Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi J.C. i R.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki pomieszczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia [...] września 2016 r., znak [...], którą nałożono na J. i R.C. obowiązek rozbiórki pomieszczenia o wymiarach 1,27 x 2,33m i wysokości od 2,42 do 2,44m dostawionego do budynku letniskowego znajdującego się na działce nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. J.D. poinformował PINB o postawieniu bez zezwolenia — około 2002 roku — domku letniskowego oraz wiaty, a także wykonania bez zgłoszenia przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2014 r. kontroli ustalono, że decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę M.N. w przedmiocie rozbudowy i modernizacji budynku letniskowego na działce nr [...] (w wyniku podziału działki nr [...] powstała działka nr [...], na której jest posadowiony budynek J. i R.C.). Zgodnie z opisem technicznym fundament obiektu stanowią słupki murowane z bloczków betonowych na zaprawie cementowej, konstrukcję stanowi szkielet z krawędziaków z drewna sosnowego, elewację wykonano z paneli PCW na ruszcie drewnianym, pokrycie dachu 2 x papa na deskowaniu. Budynek, zgodnie z projektem, wyposażono w instalacje: wody zimnej, wody ciepłej z podgrzewczy elektrycznych, kanalizacyjną, elektryczną, wentylację grawitacyjną wywiewną poprzez kanały PCW wyprowadzone powyżej połaci dachu. W wyniku sprawdzenia wymiarów zewnętrznych bryły obiektu oraz porównania lokalizacji obiektu z tą wskazaną w projekcie budowlanym ustalono, że są one zgodne z tą dokumentacją. Od czasu nabycia nieruchomości w 2004 r. właściciele przeprowadzili prace polegające na dostawieniu do obiektu pomieszczenia o wymiarach 1,27x 2,33 m i wysokości od 2,42 do 2,44 m. Pomieszczenie to ma charakter komórki na różnego rodzaju materiały. Konstrukcję pomieszczenia, jak również elewację wykonano z materiałów takich jak podstawowy budynek, z tym że konstrukcję ustawiono na istniejącej wcześniej wylewce betonowej, bez fundamentowania. Pomieszczenie to nie jest połączone z obiektem letniskowym ani konstrukcyjnie ani komunikacyjnie. Na działckach nr [...], w 2014 roku, właściciele ustawili wiatę na samochody osobowe o konstrukcji w całości drewnianej, dachem krytym papą na deskowaniu i z nieutwardzonym podłożem.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. J.D. zwrócił się do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 61 k.p.a. "w związku ze stwierdzoną w protokole kontroli z dnia [...].07.2014r. oraz piśmie z dnia [...].09.2014r. samowolą budowlaną, tj. wykonanie budynku gospodarczego i wiaty".

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszonej przez J.D. pismem z dnia [...].12.2014 r. dotyczącej budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] oraz budowy wiaty na działce nr [...] i nr [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia J.D., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r, znak: [...] WINB uchylił w całości postanowienie PINB z dnia [...] marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] PINB wydał decyzję, którą powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego i wiaty na działce nr [...], wszczęte podaniem J.D. z dnia [...] grudnia 2014 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] WINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] października 2015r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że niedopuszczalne było z uwagi na art. 62 i art. 104 § 1 k.p.a. załatwienie przez organ powiatowy sprawy legalności budowy budynku gospodarczego (inwestycja zrealizowana wyłącznie przez J. i R.C. na działce nr [...]) i wiaty (inwestycja zrealizowana wspólnie przez J. i R.C. oraz Z. i B.S. na działkach nr [...]) jedną decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawy te nie spełniały bowiem warunku tożsamości ze względu na różne elementy stanu faktycznego, co mogło skutkować koniecznością przyjęcia innej podstawy prawnej dla czynności procesowych i innego formułowania treści obowiązku. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że niedopuszczalne jest uznanie przez PINB, iż niewielkie wymiary obiektu gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] wykluczają ewentualne działania organu nadzoru budowlanego w stosunku do tego obiektu.

