Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędzia WSA Bolesław Stachura, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 27 czerwca 2018r. nr [...], zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R.P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sygn. akt II SA/Sz [...]

UZASADNIENIE

W dniu 21 marca 2018 r. R. P. (dalej: "Strona", "Skarżący") wystąpił do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. (dalej: "Dyrektor WUP", "organ I instancji") o udostępnienie – w trybie dostępu do informacji publicznej – informacji o wysokości wynagrodzenia za ostatnie 6 miesięcy radcy prawnego A. D. w kwocie brutto i netto oraz otrzymanych w ww. okresie premii i dodatków.

Po uprzednim uzyskaniu od r.pr. A. D. oświadczenia o niewyrażeniu zgody na udostępnienie Skarżącemu wnioskowanych informacji, decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "S.K.O.", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 28 maja 2018 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu wniosku odo ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ I instancji decyzją z dnia 27 czerwca 2018 r., nr [...] ponownie orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieni decyzji organ I instancji wyjaśnił, że informacja o wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez radcę prawnego stanowi w istocie informację publiczną, jednak z uwagi na treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz.U.2018.1330 j.t.) - dalej: "u.d.i.p" - który wprowadza ograniczenia w udzielaniu informacji publicznych z uwagi na m.in. prywatność osoby fizycznej, nie jest możliwe udzielenie takiej informacji.

Jednocześnie organ I instancji wskazał, że osoba fizyczna, której informacja dotyczy może zrezygnować z przysługującego jej prawa i wyrazić zgodę na udostępnienie informacji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca, zaś informacja o wynagrodzeniu i premiach podlega ochronie z uwagi na ochronę dóbr osobistych osoby je otrzymujących.

Organ I instancji wskazał, iż w toku postępowania zweryfikował także czy radca prawny jest osobą pełniącą funkcje publiczne lub mającą związek z pełnieniem tych funkcji, co uzasadniałoby udzielenie żądanej informacji bez względu na zgodę i prawo do prywatności pracownika. Organ powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził, że na jej gruncie osoba pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawych i jednostek organizacyjnych niemających zdolności prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władze realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dokonując analizy umowy o pracę i zakresu obowiązków na stanowisku radcy prawnego w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w S., organ uznał, że z pracą na tym stanowisku nie jest związane wydawanie decyzji administracyjnych czy dysponowanie majątkiem samorządowym. Zakres uprawnień przypisanych do stanowiska nie pozwala także na kształtowanie treści wykonywanych zadań przez Urząd w sferze publicznej zatem przyjąć należy, że stanowisko na jakim zatrudniony jest radca prawny ma charakter czysto usługowy i techniczny. Dyrektor WUP wskazał też, że umowa o pracę zawarta z radcą prawnym zawiera jedynie informacje uregulowane w art. 29 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (j.t. [...] ze zm.) - dalej: "k.p.".

Wobec tego organ I instancji stwierdził, że ww. radca prawny nie pełni w WUP w S. funkcji publicznych ani nie ma związku z pełnieniem tych funkcji, stąd też brak podstaw do udostępnienia żądanych przez wnioskodawcę informacji bez uzyskiwania zgody pracownika.

Dodatkowo organ I instancji podniósł, iż decyzje dotyczące skierowania sprawy na drogę postepowania sądowego, wywiedzeniu środka zaskarżenia, zawarcia ugody są podejmowane przez kierownika jednostki, nie przez radcę prawnego, który w tym zakresie związany jest podporządkowaniem służbowym wynikającym wprost z treści stosunku pracy (art. 22 § 1 k.p.).

W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji Strona zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepisy te stanowią normatywną podstawę prawa do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe, gdyż niespełniające warunku konieczności, proporcjonalności oraz naruszające istotę prawa do informacji publicznej ograniczenie w niniejszej sprawie prawa do informacji publicznej; art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie normy wyrażonej w tym przepisie i niedopuszczalne ograniczenia prawa do informacji publicznej.

