Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Beata Sokołowska Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności wynikającej z prawomocnej decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w [...], na podstawie art. 145, 146 oraz 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz uchwały Rady Miasta [...] nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej własność [...] i [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli [...] i [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] i [...].

Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. (IV SA/Po 536/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę skarżących na powyższą decyzję.

W dniu [...] listopada 2014 r. skarżący złożyli wniosek o umorzenie naliczonej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] i [...] odmówił umorzenia należności Miasta [...], wynikającej z prawomocnej decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 tej ustawy ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności będących dochodami pobieranymi przez jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego są wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych). Organ ten, na wniosek zobowiązanego, może udzielać ulg określonych w art. 55 ustawy o finansach publicznych (umorzenie w całości albo w części, odroczenie spłaty, rozłożenie na raty).

Powołane przez strony uchwały zostały uchylone przez Radę Miasta [...] uchwałą z 8 czerwca 2010 r., nr LXXIII/1020/V/2010 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2010 r. nr 160, poz. 3037) w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu, trybu oraz organów i osób uprawnionych do umarzania i udzielania innych ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadających Miastu [...] lub jego jednostkom podległym oraz warunków dopuszczalności pomocy publicznej.

Prezydent wskazał, że opłata adiacencka ustalona została w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej w ulicy [...]. Wszystkie okoliczności związane z ustaleniem opłaty szczegółowo wyjaśnione zostały w decyzjach obu instancji. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt. II SA/Po 96/12 na poczet opłaty adiacenckiej zaliczono wartość świadczeń w wysokości [...] zł wniesionych przez skarżących na budowę kanalizacji sanitarnej.

W tych okolicznościach Prezydent nie stwierdził podstaw do umorzenia należności Miasta [...] z tytułu opłaty adiacenckiej.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...].

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie istnieje prawny obowiązek umorzenia wierzytelności przysługującej Miastu [...] wobec odwołujących. Decyzja Prezydenta Miasta [...] ma więc charakter uznaniowy, a nie związany.

Przywołane przez skarżących uchwały Rady Miasta [...], dot. umarzania wierzytelności przysługujących Miastu [...], zdaniem organu, nie znajdą zastosowania w niniejszej sprawie. Uchwała Rady Miasta [...], na którą powołują się skarżący została uchylona 8 czerwca 2010 r. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na skutek rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, utrzymało ją w mocy w dniu [...] lutego 2014 r. Obowiązek zapłaty i skorelowane z nim uprawnienie organu do jego wyegzekwowania powstały w dacie, w której decyzja Dyrektora Geopoz stała się ostateczna, tj. w dniu [...] lutego 2014 r. Z tą też chwilą powstała wierzytelność o umorzeniu, której mógłby zdecydować Prezydent Miasta [...]. Zatem przepisy uchylone w 2010 r. uchwały nie mogą znaleźć zastosowania do wierzytelności, która powstała w 2014 r.

Niezależnie od powyższego z powoływanej przez skarżących uchwały Rady Miasta [...] nie wynika, wbrew stanowisku stron, obowiązek umarzania należności. Wierzytelności zgodnie z nieobowiązującą już uchwałą, mogły zostać umorzone, zatem uchwała ta nie ustanawiała obowiązku umarzania jakichkolwiek kategorii wierzytelności, a jedynie stwarzała podstawy prawne do możliwego (ale nie obligatoryjnego) umorzenia.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę, w której zarzucili:

- naruszenie zasady praworządności poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego wniosku i niezastosowanie zasady konstytucyjnej "prawo nie działa wstecz", tj. art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a.,

- naruszenie art. 129 § 1 k.p.a. poprzez przekazanie odwołania do SKO przez Dyrektora Geopoz bez zapoznania się z treścią odwołania przez wydającego decyzję w I instancji, tj. Prezydenta Miasta [...],

- nieustosunkowanie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów skarżących.

Skarżący wskazali, że w ich przypadku zyskując ustaloną kwotę mniejszą o 1.232,00 zł pozbawiono ich odliczenia kwoty [...] zł, co oznacza pogorszenie ich sytuacji w stosunku do sąsiadów, którzy nie odwołali się i którym umorzono opłatę adiacencką w kwocie [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t.j. ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek skarżących o umorzenie należności z tytułu opłaty adiacenckiej. Skarżący wnosili o umorzenie ww. należności w związku z brzmieniem uchwały Rady Miasta [...] z dnia 30 marca 2004 r. nr XLI/434/IV/2004, zmienionej uchwałą z dnia 26 sierpnia 2008 r. nr XLI/477/V/2008.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymaną w mocy w dniu [...] sierpnia 2015r., Prezydent Miasta [...] odmówił umorzenia należności z tytułu opłaty adiacenckiej ustalonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Jako podstawę normatywną swojej decyzji Prezydent Miasta [...] wskazał przepisy art. 104 k.p.a. oraz art. 55, 61 ust. 1 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., po. 885 t.j. ze zm.).