Prowadząc ponownie postępowanie, PINB podczas oględzin w dniu [...] marca 2016 r. ustalił, że do budynku letniskowego znajdującego się na działce nr [...] dostawione zostało pomieszczenie o wymiarach 1,27 x 2,33m i wysokości od 2,42 do 2,44m. Pomieszczenie to ma charakter komórki na różnego rodzaju materiały. Konstrukcja i elewacja tego pomieszczenia wykonana jest tak samo jak obiekt, do którego jest dostawione. Obiekt ustawiony jest na istniejącej wcześniej wylewce betonowej bez fundamentowania. Pomieszczenie to nie jest połączone z obiektem letniskowym zarówno konstrukcyjnie jak i komunikacyjnie. Inwestorem byli J. i R.C., co ustalono podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2014 r.

PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2016r., znak: [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z pomieszczeniem o wymiarach 1,27 x 2,33m i wysokości od 2,42 do 2,44m dostawionym do budynku letniskowego znajdującego się na działce nr [...] oraz nałożył na J. i R.C. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 1 lipca 2016 r. następujących dokumentów:

1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem właściwej izby samorządu zawodowego potwierdzającym wpis na listę członków osoby sporządzającej projekt, aktualnym na dzień opracowania projektu,

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie w sentencji w/w postanowienia organ wskazał, że odstępuje od ustalenia wymogów dotyczących niezbędnych zabezpieczeń z powodu braku zagrożenia spowodowanego wykonanymi robotami budowlanymi.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. J. i R.C. podnieśli, że organ błędnie przyjął, że przedmiotowy obiekt stanowi budowlę oraz że istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na jego budowę.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak [...] PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 4 i art. 48 ust. 1 u.p.b. nałożył na J. i R.C. obowiązek rozbiórki pomieszczenia o wymiarach 1,27 x 2,33m i wysokości od 2,42 do 2,44m dostawionego do budynku letniskowego znajdującego się na działce nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że pomieszczenie dostawione do budynku letniskowego nie spełnia definicji budynku, nie jest również rozbudową. Stanowi w myśl art. 3 pkt 3 u.p.b. budowlę, co pociągało za sobą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy nie przedłożyli wymaganej dokumentacji w terminie wyznaczonym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Skutkiem powyższego była konieczność wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowego pomieszczenia dostawionego do budynku letniskowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i R.C. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem odwołujących organ błędnie przyjął, że przedmiotowy obiekt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b., w związku z czym istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na jego budowę. W ocenie skarżących przedmiotowy obiekt można zakwalifikować jako obiekt małej architektury, o których mowa w art. 3 pkt 4 u.p.b., a których realizacja nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Tym samym organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący zarzucili również, że w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do kwestii podniesionych w ich piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., Ponadto ich zdaniem J.D. nie powinien zostać uznany za stronę postępowania, bowiem obiekt objęty postępowaniem w żaden sposób nie oddziałuje na działkę nr [...], której on jest właścicielem.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] września 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że opinia skarżących negująca zastosowaną przez organ I instancji kwalifikację omawianego obiektu budowlanego jest nietrafna w świetle przepisów u.p.b. oraz ustaleń poczynionych w sprawie przez ten organ. Przedmiotowy obiekt gospodarczy o konstrukcji drewnianej stanowi bowiem budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. i wypełnia definicję tymczasowego obiektu budowlanego, określoną w art. 3 pkt 5 u.p.b.

Ponadto organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że przedmiotowy obiekt stanowi obiekt małej architektury. Organ przywołał treść art. 3 pkt 4 u.p.b., i wskazał, że nie definiuje w sposób ścisły i precyzyjny pojęcia obiektu małej architektury, co powoduje, że należy ją interpretować indywidualnie, z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy. Organ podkreślił, że przy klasyfikacji obiektów niewymienionych w przepisie art. 3 pkt 4 u.p.b., który to przepis nie ma charakteru zamkniętego, a stanowić powinien jedynie wskazówkę interpretacyjną, należy kierować się takimi kryteriami jak: wielkość obiektu, podobieństwo do obiektów wskazanych w przepisie, standard techniczny oraz jego przeznaczenie. Ustalenie czy przedmiotowy obiekt mógłby zostać zaliczony do kategorii obiektów tzw. małej architektury, ma istotne znaczenie z punktu widzenia treści art. 29 ust. 1 pkt 22 u.p.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury z wyłączeniem usytuowanych w miejscach publicznych, na których budowę wymagane jest zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). Najbardziej dolegliwa sankcja w postaci nakazu rozbiórki może być nałożona tylko w przypadku nie budzącej wątpliwości okoliczności, że obiekt nie jest obiektem małej architektury, o jakim mowa w art. 3 pkt 4 u.p.b. i wymagał przed realizacją uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, albo zgłoszenia zamiaru jego wykonania. Skoro ustawodawca określając "obiekt małej architektury" jedynie przykładowo wskazuje określone kategorie obiektów, to każdy obiekt małej architektury winien odpowiadać cechom charakterystycznym obiektów wyszczególnionych w przepisie art. 3 pkt 4 u.p.b.

