Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Rz 29/25 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.B. na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Rz 29/25, oddalił skargę A.B. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A.B., wnioskiem z dnia 7 stycznia 2025 r. zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności?

2. Czy w związku z postępowaniami egzekucyjnymi dot. obowiązku szczepień pracownicy tut. organu konsultują kwestie problematyczne z prawnikiem? Ile takich sytuacji miało miejsce w okresie wskazanym w punkcie 1 i jakie były powody zasięgnięcia pomocy u prawnika?

3. Ile ze zgłoszeń zostało przez pracownika PPIS zmienionych z zakresie kwalifikacji NOP-u i z jakiej przyczyny?

4. Ile tutejszy organ w ciągu ostatnich 5 lat odnotował niepożądanych odczynów poszczepiennych z podziałem na poszczególne szczepionki?

5. Skąd tutejszy organ pozyskuje informacje o braku realizacji przez rodziców szczepień obowiązkowych? Proszę wskazać jakie instytucje przekazały informacje o braku realizacji obowiązku szczepień w bieżącym roku?

6. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?

7. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?

8. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?

9. Czy prawdą jest że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak to w jakiej formie?

10. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?

11. Ile maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilius influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie Państwa urzędu?

12. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?

13. Czy tutejszy organ pełni kontrolę nad zgłaszaniem przez lekarzy NOP-ów? W jaki sposób organ może dowiedzieć się o wykroczeniu lekarza polegającym na niezgłoszeniu NOP? Ile takich przypadków miało miejsce w ostatnich 5 latach? Czy NOP mimo zgłoszenia go przez właściwego lekarza finalnie zostaje zaliczony do rejestru NOP-ów?

14. Czy organ zgłasza działania lekarzy stanowiące uchybienie przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej?

15. Ile organ dokonał zgłoszeń uchybień prawa do Izb Lekarskich w ciągu ostatnich 5 lat?

16. Czy w związku z przeprowadzonym badaniem kwalifikacyjnym lekarz jest obowiązany wydać jakiś dokument?

17. Kto ustala listę przeciwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?

18. Jakie są statystyki szczepień u dzieci i dorosłych za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?

19. Na jakiej ustawowej podstawie prawnej tworzona jest lista osób uchylających się od obowiązkowych szczepień ochronnych?

20. Co możemy zrobić, jeśli stawimy się na badaniu kwalifikacyjnym, a lekarz nie będzie chciał wydać zaświadczenia o braku możliwości szczepień ani nie zaszczepi dziecka? Jakie kroki powinniśmy podjąć?

21. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu.

22. Czy organ zbiera informacje wraz z numerem PESEL dot. nieszczepionych dzieci? Jeśli tak, to na jakiej szczegółowej ustawowej podstawie prawnej?

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 22 stycznia 2025 r. organ wskazał, że:

Ad 1. - pytanie dotyczy wiedzy medycznej i wykracza to poza pojęcie informacji publicznej;

Ad 2. - zgodnie z praktyką prowadzenia spraw w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Rzeszowie, kwestie prawne generalnie są konsultowane z prawnikiem, istnieje wydzielone, odrębne stanowisko do spraw obsługi prawnej, prawnicy zatrudnieni w Stacji udzielają porad ustnie, sprawdzają projekty decyzji, postanowień, upomnień, tytułów wykonawczych, pism wychodzących, itp.; nie jest prowadzona ewidencja porad prawnych zasięganych przez pracowników w dziale obsługi prawnej, stąd nie ma możliwości wskazania ilości tych porad;

Ad 3. - pytanie jest sformułowane nieprecyzyjnie, ponieważ nie wskazano jakich zgłoszeń dotyczy oraz jakiego okresu czasu, z dalszej treści pytania można domyślić się, że chodzi o zgłoszenia niepożądanych odczynów poszczepiennych - w ciągu ostatnich 5 lat nie zmieniano kwalifikacji niepożądanych odczynów poszczepiennych zgłaszanych przez lekarzy do Inspektora Sanitarnego;