Zgodnie z art. 55 ustawy o finansach publicznych należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

Art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 2 ww. ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg.

Wskazać trzeba, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zgodnie z ogólną zasadą postępowania unormowaną w art. 6 k.p.a. Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. W świetle natomiast przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy przy tym winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek – art. 9 k.p.a.

Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Skarżący wnosili o umorzenie należności wskazując jednocześnie, że podstawę do umorzenia należności daje uchwała Rady Miasta [...] z 2004 r. Organ I instancji odmawiając uwzględnienia wniosku skarżących wskazał, że powołana przez skarżących jako podstawa prawna uchwała została uchylona i nie obwiązuje. Jednocześnie podkreślił, że opłata adiacencka została naliczona zgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. i na jej poczet została zaliczona wartość świadczeń w wysokości [...] zł wniesionych przez skarżących na budowę kanalizacji sanitarnej.

Uchwała Rady Miasta [...] nr XLI/434/IV/2004, na podstawie której skarżący domagali się umorzenia należności z tytułu opłaty adiacenckiej została wydana jeszcze pod rządami poprzedniej ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r. Pozwalała ona na umorzenie należności z tytułu opłaty adiacenckiej w zakresie poniesionej przez właścicieli wysokości nakładów, przy czym umorzenie mogło następować zarówno na wniosek, jak i z urzędu. Uchwała ta, kilkukrotnie zmieniana, została następnie uchylona uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 8 czerwca 2010 r. nr LXXIII/1020/V/2010. Obecnie natomiast obowiązuje uchwała Rady Miasta [...] nr LXXI/1105/VI/2014 w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu, trybu oraz organów i osób uprawnionych do umarzania, odraczania oraz rozkładania na raty należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadających Miastu [...] lub jego jednostkom podległym oraz warunków dopuszczalności pomocy publicznej. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 59 ust. 1-3 ustawy o finansach publicznych.

Organ administracyjny istotnie związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i jest zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ, nie może z urzędu dokonać zmiany jego kwalifikacji. Organ administracji nie jest natomiast związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ administracji mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa ( art. 6 i 7 k.p.a.), musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (vide: wyrok NSA z dnia 7 września 1994r., sygn. akt III SA 1111/93, pub. ONSA 1995/3/120).

W świetle powyższego wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie treścią żądania strony, którą związane były organy administracyjne, było umorzenie należności. Organy administracyjne nie były natomiast związane podaną przez stronę podstawą prawną dokonania tego umorzenia.

W rozważanej sprawie istniały zatem podstawy do oceny na jakiej podstawie skarżący domagają się umorzenia należności z tytułu opłaty adiacenckiej (skoro wskazywana przez nich uchwała przestała obowiązywać). Następnie zaś organ powinien zastosować właściwe przepisy pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu opłaty adiacenckiej (pozytywnego lub negatywnego). Tymczasem w uzasadnieniach decyzji, zarówno organu I jak i II instancji, organy nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie podstawy prawnej pozwalającej na rozpatrzenie wniosku skarżących.

Zgodzić się należy z organem II instancji, że decyzja o umorzeniu należności posiada charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada praworządności zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie o umorzenie należności wymaga od organu – stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. – wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia). Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności winny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W decyzji odmawiającej skarżącym umorzenia należności zabrakło powyższych ustaleń. Co więcej, uzasadnienia decyzji organów obu instancji są niezwykle lakoniczne i nie zostały w nim dostatecznie wyjaśnione przesłanki odmowy umorzenia należności. Organ ograniczył się jedynie do przytoczenia treści przepisów i wskazania, że w rozważanym przypadku nie mają zastosowania przepisy uchwały Rady Miasta [...] z 2004 r.

W uzasadnieniu decyzji organy nie odniosły się również do argumentu, że mieszkańcom sąsiednich nieruchomości umorzone zostały należności z tytułu opłaty adiacenckiej z urzędu, która to okoliczność mogłaby mieć znaczenie dla oceny, czy zaistniały przesłanki wskazane w przepisie art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Ponownie rozpoznając skargę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w szczególności zaś co do konieczności oceny zaistnienia przesłanek do umorzenia należności z tytułu opłaty adiacenckiej i szczegółowego uzasadnienia zarówno w aspekcie faktycznym, jak i prawnym decyzji, tak by spełnione zostały wymogi normatywne z art. 107 k.p.a.

Wobec powyższego, mając na względzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...].

O zwrocie kosztów orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.