Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu Kamieńskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 kwietnia 2017 r. nr P-1.4131.102.2017.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatrudnienia na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kamieniu Pomorskim oddala skargę.

W dniu 26 stycznia 2017 r. Zarząd Powiatu podjął uchwałę Nr 87/363/2017 w sprawie zatrudnienia Z. C. na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie na okres od dnia [...] r.

W podstawie prawnej ww. uchwały Zarząd Powiatu przywołał art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zgodnie z art. 122 ustawy o pomocy społecznej osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Do takich jednostek, na mocy art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, należy powiatowe centrum pomocy rodzinie. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 kwietnia 2017 r. nr P-1.4131.102.2017.KD Wojewoda stwierdził nieważność ww. uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, iż wybrany na stanowisko dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie Z.C. posiada następujące kwalifikacje:

1) staż pracy:

- w okresie od dnia [...] r. zatrudniony na stanowisku PCPR ,

- w okresie od dnia [...] r. zatrudniony w P. Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jako pracownik (),

2) specjalizacja: studia podyplomowe z zakresu Organizacji Pomocy Społecznej ukończone w[...] r. na US.

Analiza powyższych dokumentów prowadzi do wniosku, zdaniem Wojewody,

że nie budzi wątpliwości prawidłowa - w świetle przepisu art. 122 ustawy o pomocy społecznej - specjalizacja uzyskana przez Z. C., potwierdzona kopią dyplomu wydanego w dniu [...] r., jak również staż pracy na stanowisku p.o. kierownika PCPR ([...] miesięcy), czego dowodzi przedłożona kopia świadectwa pracy z dnia [..] r., tak wątpliwe jest zaliczenie zatrudnienia w P. Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności do stażu pracy w pomocy społecznej.

Zgodnie z cytowanym wyżej art. 122 ustawy o pomocy społecznej osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane,

m.in. posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażone zostało stanowisko, że pod pojęciem "staż pracy

w pomocy społecznej" należy rozumieć okres zatrudnienia, m.in. w:

- jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, tj. regionalnym ośrodku polityki społecznej, powiatowym centrum pomocy rodzinie, ośrodku pomocy społecznej, domu pomocy społecznej, placówce specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, ośrodku wsparcia i ośrodku interwencji kryzysowej,

- organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej,

- wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego.

Nie ma przy tym znaczenia podstawa nawiązania stosunku pracy, rodzaj umowy

o pracę czy też wymiar czasu pracy. Normatywne pojęcie "staż pracy w pomocy społecznej" powinno być jednak interpretowane, jako świadczenie pracy na stanowiskach w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej.

Z przedłożonych do sprawy dokumentów wynika, że Z.C. wykonywał pracę w P. Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności

na stanowisku pracownika socjalnego. W piśmie z dnia 9 marca 2017 r. Starosta podkreślił, że "w obowiązującym w latach [..] stanie prawnym (okres dotyczący umów Z. C.) stosunek cywilnoprawny, będący podstawą do wykonywania obowiązków w P. Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, nawiązany był z P. Centrum Pomocy Rodzinie ".

Ustawa o pomocy społecznej definiuje pojęcie "pracy socjalnej" jako: działalność zawodową mającą na celu pomoc osobom i rodzinom we wzmacnianiu lub odzyskiwaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie poprzez pełnienie odpowiednich ról społecznych oraz tworzenie warunków sprzyjających temu celowi

(art. 6 pkt 12 ustawy). Dodatkowo, w art. 15 pkt 2 ww. ustawy, stwierdza się, że pomoc społeczna polega w szczególności na pracy socjalnej. Z kolei, to co należy

w szczególności do zadań pracownika socjalnego zostało wymienione w art. 119 ustawy o pomocy społecznej.