Ad 4. - szczegółowe informacje dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych zarejestrowanych w Rzeszowie w latach 2019-2023 (rodzaju, po jakich preparatach szczepionkowych, jakie reakcje poszczepienne zostały zgłoszone) znajdują się w raportach o stanie bezpieczeństwa sanitarnego miasta Rzeszowa i powiatu rzeszowskiego zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Rzeszowie. https://www.gov.pl/web/psse-rzeszow/raport-o-stanie-bezpieczenstwa-sanitamego-miasta-rzeszowa-i-powiatu-rzeszowskiego; w 2024 r. PPIS w Rzeszowie zarejestrował 90 niepożądanych odczynów poszczepiennych, w tym: 76 łagodnych, 12 poważnych oraz 2 ciężkie, które wystąpiły po podaniu preparatów szczepionkowych podanych przez organ w dalszej części pisma;

Ad 5. - informacje o braku realizacji przez rodziców szczepień obowiązkowych pozyskiwane są z raportów o przypadkach niewykonania obowiązkowych szczepień ochronnych składanych przez osoby przeprowadzające obowiązkowe szczepienia ochronne poprzez platformę elektroniczną e-Sanepid. Organ wskazał listę podmiotów, z których pracownicy w 2024 r. przekazali raporty o przypadkach niewykonania szczepień;

Ad 6. - szczegółowe informacje dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych zarejestrowanych przez PPIS w Rzeszowie w latach 2019-2023 (rodzaju, po jakich preparatach szczepionkowych, jakie reakcje poszczepienne zostały zgłoszone) znajdują się w raportach o stanie bezpieczeństwa sanitarnego miasta Rzeszowa i powiatu rzeszowskiego zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Rzeszowie. https://www.gov.pl/web/psse-rzeszow/raport-o-stanie-bezpieczenstwa-sanitamego-miasta-rzeszowa-i-powiatu-rzeszowskiego. W 2024 r. zgłoszono do PPIS w Rzeszowie dwa ciężkie niepożądane odczyny poszczepienne:

- po szczepieniu preparatem Synflorix oraz MMR vax Pro - lekarz stwierdził u dziecka katar, podwyższoną temperaturę do 37°C, uraz wargi, a według relacji rodziców u dziecka w czasie drzemki wystąpiły drgawki i bezdech;

- po szczepieniu preparatem MMR vax Pro oraz Tetraxim - lekarz stwierdził u dziecka napad toniczny (drgawki niegorączkowe, pierwszy epizod);

Ad 7. - nie posiada takich danych, gdyż nie zajmuje się odszkodowaniami za niepożądane odczyny poszczepienne;

Ad 8. - pytanie dotyczy udzielenia porady prawnej i wykracza poza pojęcie informacji publicznej, wyjaśnił jednak organ, że sprawy odszkodowań za niepożądane odczyny poszczepienne regulują przepisy art. 17a-17i ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a decyzje w tych sprawach wydaje Rzecznik Praw Pacjenta, publikując w swoim Biuletynie Informacji Publicznej sprawozdania dotyczące rozpatrywania wniosków o przyznania świadczenia kompensacyjnego;

Ad 9. - działalność Światowej Organizacji Zdrowia nie jest objęta polskimi przepisami o dostępie do informacji publicznej;

Ad 10. -w latach 2019-2025 do chwili wpłynięcia wniosku nie było takich zgłoszeń do PPIS w Rzeszowie;

Ad 11. - pytanie dotyczy wiedzy medycznej, wykracza to poza pojęcie informacji publicznej;

Ad 12. - pytanie dotyczy oceny prawnej (zgodności z Konstytucją RP) przepisów o szczepieniach obowiązkowych, wykracza to poza pojęcie informacji publicznej;

Ad 13. - PPIS w Rzeszowie, na obszarze swojej właściwości miejscowej, sprawuje nadzór nad zgłaszaniem NOP przez zobowiązane do tego podmioty. W ocenie organu pytanie wykracza poza pojęcie informacji publicznej, gdyż nie dotyczy faktów, a hipotetycznych możliwości pozyskania informacji o niezgłoszeniu NOP; mogą to być różne źródła, w latach 2019-2025 do chwili wpłynięcia wniosku wykryto jeden taki przypadek;