Wskazując na powyższe Strona podniosła, iż w świetle przytoczonego w odwołaniu orzecznictwa, radca prawny zatrudniony w WUP w S. niewątpliwie pozostaje osobą pełniącą funkcje publiczne. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podmiotowi zobowiązanemu.

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż udzielenie informacji o wynagrodzeniu pracownika, a co za tym idzie także pośrednio informacji o jego ewentualnych zwolnieniach lekarskich oraz uzyskiwania wsparcia od pracodawcy z przyczyn np. socjalnych lub rodzinnych, mogłoby stanowić nośnik danych z zakresu prywatnych danych pracownika.

Nadto organ II instancji podniósł, że także przytoczone przez Skarżącego w odwołaniu orzecznictwo wskazuje, iż informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika dotyczy prywatności osoby i z pewnością nie ma związku z pełnieniem funkcji publicznej.

Organ wskazał nadto, iż informacja o wynagrodzeniu "brutto" pracownika nie jest w istocie informacją o wydatkowaniu środków publicznych, bowiem niezależnie od samego wynagrodzenia pracodawca ponosi także dodatkowe obciążenia, związane m.in. ze składkami: emerytalną, chorobową czy wypadkową. Trudno zatem uznać, aby potraktować informację, o którą wnioskowała Strona, jako publiczną. Pytanie to bowiem dotyczy jedynie pośrednio wydatków ze środków publicznych, a w swej istocie dotyka materii prywatnej pracownika i okoliczności znanych tylko jemu i pracodawcy.

Organ II instancji przywołał także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 14 września 2010 r., sygn. I OSK 1035/10, że informacje ad personam nie stanową informacji publicznej. Co więcej przedmiotem rozpatrywania przez sąd administracyjny był już w istocie tożsamy wniosek dotyczący radcy prawnego. Wojewódzki Sąd w Warszawie w wyroku z 16 listopada 2017 r. sygn. akt. II SA/Wa 682/17, zdaniem Kolegium w pełni przekonująco wywiódł, że nie ma żadnych podstaw, aby informację o wynagrodzeniu miesięcznym netto radcy prawnego, wymienionego z imienia i nazwiska, za wskazany okres wraz z wyszczególnieniem wszystkich składników tego wynagrodzenia, traktować jako informację o sprawie publicznej i sięgać do niej z wykorzystaniem ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Organ Ii instancji wskazał, iż w jego ocenie w przytoczonym wyroku trafnie dostrzeżono, że wobec takiej a nie innej treści wniosku wnioskodawca nie zwrócił się o informację w sprawie publicznej.

W ww. wyroku sąd uchylając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wskazał, iż w takim przypadku wystarczyło pismem poinformować wnioskodawcę, że wobec tak sformułowanego wniosku (wniosku ad personam) żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., nie wchodzi w zakres przedmiotowy u.d.i.p., co w konsekwencji uniemożliwia zastosowanie tej ustawy w tym zakresie.

Organ wskazał nadto, że dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy nie miały w istocie znaczenia rozważania dotyczące statusu osoby pełniącej funkcje publiczne, bowiem mogłyby mieć one znacznie jedynie wówczas gdyby były podstawy do przyjęcia, iż wniosek faktycznie dotyczył danych mieszących się w zakresie pojęcia informacji publicznej, co jednak wobec zainteresowania Wnioskodawcy danymi ad personam faktycznie nie miało miejsca.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżący decyzji organu odwoławczego zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej,

- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim stwierdza, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej,

- art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten chroni prywatność i dane osobowe, przez jego błędne zastosowanie,

- art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim decyzja ta rozstrzyga kwestie przesądzone już w innej decyzji ostatecznej (naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej).

