Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sygn. akt IV SA/Wa 687/17 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Anita Wielopolska Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie, w jakim przez południową część działki o nr. ew. [...] obręb [...], położonej w W. poprowadzony został ciąg pieszo-jezdny, oznaczony w planie symbolem 4-KPJ, uniemożliwiając zabudowę południowej części tej działki; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w części dotyczącej działki o nr. ew. [...], obręb [...], położonej w W., w zakresie w jakim uchwała ta wyłącza możliwość zabudowy południowej części tej działki, oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem Ps, przeznaczając ją w całości pod teren zieleni leśnej, oznaczony w planie symbolem 2-ZL; 3. w pozostałej części oddala skargę; 4. zasądza od Rady Miasta W. na rzecz skarżącej M. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

IV SA/Wa 687/17

UZASADNIENIE

M. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2014 roku nr [...] w sprawie uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W. - część I (zwanej dalej Planem Miejscowym) i zakwestionowała postanowienia tej uchwały, dotyczące działki o nr. ew. [...], o pow. [...] ha, położonej w W. przy ul. [...] i [...], objętej księgą wieczystą Kw [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w W., przeznaczające przedmiotową działkę pod teren zieleni leśnej, oznaczony symbolem 2-ZL oraz tereny ulic oznaczone symbolami 3-KD, 8-KD oraz symbolem 4 - KPJ (ciągi pieszo - jezdne),

Zarzuciła naruszenie

i) przepisów prawa materialnego powodujące nieważność tych postanowień planu miejscowego, to jest naruszenie przepisu art. 140 k.c., przepisów art. 21 ust.2, art. 31 ust 3. i art. 64 ust.2 i 3 Konstytucji RP oraz przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 art, 33 i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nałożenie zaskarżonymi postanowieniami nieuzasadnionych celem publicznym, nieracjonalnych, nieuwzględniających interesów właściciela i nierównoprawnych ograniczeń prawa własności, co na podstawie art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (a także art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) skutkuje również nieważnością zaskarżonej części aktu;

ii) Przepisów postępowania, powodujące nieważność powyższych postanowień planu miejscowego to jest naruszenie przepisu art. 18 ust.2 pkt 5 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (stanowiącej, zgodnie z art 85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego) poprzez nie zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu m.in. właściciela nieruchomości, którego interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu.

Wniosła o

- stwierdzenie nieważności uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 roku w sprawie uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W. - część i w zakresie postanowień planu dotyczących nieruchomości w postaci działki o numerze ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...], objętej księgą wieczystą Kw [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w W. i ustalających, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na teren zieleni leśnej, oznaczony symbolem 2-ZL oraz tereny ulic oznaczonych symbolami 3 - KD, 3 - KD oraz symbolem 4 - KPJ (ciągi pieszo - jezdne),

- zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podała, że zgodnie z treścią § 16 ust. 2 Planu Miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem ZL przyjęto następujące ustalenia: (i) przeznaczenie - teren zieleni leśnej (ii) nakaz ochrony terenu wydm i zachowania istniejącego charakteru terenów leśnych na obszarach wydmowych (iii) warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z potrzeb ochrony i kształtowania środowiska - wg § 13, 14 i 15 Planu Miejscowego (iv) nakaz bezwzględnego zachowania istniejącej struktury zadrzewienia i charakteru wydm (v) dopuszczenie możliwości wprowadzenia ciągów spacerowych i rowerowych.

Zgodnie zaś z § 17 ust. 4 i ust. 11 Planu Miejscowego:

- dla terenu ulicy 3-KD (ulicy [...]) i 8-KD (ulicy [...]) ustalono przeznaczenie: teren ulic publicznych, klasa - ulica dojazdowa, szerokość w liniach rozgraniczających -10,0 m, szerokość pasa jezdnego - 5,0 m;

- dla terenu ciągu pieszo-jezdnego 4 - KPJ ustalono przeznaczenie: tereny komunikacji - ciągi piesze jezdne, szerokość w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu, ale nie mniej niż 5,0 m; szerokość pasa jezdnego minimum 5,0 m.

Zdaniem Skarżącej, na skutek przyjęcia przedmiotowych ustaleń Planu Miejscowego jej działka została całkowicie wyłączona spod jakiejkolwiek zabudowy. Co więcej, część jej została przeznaczona pod drogi publiczne i ciąg pieszo-jezdny (nie będący nawet drogą publiczną), co w istocie spowoduje wywłaszczenie tych jej części.

Skarżąca upatruje w tym nadużycia tzw. władztwa planistycznego Gminy. Powinno być ono, bowiem wykonywane racjonalnie, wybierając optymalne w danej sytuacji rozwiązania i respektując uzasadnione interesy prawne obywateli.