Ad 14. - są to rzadkie sytuacje, ale się zdarzają;

Ad 15. - w latach 2019-2025 do chwili wpłynięcia wniosku strony PPIS w Rzeszowie dokonał 1 zgłoszenia do Okręgowej Izby Lekarskiej w Rzeszowie dotyczącego uchybień stwierdzonych podczas kontroli praktyki lekarskiej;

Ad 16. - zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, lekarz po przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny badania; wzór zaświadczenia określony jest w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27.09.2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. poz. 2077, ze zm.);

Ad 17. - pytanie dotyczy wiedzy medycznej, co wykracza poza pojęcie informacji publicznej;

Ad 18. - informacje dotyczące stanu zaszczepienia przeciwko chorobom zakaźnym objętym obowiązkiem szczepień ochronnych za lata 2019 - 2023 znajdują się w sprawozdaniach rocznych ze szczepień ochronnych zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w Rzeszowie pod adresem: https://www.gov.pl/web/psse-rzeszow/informacje-o-stanie zaszczepienia; informacje za 2024 rok będą opracowywane w styczniu oraz lutym 2025 r. na podstawie sprawozdań jednostkowych przekazywanych do 31.01.2025 r. do Inspektora Sanitarnego z podmiotów leczniczych realizujących obowiązkowe szczepienia ochronne. Niezwłocznie po ich opracowaniu i akceptacji zostaną zamieszczone na stronie PSSE w Rzeszowie.

Ad 19. - zgodnie z art. 17 ust. 9b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną nad osobą małoletnią przekazuje właściwemu ze względu na miejsce wykonywania świadczeń zdrowotnych państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, imienny wykaz osób małoletnich objętych obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi, które nie były poddane lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu albo u których nie zostały przeprowadzone obowiązkowe szczepienia ochronne, mimo niestwierdzenia u nich przeciwwskazań do szczepienia oraz osób sprawujących prawną pieczę nad osobą małoletnią, o ile jest to możliwe do ustalenia - jest to tzw. raport o przypadkach niewykonania obowiązkowych szczepień ochronnych. W myśl § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych raport ten jest sporządzany i przekazywany przez osoby przeprowadzające obowiązkowe szczepienia ochronne państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu w terminie 30 dni od zakończenia kwartału;

Ad 20. - jest to sytuacja hipotetyczna - wykracza poza pojęcie informacji publicznej;

Ad 21. - w latach 2019-2025 do chwili wpłynięcia wniosku strony nałożono 1 grzywnę w drodze mandatu karnego na lekarza, który nie wywiązał się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego;

Ad 22. - odpowiedź dot. podstaw prawnych zawarto w punkcie 19 - raport o przypadkach niewykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, zgodnie z art. 17 punkt 9c ppkt 1 c ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zawiera dane dotyczące numeru PESEL dziecka (a w przypadku jego braku - rodzaju i numeru dokumentu potwierdzającego tożsamość).

Natomiast stan zaszczepienia za 2025 rok będzie opracowywany po zakończonym roku sprawozdawczym, tj. na początku 2026 r.

W takich okolicznościach wnioskodawczyni wniosła skargę do WSA w Rzeszowie na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ udzielił odpowiedzi na zadane pytania w ustawowym terminie, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). W odpowiedzi na wniosek odniósł się do wszystkich pytań – w części przekazując dane, a w części odmawiając odpowiedzi, argumentując, iż pytania nie dotyczą informacji publicznej lub wymagają opracowania analiz, ocen bądź opinii, co wykracza poza zakres obowiązków wynikających z u.d.i.p. W ocenie Sądu pismo to stanowi dostateczną odpowiedź na wniosek skarżącej. Sama okoliczność, że treść odpowiedzi nie spełniła oczekiwań skarżącej, nie przesądza o bezczynności organu. Bezczynność występuje bowiem tylko w sytuacji, gdy organ w ogóle nie podejmuje działań w ustawowym terminie. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że obowiązek udzielenia informacji publicznej nie oznacza obowiązku opracowywania ekspertyz, tworzenia analiz, formułowania opinii prawnych ani wypowiadania się w formie komentarzy. Jeżeli zatem żądanie dotyczy wiedzy, której organ nie posiada, albo ma charakter postulatywny, ocenny czy interpretacyjny – organ może prawidłowo spełnić swój obowiązek poprzez wyjaśnienie, że nie dysponuje żądanymi danymi lub że pytanie nie dotyczy informacji publicznej. Organ w niniejszej sprawie nie poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu odmowy udzielenia odpowiedzi, lecz do każdego pytania odniósł się indywidualnie – przekazując dane, wskazując brak wiedzy lub podstaw do odpowiedzi w trybie u.d.i.p. Działanie to odpowiada standardom należytej staranności w realizacji obowiązku informacyjnego.

WSA w Rzeszowie uznał za uzasadnione stanowisko organu, że w pewnej mierze wskazane we wniosku pytania dotyczyły kwestii prawnych, medycznych, danych, którymi organ nie dysponuje, zdarzeń hipotetycznych oraz działań podmiotów trzecich. Kwestie te – zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych – nie mieszczą się w katalogu informacji publicznej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1. u.d.i.p.

Zarzut o tożsamej konstrukcji był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego – na gruncie sprawy o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych – w szczególności w wyroku z dnia 13 grudnia 2024 r., III OSK 2115/24. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w tymże wyroku, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna (zob. też wyrok NSA z dnia 22 maja 2025 r., III OSK 319/25; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2024 r., III OSK 2180/24; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2024 r., III OSK 2179/24).

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, pomijając wątpliwości co do trafności zakwalifikowania wskazanych przepisów jako przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach - jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania wskazanych w nim przepisów podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa "poprzez ich niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut nieskutecznym.

Nieskuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika ponadto z wadliwości bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy P.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z 24 września 2021 r., I GSK 290/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych". Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Tym samym, realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., II FSK 776/10, z 21 listopada 2012 r., II FSK 32/12).

W realiach niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a. (czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego.

Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia słuszności stanowiska skarżącego o udzieleniu niepełnych odpowiedzi na pytania zawarte w jego wniosku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje do treści art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Sprowadza się ono do twierdzenia, że gdyby Sąd sprostał swoim obowiązkom to doszedłby do wniosku, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a organ pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie postawionego zarzutu przytoczono też krótkie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że niepoinformowanie pismem wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub gdy udziela informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku, czy też brak zawiadomienia wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., lub że żądanie nie dotyczy informacji publicznej - w drodze zwykłego pisma, stanowi o bezczynności organu. Tezy te nie budzą wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego. Jednak miałyby częściowo zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, która podważyłaby stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ udzielił skarżącej pełnej odpowiedzi na pytania. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że organ udzielił skarżącej niepełnej odpowiedzi na pytania. Nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z szeroko opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu odnoszącym się do poszczególnych pytań i wykazującym, że odpowiedź organu była jasna i pełna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca w ogóle nie odniosła się do merytorycznej argumentacji Sądu pierwszej instancji, w której w sposób konkretny wykazano prawidłowość działania organu w kontekście wszystkich pytań wniosku. Tymczasem, skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niepełnych odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niepełnych odpowiedzi na pytanie uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności stanowiska skarżącej.

W kwestii naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec braku jakiegokolwiek nawiązania w postawionym zarzucie i uzasadnieniu skargi kasacyjnej do treści tego przepisu, za Sądem pierwszej instancji należy tylko wskazać, że organ nie dokonywał przedłużenia terminu na rozpoznanie wniosku skarżącej i udzielił na niego odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Wobec powyższego, zarzut ten jest całkowicie chybiony.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że organ udzielił odpowiedzi na pytania skarżącej w ustawowym terminie, w miarę posiadanych informacji - w sposób pełny i konkretny, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej.

W konsekwencji także i z tych powodów zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. jest niezasadny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny o kosztach postępowania kasacyjnego, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.