Jednocześnie Skarżący wniósł o:

1) uchylenie decyzji w całości,

2) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podmiotowi zobowiązanemu,

3) zwrot kosztów postępowania,

4) rozpoznanie sprawy bez rozprawy.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż w jego ocenie doszło do naruszenia art. 16 §1 w zw. z art. 156 § pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2018.2096) - dalej: "k.p.a." - czyli zasady powagi rzeczy osądzonej, co polegać miało na tym, że zaskarżona decyzja zmienia konsekwencje prawne pierwszej decyzji wydanej przez dany organ. W zaskarżonej decyzji organ II instancji w sposób arbitralny i z naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej - zignorował konsekwencje prawne swojej wcześniejszej decyzji (w uzasadnieniu decyzji z 22 sierpnia 2018 r. skomentowano tę rozbieżność, w ten sposób, że w decyzji z 28 maja 2018 r. SKO "wskazywało na kontrowersje").

Jeśli chodzi o wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd uznający wnioskowaną informację za informację ad personam, to pozostaje on w sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodnie z którym informacje o wynagrodzeniu są jawne. Na potwierdzenie swych twierdzeń Skarżący szeroko przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.06.2016 r., I OSK 3217/14 oraz przywołał szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych.

Swój rozbieżny z przywołanym powyżej orzecznictwem pogląd SKO uzasadnia tym, że informacją publiczną są jedynie "wydatki ze środków publicznych na wykonywanie konkretnych zadań czy celów przez WUP", a nie dane "wynikające ze specyficznej relacji pracownik - pracodawca". W ten sposób SKO kwestionuje jednak status zapytań o premie i nagrody udzielone konkretnemu pracownikowi, jako wniosków o udzielenie informacji publicznej, co stanowiłoby ogromny wyłom w zasadzie jawności finansów publicznych.

Poza tym SKO zdaje się twierdzić, że poufność jakiegokolwiek składnika wynagrodzenia (na przykład o dodatku socjalnym czy rodzinnym) wyłącza jawność całej informacji o tym wynagrodzeniu. Stanowisko to jest jednak również nie do pogodzenia z cytowanym powyżej orzecznictwem, zgodnie z którym wynagrodzenia zasadnicze oraz inne elementy niż "wynikające ze statusu socjalnego lub rodzinnego" powinny być jawne.

Skarżący wskazał także na orzecznictwo wskazujące, iż status radcy prawnego jako osoby pełniącej funkcje publiczna wydaje się być bezdyskusyjny i został obszernie opisany m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2014 g., (II SA/Kr 170/14) oraz z dnia 15 stycznia 2015 r. (II SAB/Kr 363/14, pogląd następnie zaakceptowany został prze NSA w wyroku z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1871/15, oddalającym skargę od przywołanych wyroków sądu krakowskiego).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2017.2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2018.1302 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." - wynika, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie była kwestia zasadności odmowy udostępnienia informacji o wynagrodzeniu radcy prawnego zatrudnionego w WUP w S., którą organ uzasadnił ochroną prywatności wskazując, że osoba taka nie należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak organicznie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem ocena, czy osoba której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu tego przepisu czy też nie. Z przepisu tego wynika bowiem, że jeśli informacja publiczna dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust.2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że dana osoba nie pełni funkcji publicznej uzasadnia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej z uwagi na ograniczenia wynikające z tego przepisu.

Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog art. 115 § 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1997 r. – kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 53 ze zm., dalej: "k.k.") ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się tam, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13) – pozostają bowiem one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną, realizacją funkcji (zadań) publicznych.

Próby wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3, poz. 30). Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej Trybunał wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Przekładając przytoczone stanowisko Trybunału Konstytucyjnego - które w swej decyzji przytoczył także organ I instancji - na realia rozpoznawanej sprawy uznać należy, że organ I instancji nie w pełni prawidłowo zanalizował przytoczony wyrok. W uzasadnieniu decyzji organ ten podniósł bowiem, że po dokonanej ocenie zakresu czynności wykonywanych na stanowisku radcy prawnego w WUP w S. uznać należy, że z pracą na tym stanowisku "nie jest związane wydawanie decyzji administracyjnych czy dysponowanie majątkiem samorządowym" ani też kształtowanie treści wykonywanych zadań przez WUP w sferze publicznej, zatem należy przyjąć, że stanowisko na jakim zatrudniony jest radca prawny "ma charakter czysto usługowy i techniczny".