Zdaniem organu odwoławczego obiektowi służącemu celom gospodarczym nie sposób nadać takich cech, jakie posiadają obiekty kultu religijnego lub figury; posągi i wodotryski (obiekty architektury ogrodowej), piaskownice, huśtawki, drabinki czy ścianki wspinaczkowe oraz śmietniki. Według § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych, przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Zdaniem organu, zarówno w budynku gospodarczym, jak i obiekcie małej architektury służącym utrzymaniu porządku (szopie na narzędzia) można przechowywać materiały lub narzędzia, jednak najistotniejszą prawnie cechą dla ustalenia czy jest to obiekt małej architektury nie wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, ani też dokonania zgłoszenia, czy też jest to budowla albo budynek gospodarczy takiej zgody wymagającym, jest wielkość obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 4 u.p.b., obiektem małej architektury może być wyłącznie obiekt "niewielki". Stąd też wyłącznie obiekt służący celom gospodarczym, spełniający wymóg małej wielkości będzie mógł być zaliczony do obiektów "małej architektury". W toku zaś prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ I instancji, jak i w odwołaniu od decyzji tego organu, J. i R.C. podnosili, że pomieszczenie to przeznaczone jest na cele gospodarcze.

Biorąc powyższe pod uwagę WINB stwierdził, że obiekt o wymiarach 1,27m x 2,33m wysokości od 2,42 do 2,44m, nie jest obiektem niewielkim, nawet biorąc pod uwagę jego przeznaczenie. Niewątpliwie jego rozmiary pozwalają już nie tylko na przechowywanie narzędzi służących utrzymaniu porządku na działce, ale również na przechowywanie innych materiałów lub narzędzi, nie służących wyłącznie utrzymaniu porządku na działce.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w tym zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zatem ustawienie w określonym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwałe z gruntem na okres dłuższy niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zauważył, że przedmiotowa budowla w chwili orzekania przez organ I instancji znajdowała się w swoim położeniu dłużej niż 120 dni, co potwierdza protokół kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] grudnia 2014 r., w trakcie której PINB ustalił, że od czasu nabycia nieruchomości właściciele przeprowadzili prace polegające na dostawieniu do obiektu pomieszczenia o wymiarach 1,27 x 2,33m i wysokości od 2,42m do 2,44m. Przyjmując zatem, że 120-dniowy okres, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b., liczony jest od dnia kontroli to należało uznać, że upłynął on najpóźniej z końcem marca 2015 r. Natomiast do obiektu tymczasowego, niespełniającego warunków wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. zastosowanie ma art. 48 u.p.b. WINB wyjaśnił, że tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę czyli w ramach samowoli budowlanej w rozumieniu przepisu art. 48 ust. 1 u.p.b., która sankcjonowana jest nakazem rozbiórki chyba, że istnieje prawna i faktyczna możliwość legalizacji samowoli.

W przedmiotowej sprawie stosownie do treści art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. podjęte zostały działania mające na celu umożliwienie skarżącym zalegalizowania posadowienia przedmiotowego obiektu i postanowieniem z dnia [...] marca 2016r. PINB nałożył na J. i R.C. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, umożliwiających legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej. Jednakże inwestorzy w określonym terminie (tj. do dnia 01.07.2016r.) nie przedstawili żądanych od nich ww. postanowieniem dokumentów. Nie składali również do organu I instancji wniosków o ewentualne wydłużenie terminu przedłożenia dokumentów. Dokumenty te nie zostały także dołączone przez niech do odwołania.

