Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant Joanna Ukalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M. J. – przedstawicielki ustawowej małoletnich: P., C. i S. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. J. z dnia [...] czerwca 2009 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla jej małoletnich dzieci – P., C. i S. P., po zmarłym ojcu Z. P.

W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej.

Prezes ZUS wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że Z. P. – zmarły w wieku 45 lat ojciec dzieci – posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 6 lat, 3 miesiące i [...] dni, natomiast w dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano 3 lata, 7 miesięcy i [...] dni tych okresów. Organ podał, że w latach 1989 – 1991 wystąpiła przerwa w wykonywaniu pracy przez Z. P., zaś z dniem [...] kwietnia 1999 r. przestał pracować i do momentu powstania całkowitej niezdolności do pracy w we wrześniu 2003 r. nie podjął zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające zmarłemu ojcu małoletnich dzieci przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Organ dodał, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała także sytuacja materialna wnioskodawczyni, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy M. J. podniosła, że powyższa decyzja jest dla niej krzywdząca. Wskazała na bardzo trudną sytuację materialną swojej rodziny oraz zły stan zdrowia jej samej oraz dwójki dzieci. Podała, iż jej zmarły mąż w latach 1981 – 1988 przebywał z zakładzie karnym, w którym prawdopodobnie wykonywał pracę, jednakże nie zachowały się żadne dokumenty potwierdzające ten fakt. Podkreśliła również, iż w ostatnich latach życia Z. P. starał się o jakąkolwiek pracę, jednak postępująca choroba uniemożliwiła mu wykonywanie zatrudnienia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] września 2009 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu wskazał, iż w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego okresów składkowych zmarłego ojca małoletnich dzieci, po doliczeniu okresów pracy podczas przebywania w zakładach karnych, tj. okresów: od dnia [...] marca 1984 r. do dnia [...] kwietnia 1984 r., od dnia [...] listopada 1984 r. do dnia [...] stycznia 1985 r., od dnia [...] marca 1985 r. do dnia [...] czerwca 1986 r. oraz od dnia [...] listopada 1987 r. do dnia [...] kwietnia 1988 r., ustalono, że Z. P. posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 8 lat, 2 miesiące i [...] dni. W ocenie Prezesa ZUS, nie zmienia to jednak faktu, że ww. okres jest nadal nieadekwatny do wieku zmarłego męża wnioskodawczyni, zaś w sprawie w dalszym ciągu nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające mu przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Dodał również, iż trudna sytuacja na rynku pracy nie może być podstawą do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. J. wyraziła swoje niezadowolenie z powyższej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i wniosła o jej uchylenie. Ponownie wskazała na trudną sytuację bytową swojej rodziny. Podała również, iż w 1997 r. stwierdzono u jej męża chorobę [...], która uniemożliwiała mu jakąkolwiek pracę, zaś stan jego zdrowia stale się pogarszał. Podkreśliła także, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w sposób odmienny ustalają długość posiadanego przez Z. P. udowodnionego okresu składkowego i nieskładkowego, a różnica ta wynosi około dwóch lat.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżąca podtrzymała twierdzenia zawarte w skardze oraz ponownie wskazała, załączając stosowną dokumentację, iż jej mąż był całkowicie niezdolny do pracy już przed dniem [...] października 2000 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie.

W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej.

Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.

W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.

W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż w sprawie występują wątpliwości co do długości posiadanego przez Z. P. udowodnionego okresu składkowego i nieskładkowego. Z zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika bowiem, iż okres ten wynosi 8 lat, 2 miesiące i [...] dni, zaś w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej renty rodzinnej w trybie zwykłym ustalono okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 10 lat, 4 miesiące i [...] dni. W tym samym zatem stanie faktycznym, różnica w ustaleniach – dokonanych w istocie przez tę samą instytucję – wynosi ponad 2 lata tych okresów. Powyższa okoliczność nie została zatem przez Prezesa ZUS dostatecznie wyjaśniona, co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Ponadto stwierdzić należy, iż organ oparł swoje stanowisko na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez Z. P. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.

Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy.

Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności.

Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639).

W orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2009 r., na którym oparł się organ, wydając zaskarżone decyzje, stwierdzono, że Z. P. był całkowicie niezdolny do pracy, zaś niezdolność ta powstała we wrześniu 2003 r. Dla niniejszej sprawy istotną jest jednak okoliczność, że w aktach sprawy znajduje się również orzeczenie komisji lekarskiej ZUS nr [...], z którego treści wynika, iż Z. P. był całkowicie niezdolny do pracy, zaś niezdolność ta powstała po dniu [...] października 2000 r. Wprawdzie orzeczenie to nie jest sprzeczne z orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2009 r., bowiem nie określa konkretnej daty powstania całkowitej niezdolności, to jednak można z niego wnioskować, iż zmarły ojciec małoletnich miał poważne problemy zdrowotne o wiele wcześniej, aniżeli od września 2003 r. i – zdaniem Sądu – fakt ten z pewnością miał wpływ na jego aktywność zawodową w kwestionowanym przez organ okresie, a na pewno świadczy o mniejszej atrakcyjności męża skarżącej, jako pracownika, dla potencjalnych pracodawców.

Co więcej, przy piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżąca przedstawiła m.in. opinie biegłego sądowego w zakresie [...] (z dnia [...] czerwca, [...] lipca oraz [...] sierpnia 2008 r.), z których wynika, iż Z. P. był całkowicie niezdolny do pracy już przed dniem [...] października 2000 r. Wprawdzie Prezes ZUS, w momencie wydawania zaskarżonych decyzji, nie dysponował tymi dokumentami, nie zmienia to jednak faktu, iż nie wyjaśnił on sprawy w sposób dostateczny, tym bardziej, że już na etapie postępowania administracyjnego skarżąca podnosiła, iż jej mąż miał poważne problemy zdrowotne o wiele wcześniej, aniżeli wynikało to z ustaleń organu. Prezes ZUS nie zbadał zatem w sposób wystarczająco wnikliwy, jak długo rozwijała się choroba, która po pełnym ujawnieniu spowodowała całkowitą niezdolność Z. P. do pracy. W niniejszej sprawie – w myśl wcześniejszych rozważań Sądu odnośnie pojęcia "szczególnych okoliczności" – jest to nader istotne, bowiem stan zdrowia w sposób znaczący ograniczał i utrudniał mu możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskania w ten sposób świadczenia w trybie zwykłym, zwłaszcza jeżeli uwzględni się dosyć długi staż ubezpieczeniowy Z. P. w dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, wynoszący 3 lata, 7 miesięcy i [...] dni udowodnionych okresów składkowych i nieskładkowych, wobec wymaganych 5 lat.

W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony – art. 7 kpa.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.