Zdaniem Sądu, takie uzasadnienie decyzji wskazuje na zawężające rozumienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, który do kręgu osób pełniących funkcje publiczne zaliczył też osoby podejmujące działania "łączące się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów" a z kręgu takich stanowisk wykluczył takie (choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej), które mają charakter usługowy lub techniczny.

Dokonując analizy opisu stanowiska pracy radcy prawnego załączonego do akt administracyjnych sprawy zauważyć należy, iż do zakresu obowiązków zaliczyć można takie zadania jak m.in.:

- reprezentowanie Dyrektora WUP oraz podległych mu komórek organizacyjnych przed organami wymiaru sprawiedliwości,

- kierowanie spraw do organów wymiaru sprawiedliwości,

- prowadzenie spraw skierowanych do tych organów, w tym:

- udzielanie odpowiedzi na pisma procesowe,

- bezpośrednie uczestnictwo w rozprawach,

- uzyskiwanie klauzuli wykonalności wyroków,

- prowadzenie nadzoru nad egzekucją wyroku,

- opiniowanie spraw ze stosunku pracy,

- udzielanie porad prawnych, wyjaśnień i opinii w zakresie stosowania prawa,

- wykonywanie obsługi prawnej i nadzór nad przestrzeganiem prawa w WUP.

Warto także wskazać, iż w załączonym przez organ opisie stanowiska pracy brak jest informacji o tym, aby wszelkie decyzje podejmowane na stanowisku radcy prawnego musiały być konsultowane z Dyrektorem WUP, do którego należy ostateczne podjęcie decyzji.

Wobec tak przytoczonego opisu stanowiska pracy trudno byłoby dojść do przekonania, iż radca prawny nie bierze udziału w procesie decyzyjnym i nie piastuje w strukturach WUP w S. samodzielnego stanowiska albo, że stanowisko na jakim zatrudniony jest radca prawny ma charakter "czysto usługowy i techniczny".

Wskazać tu należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się do szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA: z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14, z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11, z 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3217/14). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną.

Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame, wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. ww. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3217/14).

Ponadto, w ww. wyroku z 20 marca 2006 r. sygn. K17/05 Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi więc o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną powinno być zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się ono tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie.

Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się więc do definicji tego pojęcia zawartej w art. 115 § 19 k.k., zwłaszcza że ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcję publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p.

Należy zatem stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (zob. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP), a zatem ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyroki NSA: z 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 951/14 oraz z 8 lipca 2015 r. sygn. akt 1530/14).

Stwierdzić równocześnie należy, że przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej (zob. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej – uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 tej ustawy zasadniczej. To właśnie w prawidłowym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku, należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne.

Stosownie do art. 61 ust. 3 Konstytucji RP do ograniczenia prawa dostępu do informacji może dojść wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Wynika z tego, że do tego ograniczenia może dojść z uwagi na prywatność osoby, a do ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji należą nie tylko ustawy wprost określające przypadki, gdy informacje o stanie majątkowym, w tym wynagrodzenia funkcjonariuszy publicznych są jawne. O zakresie tego ograniczenia decydują w niniejszej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić więc należy, że obowiązek udostępnienia informacji o wynagrodzeniu radcy prawnego WUP w S. może być zatem wywiedziony z art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p. W myśl art. 5 ust. 2 zd. pierwsze, prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Utrwalony jest pogląd, oparty na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., że informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (por. m.in. wyroki NSA: z 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 59/14; z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14). Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności ekonomicznej, tj. wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną. Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną.