Te ustalenia Planu Miejscowego, jej zdaniem, są całkowicie nieuzasadnione i bezpodstawnie oraz w sposób nierównoprawny naruszają przysługujące jej prawo własności, a tym samym są niezgodne z art. 140 k.c., art. 4 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej uzp) oraz art. 21 ust.2, art. 31 ust.3 i art., 64 ust.2 i 3 Konstytucji RP.

Skarżąca podała, że zgodnie z treścią wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej wydanego w dniu [...] sierpnia 2016 roku (kopia wypisu i wyrysu w załączeniu) teren tej działki o powierzchni [...] ha stanowi jedynie w części ([...] ha) teren leśny. W pozostałej części teren ten stanowi pastwisko trwałe (Ps V i Ps VI), o powierzchni [...] ha.

Jej zdaniem, nie było, zatem podstaw do uznania, że teren jej działki stanowi w całości teren leśny, a zatem nie byłe również konieczności ustalenia, że powinien zostać przeznaczony wyłącznie pod funkcję - teren zieleni leśnej.

Nadmieniła, że jak wnika z § 14 ust. 1 Planu Miejscowego, przy jego sporządzaniu ustalono, że w otulinie [...] Parku Krajobrazowego przekształca się teren z leśnego na tereny zabudowy mieszkaniowej. W tym celu, w trakcie prac nad Planem w latach 2001 - 2013 uzyskano decyzje Wojewody [...] i Marszałka Województwa [...] o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Oznacza to - zdaniem Skarżącej, że Rada [...] uznała za zasadne przeznaczenie pod zabudowę terenów dotychczas w całości leśnych. Tym bardziej niezrozumiałe i niezasadne jest w tym kontekście przeznaczenie na cele leśne terenów nie stanowiących lasu, obejmujących znaczną część jej działki ([...] ha).

Podniosła brak wyjaśnienia, dlaczego Rada [...] nie uznała za zasadne wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia części terenu działki na cele nieleśne, w sytuacji, gdy wystąpiła o takie zgody w stosunku do innych, sąsiadujących z nią dziatek ewidencyjnych, również leżących w otulinie [...] Parku Krajobrazowego.

Wskazała, że przeznaczenie części jej działki, stanowiącej użytki rolne, pod cele nierolne to jest pod zabudowę, nie wymagało uzyskiwania odrębnych zgód i pozostawało w gestii Rady [...], ponieważ

-w okresie od 1 stycznia 2009 roku do 4 września 2014 roku na mocy art. 5 b ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów cyt. ustawy (a więc i przepisów dotyczących zgód na przeznaczenie gruntów na cele nierolne w planie miejscowym) nie stosowało się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast;

- od 5 września 2014 roku. na mocy art. 10 a cyt. ustawy przepisów rozdziału 2 (dotyczącego, ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne) nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.

W związku z tym przeznaczenie pod zabudowę części działki stanowiącej użytki rolne położone w granicach miasta, nie było ograniczone koniecznością uzyskania zgody innego organu, co wskazuje na to, iż ustawodawca uznał, że tego typu grunty nie wymagają szczególnej ochrony przewidzianej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Tym bardziej - jej zdaniem - nie było zasadne przeznaczenie tej części jej działki pod teren leśny.

Podała, że sąsiadujące z jej działką, całkowicie lub częściowo zalesione działki nr [...] (numery działek podane zgodnie z załączonym wydrukiem ze strony internetowej miasta [...] http://www.mapa. [...].pl też położone w granicach otuliny [...] Parku Krajobrazowego oraz strefie ochrony urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu) mają oznaczenie 14-MNL, czyli zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie było żadnych podstaw, uzasadniających by działka położona w bezpośredniej bliskości tych działek i jedynie w części zalesiona, przeznaczona została w całości pod zieleń leśną.

Bezwzględna ochrona wydm, stanowiąca jeden z nakazów dotyczących terenów ZL, również nie mogła stanowić uzasadnienia dla objęcia jej działki w całości tym przeznaczeniem. Jak wynika z wypisu z Planu Miejscowego, oznaczenia wskazujące na istnienie wydm przebiegają jedynie przez jej część. Zgodnie z wyrysem z mapy ewidencyjnej część ta objęta jest terenem leśnym. Zasada bezwzględnej ochrony wydm, mogła, zatem zostać zrealizowana na tej części terenu działki, na której zlokalizowany jest teren leśny, i nie było uzasadnienia dla objęcia go symbolem ZL, (na którym nie znajdują się wydmy i nie jest zalesiony).