Tym samym organ I instancji nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia jak tylko nakazującego rozbiórkę pomieszczenia o wymiarach 1,27 x 2,33m i wysokości od 2,42 do 2,44m dostawionego do budynku letniskowego znajdującego się na działce nr [...].

Od powyższej decyzji J.C. i R.C. wnieśli skargę. Skarżący zarzucili:

I. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 15 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zapewnienie wyłącznie w sposób iluzoryczny postępowania dwuinstancyjnego oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, stosując jednak inna kwalifikacje oraz inna podstawę prawna w zakresie spornego obiektu;

II. dokonanie ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy poprzez przyjęcie, że niewielkich rozmiarów skrytka na narzędzia o wymiarach 1,27x2,33m i wysokości od 2,42 do 2,44m stanowi tymczasowy obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia jego budowy, podczas gdy nigdy okoliczność taka (a w szczególności zamiar przeniesienia obiektu w inne miejsce) nie została ustalona przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, a tym samym nie stanowi elementu stanu faktycznego sprawy;

III. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie przez organ administracyjny wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności poprzez pominięcie - przy ustalaniu, czy pomieszczenie o wymiarach 1,27 x 2,33 i wysokości od 2,42 do 2,44m przekracza niewielkie rozmiary - powierzchni nieruchomości oraz działki skarżących, na których pomieszczenie to zostało postawione oraz nieporównanie rozmiarów tego pomieszczenia z rozmiarami tej nieruchomości i działki, a także poprzez niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez skarżących w toku postępowania, uzasadniających przyjęcie, że niewielkich rozmiarów skrytka na narzędzia stanowi obiekt małej architektury w rozumieniu przepisów prawa budowlanego;

IV. naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, które przejawiło się w braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz braku oceny wszelkich faktów i środków dowodowych w sposób wszechstronny (art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a.), a także poprzez niezbadanie okoliczności podnoszonych przez skarżących uzasadniających przyjęcie, że niewielkich rozmiarów skrytka na narzędzia stanowi obiekt małej architektury w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co w efekcie doprowadziło także do naruszenia przez organ II instancji art. 8 k.p.a;

V. obrazę przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczego uzasadnienia faktycznego decyzji i nie podanie przekonujących przyczyn, dla których niewielkich rozmiarów skrytka na narzędzia, mimo jej porządkowej funkcji, nie została uznana za obiekt małej architektury w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, jak również poprzez zdawkowe i sygnalne tylko odniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu co w efekcie doprowadziło także do naruszenia przez organ II instancji art. 8 k.p.a.;

VI. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 3 u.p.b., poprzez przyjęcie, że pomieszczenie, dostawione do domku letniskowego bez fundamentowania, a niepołączone z nim ani konstrukcyjnie, ani komunikacyjne spełniające funkcję komórki na narzędzia, którego jedynym celem jest przechowywać różnego rodzaju materiałów i narzędzi ogrodniczych, wypełnia definicje tymczasowego obiektu budowlanego i stanowi budowlę w rozumieniu przepisów u.p.b. - w efekcie doprowadziło do nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia projektu budowlanego wraz z innymi dokumentami dotyczącymi tej niewielkich rozmiarów skrytki na narzędzia, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z dnia [...] września 2016r. i nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki spornego obiektu, utrzymanej następnie zaskarżoną decyzja z dnia [...] listopada 2016 r.;

VII. niezastosowanie przepisu art. 3 pkt 4 u.p.b., poprzez niezakwalifikowanie niewielkich rozmiarów skrytki na narzędzia jako obiektu małej architektury, podczas gdy z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że niewielkich rozmiarów skrytka na narzędzia, której dotyczy postępowanie, winna być zakwalifikowana jako obiekt małej architektury, a co za tym idzie, nieuprawnione było nałożenie przez organ I Instancji na stronę obowiązku przedłożenia projektu budowlanego i innych dokumentów dotyczących tej skrytki, a w konsekwencji nieuprawnione było wydanie decyzji w sprawie;

VIII. naruszenie przepisu art. 28 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie J.D. za stronę postępowania administracyjnego, podczas gdy osoba ta nie wykazała realnego interesu prawnego - w żaden sposób nie wykazała, że niewielkich rozmiarów skrytka na narzędzia, znajdująca się na sąsiedniej działce, przy domku letniskowym, może wpływać na możliwość korzystania z jego sąsiedniej nieruchomości, czy na sferę uprawnień związanych z korzystaniem przez niego z jego nieruchomości, nie wykazała też w żaden sposób, aby skrytka na narzędzia, usytuowana od strony drogi dojazdowej, przy domku letniskowym, w jakikolwiek sposób wpływała na wykonywanie przez niego prawa własności jego nieruchomości.