Oceniając badany stan faktyczny wyłącznie pod kątem zajmowanego przez Z. C. stanowiska oraz jednostki zatrudniającej, w ocenie Wojewody, można by uznać, że mamy do czynienia z zatrudnieniem, o którym mowa

w art. 122 ustawy o pomocy społecznej, jednakże z uwagi na istotę sprawy taka ocena byłaby zbyt pobieżna, a organ nadzoru zobowiązany jest do wnikliwego zbadania sprawy. Z dokumentacji (kopie umów zlecenia nr [...] r. i nr [...]r. przedłożone przez Starostę) wynika, że obowiązki powierzone Z.C. w ramach zatrudnienia na stanowisku pracownika socjalnego w P. Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, będącym w strukturach Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, związane były z realizacją zadań wynikających z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a w szczególności z aktu wykonawczego do ww. ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 7 przywołanego rozporządzenia członkami powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu orzekania o niepełnosprawności są m.in. pracownicy socjalni. Jednocześnie w § 20 pkt 5 rozporządzenia wskazano, że zakres oceny sporządzanej przez pracownika socjalnego, uczestniczącego w składzie zespołu, w szczególności ma uwzględniać:

a) występujące ograniczenia w zdolności do samodzielnej egzystencji i pełnieniu ról społecznych,

b) stopień uzależnienia od innych osób w codziennym funkcjonowaniu,

c) zakres koniecznej opieki lub pomocy innych osób oraz systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji.

Analogiczne obowiązki wyszczególnione zostały w § 1 ust. 1 umowy zlecenie

nr [...] z dnia [...] r. oraz w § 1 umowy zlecenie nr [..] z dnia

[..] r., gdzie postanowiono, że Zleceniobiorca zobowiązuje się wykonywać dla Zleceniodawcy następujące czynności:

- uczestniczy w posiedzeniach składu orzekającego, odbywających się

w pomieszczeniach Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie , ul.,

- określa występujące ograniczenia w zdolności do samodzielnej egzystencji

i pełnieniu ról społecznych,

- ocenia stopień uzależnienia od innych osób w codziennym funkcjonowaniu,

- określa zakres koniecznej opieki i pomocy innych osób oraz system środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji.

Powyższe, zdaniem Wojewody, świadczy bezsprzecznie o tym, że wykonywane przez Z. C. zadania w ramach zatrudnienia na stanowisku pracownika socjalnego w P. Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (umowa zlecenie zawarta z Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie ) były zbieżne z katalogiem spraw określonym w rozporządzeniu w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności będącym aktem wykonawczym do ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nie były natomiast zbieżne z zadaniami pracownika socjalnego wynikającymi z art. 119 ustawy o pomocy społecznej. Mając zatem na względzie okoliczność, że obligatoryjnym wymogiem sformułowanym w art. 122 ustawy o pomocy społecznej w stosunku do osoby kierującej jednostką organizacyjną pomocy społecznej jest posiadanie co najmniej 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej, za który uznać należy świadczenie pracy na stanowiskach w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej, wykonywania pracy na stanowisku pracownika socjalnego w P. Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności przez Z. C. nie można zaliczyć do stażu pracy w pomocy społecznej. Do jego obowiązków, jako pracownika socjalnego, nie należało bowiem wykonywanie zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej.

Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty, wyrażonym

w piśmie z dnia 9 marca 2017 r., że z uwagi na fakt, że stosunek pracy Z.C. nawiązany był z P. Centrum Pomocy Rodzinie, a więc jednostką organizacyjną pomocy społecznej, zasadnym jest uznanie tego okresu jako stażu w pomocy społecznej. Nie sposób bowiem wnioskować, że każde zatrudnienie w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej zaliczyć można do stażu pracy w pomocy społecznej.

Z powyższych przyczyn, w ocenie organu nadzoru, Z.C. powołany na stanowisko dyrektora P. Centrum Pomocy Rodzinie nie posiada co najmniej 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej, tym samym nie spełnia obligatoryjnych wymogów określonych w art. 122 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji takiego uznania stwierdzić należy, że jego zatrudnienie nastąpiło z istotnym naruszeniem cyt. unormowania, wobec czego, stwierdzenie nieważności uchwały Nr 87/363/2017 Zarządu Powiatu z dnia 26 stycznia 2017 r. w sprawie zatrudnienia Z. C. na stanowisku Dyrektora P. Centrum Pomocy Rodzinie, jest konieczne i w pełni uzasadnione.