Wskazała, że oznaczenia wskazujące na istnienie wydm przebiegają również przez sąsiadujące z jej nieruchomością działki [...] i następne, (przy czym teren tych działek jest niekiedy w większym stopniu pokryty terenem wydm niż teren tej działki).

Podkreśliła., że przepisy rozporządzenia nr 13 Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. C. L. (odnośnie otuliny) jak też przepisy rozporządzenia nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 roku w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (odnośnie strefy ochrony urbanistycznej) nie przewidują całkowitego zakazu zabudowy na terenie, ani też obowiązku objęcia nieruchomości położonych na ich terenie przeznaczeniem wyłącznie na cele leśne.

Podała, że postanowienia Planu Miejscowego dotyczące terenów, w których podstawową funkcją jest funkcja mieszkaniowa rodzinna, również przewidują szczegółowe uregulowania dotyczące zagospodarowania terenu jak np. postanowienia ustalające maksymalną wysokość zabudowy, zakaz realizacji budynków pomocniczych lub garażowych, jako wolnostojących, zakaz przekształceń naturalnej rzeźby terenu, zakaz niszczenia wydm, czy ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 80 % (dla działek o powierzchni powyżej 2000 m2, czyli takich jak jej nieruchomość). Zauważyła, że w Planie Miejscowym przyjęto zasadę (wyrażoną w § 13 ust.2 Planu), iż wszelkie ograniczenia dla zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikające z ochrony środowiska wyszczególnione w dokumentach w sprawie utworzenia otuliny [...] Parku Krajobrazowego i strefy ochrony urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu mają zastosowanie dla wszystkich terenów objętych tymi obszarami. Ponadto ustalono podporządkowanie zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych zasadom ochrony przyrody, wynikającym z położenia w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, a także nakazano utrzymanie, rekultywację oraz ochronę naturalnych cech przyrodniczych i krajobrazowych obszaru, a także jego kształtowanie zgodnie z ustaleniami wynikającymi z rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (§ 14 ust. 2 i 3 Planu Miejscowego). Z tych postanowień Planu jasno jej zdaniem wynika, że objęcie terenu przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową również daje, zgodnie z Planem, gwarancję zachowania nakazów i zakazów obowiązujących zarówno w [...] Parku Krajobrazowym, jak i [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, a także pozwala na zachowanie wymogów ochrony środowiska, w tym ochrony wydm.

Według niej, brak było podstaw do ustalenia na terenie jej działki przebiegów drogi 8-KD i 3-KD, a także terenów drogi 4-KPJ. W dużej mierze przebiegają one przez teren niestanowiący lasu a więc taki, który mógłby zostać przeznaczony pod zabudowę. Narusza to w sposób rażący i bezpodstawny jej prawo własności. Zajęto w ten sposób powierzchnię, która mogła zostać przez nią pod zabudowę,

Stwierdziła, że całkowicie nieuzasadnione jest poprowadzenie przez jej teren ciągu pieszo jezdnego KPJ, który ma stanowić dojście i dojazd do działek; [...] i następnych, biorąc pod uwagę, że od strony północnej istnieje już droga leśna, dająca dostęp do tych działek. Projektowany ciąg pieszo-jezdny można, zatem poprowadzić tą drogą leśną i ewentualnie przez teren pozostałych działek, które ten ciąg będzie obsługiwał.

Podkreśliła, że z postanowień Planu Miejscowego nie wynika, by ciąg pieszo- jezdny miał stanowić drogę publiczną, w związku z tym postanowienia Planu w istocie przewidują wywłaszczenie mnie z części mojej Nieruchomości, przy braku odszkodowania, jakie przysługiwałoby za teren drogi publicznej. Takie uregulowanie rażąco narusza wyrażoną w art. 21 ust.2 Konstytucji RP zasadę, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczna i za słusznym odszkodowaniem.

Wskazała także, iż zgodnie z obowiązującym dla jej nieruchomości Studium uwarunkowań i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (przyjętym uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 roku), teren jej nieruchomości oznaczony jest symbolem VI(3) 12, co oznacza, że został przeznaczony na cele mieszkaniowe, a zatem przepisy Studium nie nakładały na Radę [...] obowiązku przyjęcia tak restrykcyjnych ustaleń.

Zarzuciła także rażące naruszenie przepisu art. 18 ust.2 pkt 5 uzp, co zgodnie z art. 27 ust. 1 uzp skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub odpowiedniej części. Przepis art. 18 ust.2 pkt 5 cyt. Ustawy nakładał na Organ obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu m.in. właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Nie została jednak zawiadomiona o terminie wyłożenia projektu planu, co stanowi naruszenie postępowania powodujące nieważność przedmiotowej uchwały Rady [...].