W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 48 ust. 1 u.p.b. właściwy organ nakazuje, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym zgodnie z art. 29. ust. 1 pkt 22 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury.

W związku z powyższymi uregulowaniami decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji organów nadzoru budowlanego podjętych w rozpoznawanej sprawie miała prawidłowa kwalifikacja obiektu – pomieszczenia na narzędzia ogrodnicze o wymiarach 1,27 m x 2,33 m, w szczególności czy stanowi on obiekt małej architektury, jak konsekwentnie w toku postępowania, twierdzili skarżący.

Dla prawidłowego zakwalifikowania ocenianego obiektu do poszczególnej kategorii obiektów czy urządzeń budowlanych niezbędna jest należyta staranność w ustaleniu cech ocenianego obiektu i odniesienie opisu obiektu do ustawowych definicji poszczególnych kategorii obiektów. Oceniając czy takiej staranności dołożyły organy nadzoru budowlanego dokonując kwalifikacji przedmiotowego pomieszczenia na narzędzia, należy zauważyć, że stanowisko organów w toku postępowania, w przeciwieństwie do stanowiska skarżących, było zmienne i niejednolite. Mianowicie w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego oraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2015 r., umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, PINB stwierdził, iż "na działce [...] nie został wykonany budynek gospodarczy. Pomieszczenie dostawione do istniejącego na tej działce budynku letniskowego, mające wymiary 1,27 x 2,33 m nie jest budynkiem. Jest to jedynie bardzo niewielkich rozmiarów skrytka na narzędzia, niepołączona trwale z gruntem i nieposiadająca fundamentów" oraz "w ocenie PINB tego rodzaju skrytka funkcjonalnie pełni jedynie funkcję porządkową". W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2016 r. ten sam organ stwierdził, że pomieszczenie dostawione do budynku letniskowego stanowi budowlę w myśl art. 3 pkt 3 u.p.b. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji zakwalifikował natomiast przedmiotowe pomieszczenie jako tymczasowy obiekt budowlany określony w art. 3 pkt 5 u.p.b., na co w ogóle nie wskazywał organ I instancji w żadnym ze swych trzech wydanych w sprawie orzeczeń. Organ II instancji odwołał się ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do definicji budynku gospodarczego z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015.1422).

Powyższe trudności w zakwalifikowaniu przez organy przedmiotowego obiektu wiążą się z tym, że definicje budynku (art. 3 pkt 2), budowli (art. 3 pkt 3) i obiektu małej architektury (art. 3 pkt 4) zostały sformułowane w sposób mało precyzyjny i dlatego ich odróżnienie jest niekiedy problematyczne.

Zgodnie z art. 3 pkt 4 ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Definicja ta zawiera określenie jednej wspólnej cechy tej kategorii obiektów budowlanych , mianowicie odnosi się do ich rozmiarów, używając nieostrego terminu "niewielkie obiekty". Druga część definicji zawiera przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych, które są obiektami małej architektury. Ustawa podaje przykłady trzech kategorii takich obiektów, podzielonych według kryterium funkcji, jaką mają pełnić. Pierwszą kategorią są obiekty kultu religijnego, drugą obiekty architektury ogrodowej, trzecią kategorię stanowią obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Dzięki takiej konstrukcji definicji można określić obiekty podobne, zbliżone do wyliczonych w komentowanym przepisie, które ze względu na niewielkie rozmiary i podobną funkcję użytkową mogą być zakwalifikowane jako obiekty małej architektury.

W ocenie Sądu, skoro przedmiotowy obiekt służy do przechowywania narzędzi ogrodniczych, to tym samym pełni funkcję użytkową przewidzianą w art. 3 pkt 4 lit. c.