Niewątpliwie informacje o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej należą do sfery prywatnej osoby. O ile zatem zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), o tyle z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. wynika ograniczenie ze względu na prywatność. Ograniczenie to nie zachodzi natomiast w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zd. drugie tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie to (a więc ze względu na prywatność) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, podlega udostępnieniu.

Istota sporu sprowadza się więc do tego, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną (co zostało omówione powyżej), niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w przypadku niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13). Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest bowiem rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej (por. wyroki NSA: z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13).

Ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcje publiczną nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p., odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3184/14).

Dodatkowo wskazać tu należy, że w sprawie o udostępnienie informacji o wynagrodzeniu radcy prawnego zatrudnionego w jednostce samorządu terytorialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 15 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SAB/Kr 363/14 stwierdził, że "oceniając zakres uprawnień radcy prawnego w kontekście możliwości wykonywania przez taką osobę, zatrudnioną przez urząd miasta, zadań w sferze publicznej, zwrócić też należy uwagę także na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.). Zgodnie tym przepisem zawód radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami. Nadto art. 14 powołanej ustawy stanowi, że radca prawny prowadzi samodzielnie sprawy przed organami orzekającymi, dbając o należyte wykorzystanie przewidzianych przez prawo środków dla ochrony uzasadnionych interesów jednostki organizacyjnej. Dodatkowo art. 12 ust. 1 stanowi, że radca prawny podczas i w związku z wykonywaniem czynności zawodowych korzysta z ochrony prawnej przysługującej sędziemu i prokuratorowi.

Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy z ustawy o radcach prawnych, zdaniem Sądu należy stwierdzić, że czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywane w ramach umowy o pracę przez radcę prawnego zatrudnionego w jednostce samorządu terytorialnego, nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych. (...) należy mieć także na uwadze, że art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) stwierdza, że pracownicy samorządowi mogą być zatrudnieni na stanowiskach: urzędniczych, doradców i asystentów oraz pomocniczych i obsługi. Wydane na podstawie art. 37 powołanej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. 2013 r., poz. 1050) wskazuje, że stanowisko radcy prawnego jest stanowiskiem urzędniczym, we wszystkich urzędach. Jest to przy tym stanowisko wyraźnie odrębne od stanowisk pomocniczych i obsługi, które można i należy utożsamiać ze stanowiskami, które polegają na wykonywaniu czynności wyłącznie usługowych, o których mówią par. 13 i 19 art. 115 Kodeksu karnego. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zasadne jest traktowanie radcy prawnego zatrudnionego w administracji samorządowej jako co najmniej osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Świadcząc bowiem pomoc prawną na rzecz wskazanej jednostki, radca prawny ma istotny i realny wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu, odnoszącymi się do sfery publicznej. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że informacja żądana we wniosku skarżącej (...) ma charakter informacji publicznej (tak też WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 170/14),".

Powyższy wyrok jest prawomocny, gdyż wyrokiem z 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu.

Podzielając poglądy wyrażone w przytoczonym wyroku uznać należy, że mają one odniesienie do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie ma bowiem istotnego prawnego znaczenia, że dotyczyły one radcy prawnego zatrudnionego w urzędzie miasta.

Stwierdzić zatem należy, że zaskarżoną decyzją z naruszeniem prawa materialnego i procesowego orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego, niezasadnie przyjmując, że żądanie Skarżącego dotyczące wynagrodzenia radcy prawnego nie stanowiło wniosku o udzielenie informacji publicznej. Równocześnie organ I instancji nie dokonał wszechstronnej i prawidłowej oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej, uznając, że żądana informacja narusza prywatność radcy prawnego.

W ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przytoczoną wyżej ocenę prawną, w tym również uwagi dotyczące ochrony prywatności w takim zakresie, w jakim ujawnione składniki wynagrodzenia wskazywałyby pośrednio na dane osobowe (wrażliwe) podlegające prawnej ochronie.

Uznając zatem, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania sądowego składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł.

(Wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane są

w również internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).