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady [...] wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi tyczących procedury uchwalania Planu Miejscowego pełnomocnik stwierdziła, co następuje:

- w dacie ogłoszenia o wyłożeniu planu do publicznego wglądu według dostępnych danych - ewidencji gruntów, istniała działka ew. nr [...] obr. [...], stanowiąca własność E. W. E. W. została skutecznie powiadomiona o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu;

- zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu dokonane zostało przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zgodnie z art 85 ust. 2 tej ustawy, jeżeli podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia do publicznego wglądu przed 11 lipca 2003 r., to dalsze procedowanie planu odbywało się wg. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz, 135 ze zm.)

- projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prognozą wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze został wyłożony do publicznego wglądu od [...] listopada do [...] grudnia 2003 r. Zgodnie z art. 23 i 24 uzp do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe było wnoszenie protestów lub zarzutów;

- zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami zarząd gminy zawiadomił na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

" a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mewa w art 36 ust. 3;

c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia".

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, pełnomocnik Organu wyjaśnił, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W. - część l sporządzony został w wyniku realizacji uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1996 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W., zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2001 r., oraz uchwały Nr [...] Rady [...] w sprawie podziału w/w planu na części.

W toku procedowania planu wg mapy ewidencyjnej oraz zgodnie z ewidencją gruntów istniała działka ewidencyjna nr [...], w wyniku podziału, której powstała między innymi obecna działka nr [...]. Dla części działki nr [...], w zakresie zgodnym z załącznikiem graficznym, uzyskano w trakcie sporządzania projektu planu zgodę Wojewody [...] na zmianę przeznaczenia [...] ha gruntów leśnych na cele nieleśne - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, pod następującymi warunkami:

- normatyw nowotworzonych działek 2000 m²,

- ograniczenie zabudowy do jednego budynku na działce,

- ograniczenie powierzchni wyłączanej z produkcji leśnej na cele zabudowy wraz z dojazdem do 20% powierzchni działki, ale nie więcej niż 400 m²,

- utrzymanie trwałej uprawy leśnej pozostałej na powierzchni działki.

Natomiast południową część tej działki o pow. ok. [...] m2, (z której zostały wydzielone obecne działki [...] i objęta skargą działka [...]), położoną na cennej przyrodniczo wydmie, w projekcie planu pozostawiono z przeznaczeniem pod zieleń leśną, oraz pod poszerzenie ulicy [...], ulicy [...] i projektowany ciąg pieszo-jezdny.

Pełnomocnik podała, że w dacie uchwalenia tego planu miejscowego, na przedmiotowym obszarze nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar ten do [...] grudnia 2003 r. był objęty Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] z 1992 r., w którym W. należała do terenów 0-54 obszarów chronionych przyrodniczo.

Pełnomocnik wskazała, że ówczesna Gmina [...] przy sporządzaniu projektu planu oparła swoje ustalenia na:

- rozporządzeniu Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Województwa [...]), zmienionym rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. C. L. (Dz. Urz. Woj. [...]),

- rozporządzeniu Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie zmiany rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r, w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa [...],

- kontynuowaniu polityki przestrzennej zawartej w Planie zagospodarowania [...], z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady [...] z dnia [...].07.2001 r., pełniącym rolę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano, że projekt planu miejscowego W. przed podziałem na części obejmował cenne przyrodniczo tereny położone w systemie obszarów chronionych. Częściowo znajdowały się w obrębie [...] Parku Krajobrazowego (część wschodnia i zachodnia) natomiast uchwalony Miejscowy Plan obszaru W. część I, obejmuje tereny położone w otulinie MPK i jednocześnie w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Przez obszar planu w kierunku z północno-zachodniego na południowy-wschód przechodzi wydma stanowiąca część łańcucha wydmowego, ukształtowanego przez zlodowacenia, o wysokości względnej dochodzącej niekiedy do 2 metrów wysokości, stanowiąca bardzo cenny element rzeźby terenu. Grunty w obszarze planu to głównie grunty leśne stanowiące własność osób prywatnych. Największym problemem podczas prac planistycznych było pogodzenie interesów właścicieli gruntów z ochrony środowiska przyrodniczego.

Zdaniem pełnomocnika; konstrukcja planu zapewnia ochronę najcenniejszych elementów środowiska przyrodniczego przy maksymalnym uwzględnieniu interesów właścicieli. Główną ideą projektu planu było zachowanie naturalnego krajobrazu leśnego i ochrona istniejącej wydmy poprzez stworzenie obejmującego ją ciągu ekologicznego łączącego tereny [...] Parku Krajobrazowego w zachodniej i wschodniej części planu miejscowego. Środkami wiodącymi do tego celu byłe min.: ustalenia dużych normatywów działek przeznaczonych pod zabudowę, z nakazem zachowania trwałej uprawy leśnej na powierzchni min. 30 % działki, (przy czym pod zabudowę wolno przeznaczyć max. 400 r2 powierzchni działki) oraz utrzymanie przeznaczenia terenu wydmy, jako zieleń leśnej bez prawa zabudowy.