Pomocny przy ustaleniu czy obiekt o wymiarach 1,27 x 2,33 m, a więc niecałe 3 m 2 powierzchni, stanowi obiekt małej architektury może być fakt, iż ustawodawca w odniesieniu do innego rodzaju obiektów przewiduje odrębny reżim prawny w zależności od powierzchni zabudowy tych obiektów. I tak na podstawie art. 29 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2 . Przepisy te niewątpliwe należy brać pod uwagę przy ustaleniu, przy jakiej powierzchni zabudowy, według ustawodawcy, przebiega granica między obiektami, które ze względu na swoje małe rozmiary objęte są uproszczonym reżimem prawnym. Organy stwierdzając, że obiekt o powierzchni niecałych 3 m 2 nie jest niewielki w rozumieniu art. 3 pkt 4, w ogóle nie odniosły się do wskazanych wyżej wymiarów ponad 10 – krotnie większych obiektów, przy budowie których nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Ponadto jeżeli chodzi o rozmiary obiektu to w orzecznictwie przyjmuje się, iż stwierdzenie, że dany obiekt jest "niewielki" wymaga nie tylko określenia jego bezwzględnych wymiarów (wysokości, szerokości, długości), ale także odniesienia wielkości tego obiektu do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni. Istotne może okazać się także zwrócenie uwagi na rodzaj przyjętej konstrukcji, np. konstrukcja ciężka, betonowa, czy lekka, ażurowa (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2008 r., II SA/Łd 209/08 oraz WSA w Białymstoku z dnia 20 lipca 2006 r., II SA/Bk 213/06).

W związku z powyższym należy przyznać rację skarżącym, iż w rozpoznawanej sprawie organy nie odniosły się zupełnie do usytuowania ocenianego obiektu w konkretnej przestrzeni i jego konstrukcji. Tymczasem z poczynionych ustaleń wynika, iż usytuowanie pomieszczenia na narzędzia (dołączenie do domku letniskowego) i jego konstrukcja (taka sama jak domku letniskowego) powodują, iż faktycznie nastąpiło nieznaczne zwiększenie powierzchni wybudowanego legalnie domku letniskowego, a zatem wymiary przedmiotowego pomieszczenia przy ocenie jego wielkości, odnosić należy do wymiarów całego domku.

Podkreślić też należy, że obiekty małej architektury pełnią funkcje o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ke 416/08, LEX nr 522631). Taki właśnie nieuciążliwy charakter ma, w ocenie Sądu, przedmiotowe pomieszczenie do przechowywania narzędzi ogrodniczych, które nie stanowi obiektu samodzielnego, wolnostojącego, zakłócającego ład przestrzenny lecz ma charakter poboczny w stosunku do legalnie wybudowanego domku, do którego, jak stwierdziły organy, zostało upodobnione pod względem konstrukcji i elewacji.

Jak słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji najbardziej dolegliwa sankcja w postaci nakazu rozbiórki może być nałożona tylko w przypadku nie budzącej wątpliwości okoliczności, że obiekt nie jest obiektem małej architektury. Mimo tego prawidłowego założenia i wbrew obowiązkom wynikającym z zasad postępowania administracyjnego, organy, w ocenie Sądu, nie przeprowadziły pełnej i wyczerpującej analizy pozwalającej na taką jednoznaczną kwalifikację spornego obiektu.

Należy w tym miejscu wskazać na określoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, która nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom. Ma to szczególnie znaczenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdzie skarżący są ludźmi starszymi (79 lat), a wygodne korzystanie przez nich z domku letniskowego (przez cały okres od wiosny do jesieni) i związanego z nim pomieszczenia będącego przedmiotem postępowania, jest dla nich sprawą życiowo istotną. Trafnie w tym kontekście odwołano się w skardze do wyrażanego w orzecznictwie stanowiska, że w razie wątpliwości sprawę należy rozstrzygać na korzyść strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny.

Reasumując, w ocenie Sądu, organy naruszyły przepisy obligujące do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także powołany wyżej art. 8 k.p.a., co spowodowało, że dokonana kwalifikacja ocenianego obiektu i uznanie, iż ziściły się przesłanki do nakazania jego rozbiórki, nie były uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Dokonując powtórnej analizy sprawy organ, zgodnie z art. 7,77 i 80 k.p.a. dokona ponownej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego, mając na uwadze wskazania zawarte powyżej.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów w kwocie 997 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym, w wysokości 480 zł ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015.1804.) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.