Pismem z dnia 10 maja 2017 r. Powiat wniósł skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie:

- art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym,

- art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 7 i art. 77

§ 1 k.p.a.,

- art. 119, 122 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że podnoszone przez organ nadzoru okoliczności związane z ustaleniami dotyczącymi spełnienia przez Z.C. wymogów stawianych osobom kierującym jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej nie podlegają kontroli zarządu powiatu, tylko komisji konkursowej, której działania z kolei podlegają kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne. Co do kwestii nieuznania za staż pracy w pomocy społecznej przez Z.C. okresu jego zatrudnienia w P. Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. Centrum Pomocy Rodzinie, strona skarżąca wskazała, że organ nadzoru podając definicje pojęcia "staż pracy w pomocy społecznej" nie wskazał na katalog zamknięty podmiotów,

w których okres zatrudnienia należy do takiego stażu. Również w odniesieniu do zadań pracownika socjalnego, organ nadzoru nie zauważył, że art. 19 ustawy o pomocy społecznej wskazuje: "w szczególności", co oznacza, że ustawowe wyszczególnienie w nim zadań pracownika socjalnego ma charakter przykładowy. Organ nadzoru winien był zatem przeprowadzić czynności mające na celu wyjaśnienie zakresu obowiązków pracownika socjalnego zatrudnionego przez PCPR w ww. komórce, czego jednak nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.").

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, wydane na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.), stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu w sprawie zatrudnienia Z.C. na stanowisko Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie na okres od dnia [...] r. Zdaniem Wojewody, Zarząd Powiatu bezzasadnie uznał, że Z.C. posiada co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej i tym samym spełnia przesłanki określone w art. 122 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), zgodnie z którym osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stanowiący podstawę prawną uchwały Zarządu Powiatu w sprawie zatrudnienia Z.C. na stanowisko Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie przepis art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym statuuje kompetencję zarządu powiatu do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, jednakże uprawnienie to nie oznacza, iż zatrudnienie lub zwolnienie danego kierownika jednostki organizacyjnej może odbywać się wbrew ustawowym warunkom dokonania tych czynności. Sam fakt zatem, iż Zarząd Powiatu był uprawniony do zatrudnienia Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie nie oznacza, że mógł to zrobić wbrew przepisom ustawy o pomocy społecznej, które regulują warunki jakie musi spełniać osoba kierująca jednostką organizacyjną pomocy społecznej. Bezzasadny jest zatem zarzut skargi, iż podnoszone przez organ nadzoru okoliczności związane z ustaleniami dotyczącymi spełnienia przez Z.C. wymogów stawianych osobom kierującym jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej nie podlegają kontroli zarządu powiatu lecz wyłącznie komisji konkursowej.

Odnosząc się natomiast do kwestii nieuznania za staż pracy w pomocy społecznej przez Z.C. okresu jego zatrudnienia w P. Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie, Sąd uznał ww. stanowisko Wojewody za prawidłowe i znajdujące oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących.

Zdaniem Sądu, normatywne pojęcie "staż pracy w pomocy społecznej" powinno być interpretowane jako świadczenie pracy na stanowiskach, w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej, a nie – zadań wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.), a w szczególności z aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności

(Dz. U. z 2015 r. poz.1110).

Jak wynika z § 18 ust. 1 pkt 7 przywołanego rozporządzenia członkami powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu orzekania o niepełnosprawności są m.in. pracownicy socjalni. Jednocześnie w § 20 pkt 5 rozporządzenia wskazano,

że zakres oceny sporządzanej przez pracownika socjalnego, uczestniczącego

w składzie zespołu, w szczególności ma uwzględniać:

a) występujące ograniczenia w zdolności do samodzielnej egzystencji i pełnieniu ról społecznych,

b) stopień uzależnienia od innych osób w codziennym funkcjonowaniu,

c) zakres koniecznej opieki lub pomocy innych osób oraz systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji.

Analogiczne obowiązki, jak trafnie zauważył Wojewoda, wyszczególnione zostały w § 1 ust. 1 umowy zlecenie nr [...] r. oraz w § 1 umowy zlecenie nr [..] r., gdzie postanowiono, że Z.C. zobowiązuje się wykonywać dla Kierownika PCPR następujące czynności:

- uczestniczy w posiedzeniach składu orzekającego, odbywających się

w pomieszczeniach P. Centrum Pomocy Rodzinie,

- określa występujące ograniczenia w zdolności do samodzielnej egzystencji

i pełnieniu ról społecznych,

- ocenia stopień uzależnienia od innych osób w codziennym funkcjonowaniu,

- określa zakres koniecznej opieki i pomocy innych osób oraz system środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji.

Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o tym, że wykonywane przez Z.C. zadania w ramach zatrudnienia na stanowisku pracownika socjalnego w P. Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności były zbieżne z katalogiem spraw określonym w rozporządzeniu w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, nie były natomiast zbieżne z zadaniami pracownika socjalnego wynikającymi z art. 119 ustawy o pomocy społecznej, do których, zgodnie z tym przepisem, zalicza się w szczególności:

1) pracę socjalną;

2) dokonywanie analizy i oceny zjawisk, które powodują zapotrzebowanie na świadczenia z pomocy społecznej oraz kwalifikowanie do uzyskania tych świadczeń;

3) udzielanie informacji, wskazówek i pomocy w zakresie rozwiązywania spraw życiowych osobom, które dzięki tej pomocy będą zdolne samodzielnie rozwiązywać problemy będące przyczyną trudnej sytuacji życiowej; skuteczne posługiwanie się przepisami prawa w realizacji tych zadań;

4) pomoc w uzyskaniu dla osób będących w trudnej sytuacji życiowej poradnictwa dotyczącego możliwości rozwiązywania problemów i udzielania pomocy przez właściwe instytucje państwowe, samorządowe i organizacje pozarządowe oraz wspieranie w uzyskiwaniu pomocy;

5) udzielanie pomocy zgodnie z zasadami etyki zawodowej;

6) pobudzanie społecznej aktywności i inspirowanie działań samopomocowych

w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych osób, rodzin, grup i środowisk społecznych;

7) współpraca i współdziałanie z innymi specjalistami w celu przeciwdziałania

i ograniczania patologii i skutków negatywnych zjawisk społecznych, łagodzenie skutków ubóstwa;

8) inicjowanie nowych form pomocy osobom i rodzinom mającym trudną sytuację życiową oraz inspirowanie powołania instytucji świadczących usługi służące poprawie sytuacji takich osób i rodzin;

9) współuczestniczenie w inspirowaniu, opracowaniu, wdrożeniu oraz rozwijaniu regionalnych i lokalnych programów pomocy społecznej ukierunkowanych na podniesienie jakości życia.

Tak więc, uwzględniając stan istniejący w dacie podejmowania uchwały

o powołaniu Dyrektora P. Centrum Pomocy Rodzinie – [...] r. – Z.C. legitymował się specjalizacją z zakresu organizacji pomocy społecznej oraz stażem pracy w pomocy społecznej (na stanowisku PCPR ) wynoszącym 2 lata i 5 miesięcy. Tym samym nie spełniał wymogu 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej, nie może bowiem budzić wątpliwości to, że do ustalania stażu pracy, o którym mowa w art. 122 ustawy o pomocy społecznej, nie można sumować okresu zatrudnienia w P. Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności na stanowisku pracownika socjalnego, na którym, w ocenie Sądu, nie było możliwości nabycia określonego doświadczenia niezbędnego do kierowanie pracą jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, a takim zamiarem niewątpliwie kierował się ustawodawca wprowadzając odnośnie do osób kierujących takimi jednostkami wymóg posiadania określonego stażu pracy w pomocy społecznej.

Pod pojęciem "staż pracy w pomocy społecznej" należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz pracę w organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej i wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego. Podejmując uchwałę o powołaniu na stanowisko dyrektora jednostki organizacyjnej pomocy społecznej jaką niewątpliwie jest P. Centrum Pomocy Rodzinie, Zarząd Powiatu winien był dokładnie ustalić na podstawie stosownych dokumentów (świadectwo pracy, umowy o zatrudnieniu), czy Z.C. spełnia wszystkie wymagania, w tym 3-letni staż pracy w pomocy społecznej. Przedstawiony materiał dowodowy świadczy o tym, że Zarząd Powiatu - przed podjęciem zakwestionowanej uchwały - powyższej okoliczności nie ustalił. Zasadnie w związku z tym Wojewoda stwierdził, że ww. uchwała w sposób istotny narusza art. 122 ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.