Nieruchomość Skarżącej położona jest w obszarze tego ciągu, w otulinie [...] Parku Krajobrazowego oraz w strefie ochrony urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jest to działka: użytku częściowo leśnym, stanowiącym część większego kompleksu leśnego. Dopuszczenie na niej zabudowy, spowodowałoby naruszenie głównej koncepcji planu oraz nieuchronną degradację wydmy, której ochrona stanowi jeden z głównych celów projektu planu.

Co do przyjętego w Miejscowym Planie układu komunikacyjnego pełnomocnik Organu stwierdziła, że wyznaczenie ulic oznaczonych symbolami 3-KD, 8-KD i 4- KPJ, wynikało z konieczności prawidłowego ukształtowania układu drogowego. Są to drogi niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania sieci osadniczej.

Wyjaśniła, że wprowadzenie ograniczeń związanych z zagospodarowaniem terenu, nie jest przekroczeniem władztwa planistycznego gminy, lecz dostosowaniem się do obowiązujących przepisów, dotyczących zagospodarowania terenów poddanych ochronie. Artykuł S ust. 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym postanowień przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Akty prawa miejscowego - rozporządzenia wojewody w sprawie utworzenia parku krajobrazowego oraz w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu, były przepisami szczególnymi w rozumieniu powołanego wcześniej ust. 1 art. 9 ustawy o zagospodarowani przestrzennym. By zachować zakazy i nakazy w nich zawarte, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mógł dopuścić do ustaleń zezwalających na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na inne cele przyjęte. Przedmiotowa nieruchomość położona jest na wydmie i z tego względu zgodnie z § 2 ust. IV pkt 1 cyt. rozporządzenia nr 117 o [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, które zakazuje przekształceń naturalnej rzeźby terenu, w tym niszczenia wydm, pozostawia się ją z przeznaczeniem pod zieleń leśną. Podobnie traktuje się w projekcie planu inne działki, położone w pasie chronionej wydmy.

Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że w planie jedynie część ówcześnie istniejącej działki ew. nr [...] została przeznaczona po tereny zieleni leśnej, a mianowicie są to obecnie działki [...]. Natomiast wydzielone z niej działki ewidencyjne o nr.: [...], ma możliwość zabudowy. Jako działki leśne uzyskały ją ponadto - dzięki uchwaleniu planu na tym obszarze - działki [...] i jako działki częściowo leśne, również przeznaczone są pod zabudowę. Przesądzało to o zachowaniu wymogu proporcjonalności wprowadzenia ograniczeń, w tym ich adekwatności do potrzeb ochrony środowiska.

Zdaniem pełnomocnika, skarga oparta została na niezgodnym z przepisami prawa rozumieniu prawa własności, jako nieograniczonego prawa do kształtowania zagospodarowania nieruchomości a także błędnym rozumieniu przepisów dotyczących materii planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Rada Gminy wyraziła pogląd, że naruszenie interesu prawnego przez akt prawa miejscowego, w tym przypadku plan miejscowy, polega na ukształtowaniu sytuacji prawnej Skarżącej niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, regulującymi sferę uprawnień lub obowiązków właściciela. Tymczasem będący przedmiotem skargi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób zgodny z prawem sposób kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa, wykonywanie prawa własności. W ten właśnie sposób, z uwzględnieniem treści art 140 k.c. należy rozumieć uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią Żadna norma prawna nie przewiduje natomiast "dowolnego" czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości - ani na gruncie prawa cywilnego ani administracyjnego. Do wyznaczników treści prawa własności sformułowanych w art 140 k.c. wielokrotnie odwoływał się także Trybunał Konstytucyjny, podnosząc, że własność nie jest prawem absolutnym. Sposób wykonywania prawa, własności wyznaczają, więc zarówno ustawy; określając jego granice, jak i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności. W szczególności w orzecznictwie TK wskazano, że to właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem (por. postanowienie TK z dnia 18 kwietnia 2000 r., SK 23/98).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j., Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz, 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, przy czym naruszenie to, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, tak, więc skarżący musi się wykazać nie tylko posiadaniem indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia.

Przed wniesieniem skargi do Sądu w niniejszej sprawia Skarżąca wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Spełniła, zatem warunek formalny, pozwalający na wniesienie skargi na zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę wywiodła zaś z zachowaniem terminu.

