcyjne normy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polega na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis tej regulacji i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego.

Norma wynikająca z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia". Wykorzystanie mienia komunalnego gminy obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstotliwość, a także to, czy pozostaje działaniem odpłatnym czy też nieodpłatnym. Przepis art. 24f ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, rozstrzygający pozostaje jedynie sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy bowiem postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym. Jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie. W odniesieniu do treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, brak jest podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, a dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu. Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Ponadto art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie także w przypadku jednorazowego wykorzystania w prowadzonej działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy.

Pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 k.c. Mienie komunalne stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje - niezależnie czy chodzi o pojęcie mienia z art. 44 k.c., czy też konstrukcję mienia komunalnego - własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". Za taką wykładnią przemawia też definicja mienia komunalnego zawarta w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, z której wynika, że nie jest to tylko własność, ale także inne prawa majątkowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że mieniem komunalnym są prawa majątkowe, a więc i takie, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu jak również, że zapłata za wykonanie działalności jest korzystaniem z mienia komunalnego. Przyjmuje się, że wypłacone radnemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania określonej czynności jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zatem wynagrodzenie stanowi mienie gminy, oraz że zapłata za wykonane usługi objęte umową, czy jak w tej sprawie zapłata należności za wydany towar, stanowi korzystanie z mienia komunalnego. Zapłata należności za wydany towar ze środków z budżetu gminy należy zakwalifikować jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Hipoteza normy wynikającej z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje przypadki prowadzenia działalności gospodarczej, a także zarządzanie taką działalnością lub pełnienie funkcji przedstawiciela lub pełnomocnika w prowadzeniu takiej działalności, w której dochodzi nawet do jednorazowego świadczenia odpłatnej usługi na rzecz gminy. Przy wykładni i stosowaniu powołanego przepisu konieczny jest pewien automatyzm, w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania. Radny, który świadczy za wynagrodzeniem usługi na rzecz gminy, nie jest w pełni niezależny od wójta lub kierownika tej jednostki organizacyjnej. Uzasadnia to wykładnię art. 24f ust. 1 u.s.g., polegającą na szerokim rozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia "mienie komunalne gminy" i objęcie nim także środków pieniężnych. Nie jest w związku z tym istotne, że radny wykonując zawartą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej umowę nie korzystał z żadnych nieruchomości i ruchomości stanowiących własność gminy. Korzystanie przez niego z mienia komunalnego gminy przy prowadzonej przez niego działalności gospodarczej polegało na tym, że otrzymywał zapłatę za zlecone usługi z budżetu gminy.

W ocenie NSA, brak było przy tym podstaw do rozróżniania i w efekcie badania, jakie znaczenie dla tej działalności miała okoliczności, że skarżący był związany umowami z GOPS w [...] także przed tym, zanim zaczął piastować mandat radnego.

Tym samym okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy pozwalają na stwierdzenie, że w przypadku radnego rady gminy [...] K. I. zaistniały przesłanki wynikające z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu. Skarżący prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy [...], także po objęciu mandatu radnego.

Uwzględniając powyższe NSA doszedł do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, zaś przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna jest niezasadna.

Mając to na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Wobec tego, że skarżący w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów