Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi małoletniego M.G. reprezentowanego przez przedstawiciela – A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...]r., nr [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Burmistrza [...], powołując się na art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 104 i art. 108 k.p.a., art.59 ust.1, art.60 ust.1, ust. 2 pkt 2 ,ust 4, art.61 ust.1 i ust 2, art.62 ust. 1 pkt 1, art. 106 ust. 3b, w związku z art 36 pkt 2 lit o, art 106 ust 1, ust 5, art 107 i 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 2018.1508 ze zm., dalej jako u.p.s.), ustalił wysokość odpłatności za pobyt małoletniego M.G. w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci we [...] (dalej jako DPS), podając, iż średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci we [...] ustalony na rok 2019 przez Starostę [...] ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2019 r. poz. 215, wynosi 3.542 zł miesięcznie.

Organ I instancji podał, że z rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] kwietnia 2019r. wynika, iż małoletni M.G. na podstawie decyzji znak: [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z dnia [...] października 2012 r. został skierowany na czas nieokreślony do DPS i przebywa w nim od [...] lutego 2013r. Od lutego 2019 r. nastąpiła zmiana średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS w roku 2019. Wcześniej pomimo wzrostu (od listopada 2018 r.) kwoty zasiłku pielęgnacyjnego ze 153 zł na 184,42 zł miesięcznie, zgodnie z art. 106 ust. 3b u.p.s. nie dokonano zmiany w odpłatności za pobyt małoletniego w DPS z uwagi na nieprzekroczenie 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Według ustaleń organu I instancji są dwie osoby zobowiązane do alimentacji, ale brak jest możliwości przeprowadzenia wywiadów alimentacyjnych u rodziców, gdyż miejsce pobytu matki nie jest znane, a ojciec (będący osoba nadużywającą alkoholu, bez stałej pracy) odmówił przeprowadzenia wywiadu. Dyrektor OPS wskazał, iż średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS ustalony w oparciu o przepisy art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 u.p.s. na rok 2019 przez Starostę ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2019r. poz. 215 z dnia [...] stycznia 2019 r. wynosi 3.542 zł. Zgodnie zaś z art. 60 ust. 4 u.p.s. ogłoszenie, o którym mowa, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. W związku z powyższym organ I instancji, uznając art. 60 ust. 4 u.p.s. za lex specialis wobec art. 106 ust. 5 u.p.s., będący samodzielną podstawą do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, ustalił opłatę w granicach określonych ustawą, przy czym zmiana decyzji nastąpiła z powodu zmiany przepisów prawa, a nie z powodu podwyższenia dochodu świadczeniobiorcy.

Ustalając opłatę powyższą opłatę zgodnie z art. 61 u.p.s., Dyrektor OPS przyjął, iż odpłatność za pobyt małoletniego od dnia 1 lutego 2019r. wynosi łącznie 3.542 zł miesięcznie, na którą składa się: kwota 129,09 zł, którą powinien wnieść małoletni (tj. 70% własnego dochodu, na który składa się aktualnie zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 184,42 zł netto miesięcznie) i kwota 3.412,91zł, którą powinna wnieść Gmina [...] - OPS od dnia 1 lutego 2019r. (stanowiąca różnicę między opłatą wnoszoną przez opiekuna prawnego za pobyt małoletniego a pełnym kosztem utrzymania mieszkańca).

Na skutek odwołania opiekuna prawnego małoletniego decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018r. poz.994 ), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 14 ,art. 59 ust 1, art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust 4, art. 61 ust. 1 pkt 1,2,3 art 62, art 106 ust 5 u.p.s. oraz art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem SKO w świetle art. 61 u.p.s. nie budzi wątpliwości, że pobyt w DPS jest odpłatny, a w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do uiszczania opłat jest mieszkaniec domu, który wnosi opłatę w wysokości 70% swojego dochodu. Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia stanu faktycznego i ocenę organu I instancji, powielając ich opis w uzasadnieniu decyzji. SKO wskazało, iż zgodnie z zarządzeniem nr [...] Starosty od dnia 23 stycznia 2019r. uległ zmianie średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca na kwotę 3.542,00zł. Organ z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w związku ze zmianą średniomiesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS, a ponieważ mieszkaniec DPS wnosi nie więcej niż 70% swojego dochodu (art.61 ust.2 pkt 1), w przypadku strony stanowi to kwotę 129,09 zł, a gmina ponosi koszty w wysokości stanowiącej różnicę między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w DPS, wynoszącym 3.412,91,00zł a opłatą wnoszoną przez stronę. W ocenie Kolegium organ I instancji nie uchybił żadnym obowiązującym go zasadom, a zaskarżona decyzja w niczym nie narusza zarówno prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia, jak również przepisów procedury administracyjnej.

Od powyższej decyzji opiekun prawny małoletniego – A.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej zmianę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów u.p.s., wskazując, iż na treść art. 106 ust. 3b tej u.p.s. Zdaniem opiekuna prawnego, co prawda w przypadku małoletniego M.G. od 1 listopada 2018 r. nastąpiła zmiana wysokości otrzymywanego przez niego zasiłku pielęgnacyjnego ze 153 zł na 184,42 zł, ale nie doszło do przekroczenia 10% kryterium dochodowego, o którym mowa w przepisie art. 106 ust. 3b u.p.s. Tymczasem organy przy określaniu odpłatności za pobyt w DPS wzięły już pod uwagę nowy wyższy dochód małoletniego, i obciążając go 70% odpłatności pozbawiły go części zasiłku pielęgnacyjnego, którą miał do własnej dyspozycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U.2018.1508 ze zm.). Zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, zaś stosownie do art. 60 ust. 2 pkt 2 średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. W myśl art. 60 ust. 4 ustawy ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowanie. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego. Z art. 61 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy wynika z kolei, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Mając na uwadze powyższe regulacje organy orzekające w rozpoznawanej sprawie uznały, że publikacja zarządzenia Starosty o zmianie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS we [...] w roku 2019 determinowała konieczność ponownego ustalenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obciążającej małoletniego skarżącego.

Istotne w niniejszej sprawie jest to, że organ orzekając na podstawie art. 60 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie może pomijać uregulowania zawartego w art. 106 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 tej ustawy. Z tego przepisu wynika, że organ zmieniając na niekorzyść strony decyzję ustalającą wysokość obciążającej mieszkańca domu pomocy społecznej opłaty za pobyt w tym domu, każdorazowo jest zobowiązany do uwzględnienia zmian w zakresie sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej, przy czym art. 106 ust. 3b ustawy stanowi, że zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy orzekające w rozpatrywanej sprawie obciążone były wynikającym z art. 60 ust. 4 ustawy obowiązkiem ustalenia nowej wysokości opłaty z mocą od pierwszego dnia miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym nastąpiła publikacja nowej wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, i jednocześnie były obciążone obowiązkiem uwzględnienia zmiany sytuacji dochodowej skarżącego, zgodnie z art. 106 ust. 5 w zw. art. 106 ust. 3b ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 listopada 2019 r., III SA/Gd 534/19). Właściwa jest taka wykładnia art. 106 ust. 5 w powiązaniu z art. 60 ust. 4 ustawy, że zaistnienie zmiany średniego kosztu utrzymania mieszkańca DPS nie może w sposób automatyczny powodować zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu opieki społecznej. Zmiany takiej można dokonać na niekorzyść mieszkańca DPS jedynie w przypadku, gdy uległa zmianie jego sytuacja dochodowa. Z przytoczonego wyżej art. 106 ust. 3b ustawy wynika, że w razie zmiany dochodu pensjonariusza domu pomocy społecznej, która to zmiana nie przekracza 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, organ administracji nie może orzec o zmianie decyzji ostatecznej ustalającej wysokość opłaty za pobyt w tej placówce, nawet jeżeli zmienił się średni koszt utrzymania mieszkańca DPS. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2018.1358) kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie zmiana wysokości otrzymywanego przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego ze 153 zł na 184,42 zł, nie przekraczała 10% kryterium dochodowego, o którym mowa art. 106 ust. 3b ustawy, co powodowało, iż zmiana decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt małoletniego skarżącego w DPS, na jego niekorzyść, nie była dopuszczalna.

Zastosowanie art. 60 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z uwzględnieniem uregulowań zwartych w art. 106 ust. 5 i ust. 3b ustawy znajduje zdaniem Sądu potwierdzenie przy zastosowaniu dyrektyw wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Celem przyznawania świadczeń z pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, ich wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy). Oczywistym jest w związku z tym, że pomoc ta powinna być udzielana w sposób zapewniający stabilizację sytuacji socjalnej i prawnej osób z niej korzystających. Skoro zatem w art. 106 ust. 5 w zw. z art. 106 ust. 3 b ustawy ustawodawca ograniczył możliwość zmiany decyzji o przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku niewielkiej tylko zmiany jej dochodu (nieprzekraczającej 10 % kryterium dochodowego), to należy dokonać takiej interpretacji innych przepisów ustawy by wyłączona była możliwość zmiany decyzji na niekorzyść strony z pominięciem tych przepisów. Przepisy te pełnią bowiem funkcję stabilizującą bezpieczeństwo socjalne i prawne osób korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej, tak aby nie były one zagrożone utratą czy zmniejszeniem tych świadczeń w przypadku tylko niewielkiego wzrostu dochodów.

Reasumując, w ocenie Sądu, dokonana przez organy wykładnia art. 60 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, pomijająca faktycznie uregulowanie art. 106 ust. 5 i ust. 3b ustawy (pomimo powołania tych przepisów przez organ I instancji jako podstawy prawnej decyzji), jest nieprawidłowa, a w związku z tym nieprawidłowo ustalono odpłatność skarżącego za pobyt w DPS.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ stosownie do art. 153 p.p.s.a. uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną co do wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o pomocy społecznej.