Skarżąca M. W. jest właścicielką działki o nr. ew. [...], o pow. [...] ha, położonej w W. przy ul. [...], objętej księgą wieczystą Kw [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w W., przeznaczające przedmiotową działkę pod teren zieleni leśnej, oznaczony symbolem 2-ZL oraz tereny ulic oznaczone symbolami 3-KD, 8- KD oraz symbolem 4 - KPJ (ciąg pieszo - jezdny).

M. W. ma, zatem interes prawny w skarżeniu przedmiotowej uchwały.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie obowiązująca ustawa, dalej zwana u.p.z.p.) weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Ustawa ta w art. 85 ust. 2 nakazywała zastosowanie do niniejszej procedury planistycznej, jako rozpoczętej przed wskazaną datą, przepisów dotychczasowych, a więc ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 uzp, pod rządami, której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustalała przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizowała między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy, w doktrynie określane, jako tzw. władztwo planistyczne oznacza, że gmina rozstrzyga samodzielnie o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Jej działania podejmowane w tym zakresie nie mogą jednak nosić cech dowolności.

Rozstrzygnięcie, zatem o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania, musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa i na zasadach określonych w ustawie. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje, bowiem sposób wykonywania m. in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczna, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z własności, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej, uprawniającej gminę do takiego działania.

Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisu art. 18 ust.2 pkt 5 uzp, co zgodnie z art. 27 ust. 1 uzp skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub odpowiedniej części. Podała, że przepis cyt. art. 18 ust.2 pkt 5 nakładał na Organ obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu m.in. właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Nie została jednak zawiadomiona o terminie wyłożenia projektu planu, co stanowi naruszenie postępowania, powodujące nieważność przedmiotowej uchwały Rady [...].

Stanowisko to nie jest zasadne. Trafne są w tym zakresie wywody Rady Gminy, że planem objęta była ówczesna działka nr [...] obr. [...] przed jej podziałem, a jej właścicielką w dacie ogłoszenia o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, była według dostępnych danych - ewidencji gruntów, E. W. Ona zaś została skutecznie powiadomiona o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu.

Skoro zarzut ten - jako najdalej idący - nie znajdował uzasadnienia, koniecznym stało się poddanie analizy pozostałych zarzutów skargi.

Stosownie do treści art 10 ust. 1 pkt 2 uzp, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Wymieniony przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 zezwalał, zatem na przeznaczenie w miejscowym planie terenów jedynie pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewidywał natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznego. Uregulowanie to, w zakresie przeznaczenia terenów na cele komunikacyjne w planie miejscowym, stanowiło wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe.

Na taki charakter regulacji zawartej w art. 10 ustawy z 1994 r wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00. Trybunał stwierdził, że wyliczenie zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie regulacji dotyczących spraw niewymienionych w przepisie. To stanowisko Trybunału stanowi wskazówkę interpretacyjną, z której wynika, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy czytać ściśle, aby ograniczyć możliwość ingerencji organów samorządu terytorialnego w prawa jednostki bez ustawowego uzasadnienia.

Przeznaczenie, zatem w planie terenu prywatnego, należącego do Skarżącej pod ciąg pieszo-jezdny, oznaczony symbolem 4-KDJ (sięgacz), niebędący drogą publiczną i niestanowiący ulicy (skoro § 11 ust. 1 uchwały wyraźnie rozróżnia ulice i ciągi pieszo-jezdne) - nie miało normatywnego umocowania. Podkreślenia wymaga przy tym, że w myśl § 10 ust. 3 uchwały, jedynie przebieg ulic w obszarze planu ustalono, jako obowiązujący.

Z § 1 i ust 3 uchwały wynika też, że owe ciągi pieszo-jezdne przyjęto, jako zasadę obsługi komunikacyjnej działek budowlanych, położonych wewnątrz kwartałów urbanistycznych, a obecnie (w trakcie opracowywania planu) niezagospodarowanych. Niejako, więc uczyniono to na przyszłość. Mają one, zatem charakter dróg postulowanych, a nie publicznych.

Wobec tego, ustalenie na rysunku planu linii rozgraniczających ten ciąg pieszo-jezdny, na wzór tego, jak wytyczone zostały linie rozgraniczające ulic (lokalnych, dojazdowych) - nie było uprawnione.

Wytyczenie owego ciągu na rysunku planu, po działce Skarżącej, pozostawało, zatem w sprzeczności z zapisem powołanego przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 uzp. Droga wewnętrzna - sięgacz oznaczony symbolem 4-KPJ, nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Wobec tego uchwalenie, pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym planu, zawierającego ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, niepublicznej, ciągu pieszo jezdnego, kosztem uprawnień właściciela terenu zajętego w planie pod ten ciąg - oznacza przekroczenie przez Gminę przysługujących jej uprawnień, co do decydowania o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych omawianą ustawą W tym zakresie interes prawny Skarżącej został naruszony w sposób nieuprawniony, a więc taki, który nie znajduje normatywnego umocowania.

Sąd nie kwestionuje faktu, że uzasadnione było skomunikowanie tego terenu w sposób przyjęty w uchwale i na rysunku planu, a to wobec niewątpliwych wartości przyrodniczych terenu wydmowego, po którym aktualnie odbywa się nieformalny dojazd do działek, które miał obsługiwać ten ciąg pieszo-jezdny. Droga nieformalna, leśna przebiega, bowiem przez podlegający ochronie teren wydmowy, w pobliżu szczytu wydmy.

Nie mnie jednak, skoro Rada gminy pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwalała plan, a jego ustalenia przenosiła na rysunek planu mogła na nim wytyczać jedynie drogi wynikające z art. 10 ust. 1 pkt 2 uzp. Uprzednio obowiązujące przepisy nie przewidywały, bowiem dwóch kategorii regulacji zawartych w planie - obowiązujących i postulowanych.

Należy, zatem nadmienić, że dopiero przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wydanego na podstawie delegacji znajdującej podstawę w ustawie z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadziły ustalenia wiążące planu oraz elementy informacyjne (por. § 7 pkt 9 cyt. rozporządzenia).

Zważywszy jednak, że proces tworzenia i uchwalania niniejszego planu przebiegał pod rządami poprzednio obowiązującego aktu, tj. uzp, zastosowanie znajdowały przepisy tej ustawy oraz jej akty wykonawcze.

Podkreślenia przy tym wymaga także, iż utworzenie w planie miejscowym sprawnego układu komunikacyjnego stanowi powinność Gminy, która nie może tego obowiązku przerzucać na właścicieli nieruchomości, położonych na jej terenie. Przerzucanie przez Gminę - ciążących na niej obowiązków m. in. w zakresie prawidłowego i funkcjonalnego skomunikowania terenu objętego planem - na właścicieli działek znajdujących się w jego granicach, jest praktyką nie do zaakceptowania.

Mając na uwadze wskazaną argumentację, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tej części, w odniesieniu do działki Skarżącej - w pkt. 1 sentencji. Przyjęty zapis Planu Miejscowego czyniłby też utrudnionym dochodzenie odszkodowania za teren przeznaczony na realizację owego ciągu.

W konsekwencji, ustalenia uchwały, prowadzące do zajęcia części południowej działki Skarżącej o nr. ew. [...] obr. [...] pod ciąg pieszo jezdny 4-KPJ, skutkowały przeznaczeniem całej tej działki pod teren zieleni leśnej, oznaczony w planie symbolem 2-ZL. Południowa jej część, oznaczona w ewidencji gruntów, jako Ps V i Ps VI, byłaby, bowiem zbyt mała na usytuowanie zabudowy. Wobec tego, wprowadzenie na tym malutkim kawałku terenu symbolu pozwalającego na zabudowę jej w tej części, nie byłoby racjonalne.

Wskazać, zatem należy, że na rysunku planu została wytyczona cienka przerywana linia, która oddziela obszar wydmowy, porośnięty lasem, położony na północ od niej, a więc wykluczający zabudowę - od skrawka terenu usytuowanego na tej działce, na południe od tej linii (w ewidencji gruntów oznaczony jako Ps V i Ps VI). Jeśli więc uwzględnić wymóg usytuowania zabudowy w odległości 12 m od lasu, to postawienie budynku na działce nr [...] staje się w zasadzie niemożliwe, choć spełniałaby ona normatyw 2000m² pow. i 80 % pow. biologicznie czynnej.

Odmiennie natomiast wyglądałaby sytuacja, w razie odstąpienia od zajęcia południowej części tej działki pod ciąg pieszo-jezdny 4-KPJ, na całej jej szerokości. Wówczas zrealizowanie zabudowy w południowej części tej działki stałoby się możliwe. Stwierdzenie, zatem nieważności uchwały i rysunku planu w zakresie zajęcia części działki Skarżącej pod ciąg pieszo-jezdny 4-KPJ, prowadziło zarazem do stwierdzenia nieważności uchwały i rysunku planu w zakresie przeznaczenia pod teren zieleni leśnej, oznaczony w planie symbolem 2-ZL, także południowej części jej działki, o nr. ew. [...] obr. [...], w części, w której w ewidencji gruntów oznaczona została, jako Ps V i VI - pkt. 2 sentencji.

Nie jest przy tym uprawnione twierdzenie pełnomocnika Organu, że dopuszczenie na tej działce zabudowy, spowodowałoby naruszenie głównej koncepcji Planu Miejscowego oraz nieuchronną degradację wydmy, której ochrona stanowi jeden z głównych celów projektu tego planu. Sytuacja Skarżącej jest, bowiem analogiczna do sytuacji właścicieli działek, które miał obsługiwać ciąg pieszo-jezdny 4-KPJ, a dla nich częściowo, w podobnych warunkach, przyjęto w uchwale i na rysunku planu symbol 14-MNL, a nie 2-ZL.

Nadmienić też należy, że w toku procedowania planu wg mapy ewidencyjnej oraz zgodnie z ewidencją gruntów, istniała jedna działka ewidencyjna nr [...], w wyniku podziału, której powstała dopiero między innymi obecna działka nr [...].

Dla części działki nr [...], w trakcie sporządzania projektu planu, uzyskano zgodę Wojewody [...] (decyzja z [...].08.2001 r.), na zmianę przeznaczenia [...] ha gruntów leśnych na cele nieleśne - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, pod następującymi warunkami:

- normatyw nowotworzonych działek 2000 m2,

- ograniczenie zabudowy do jednego budynku na działce,

- ograniczenie powierzchni wyłączanej z produkcji leśnej na cele zabudowy wraz z dojazdem do 20% powierzchni działki, ale nie więcej niż 400 m2

- utrzymanie trwałej uprawy leśnej pozostałej na powierzchni działki.

Oczywiście zgoda ta nie miała dla Rady Gminy charakteru wiążącego i mogła zostać skonsumowana dopiero w ustaleniach planu (por. uchwałę 7 s. NSA sygn. akt II OPS 1/10). Rada, bowiem, co do zasady, może, więc odlesić i przeznaczyć częściowo pod zabudowę nie wszystkie działki powstałe po podziale działki, objętej tą zgodą Stanowisko swe w tym przedmiocie winna jednak wnikliwie uzasadnić.

W rozpatrywanej sprawie przy sporządzaniu Planu Miejscowego, Wnikliwego uzasadnienia tej kwestii zabrakło,

Wobec tego po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, Rada Gminy winna rozważyć, czy w miejsce planowanego ciągu pieszo-jezdnego 4-KPJ zamierza utworzyć drogę publiczną, co pozwalałoby na zajęcie pod ten cel części działki Skarżącej i jednocześnie stałe na przeszkodzie jej zabudowie, czy od zamiaru tego odstępuje, co winno skutkować zmianą symbolu, jakim oznaczyć należałoby południową część działki nr [...], położoną poza linią terenu wydmowego, a odpowiadającą w ewidencji gruntów użytkom Ps - w celu umożliwienia realizacji na niej zabudowy.

W ocenie Sądu nie są natomiast trafne pozostałe zarzuty skargi.

Nie doszło bowiem do nieuzasadnionego naruszenia interesu prawnego Skarżącej poprzez wytyczenie na części jej działki o nr. ew. [...] obr. [...] dróg dojazdowych, mających status dróg publicznych, a oznaczonych w planie symbolami 3-KD (ul. [...]) i 8-KD (ul. [...]). Wskazane drogi publiczne w sposób niezbędny uzupełniają istniejący układ komunikacyjny Gminy i ich przydatność oraz przebieg nie mogą budzić wątpliwości.

Wobec przytoczonych argumentów, Sąd stwierdził, że ingerencja Gminy w prawo własności Skarżącej częściowo nie znalazła uzasadnienia w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz jej przepisach wykonawczych. Z tych względów, w odniesieniu do działki należącej do Skarżącej, zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części ujętej w sentencji wyroku.

Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia, czy Skarżąca w postępowaniu pianistycznym korzystała z możliwości, jakie dawała ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym i czy składała protesty lub zarzuty do projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) - orzeczono jak w pkt. i i 2 sentencji.

W pozostałej części oddalono skargę, na podstawie art. 351 P.p.s.a. - w pkt. 3 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania -- w pkt. 4 sentencji - orzeczono na podstawie art, 200 w zw. z art, 205 § 2 cyt. ustawy uwzględniając uiszczony wpis od skargi oraz fakt reprezentowania Strony przez profesjonalnego pełnomocnika, a także uiszczoną opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa. Choć skarga nie została uwzględniona w całości, to jednak w znacznej części, wobec tego Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 206 P.p.s.a.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, Organ ponawiając procedurę planistyczną w niezbędnym zakresie, zastosuje się do wskazań i oceny prawnej w nim zawartych.