Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 29 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. Spółki jawnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 894/09 w sprawie ze skargi U. Spółki jawnej w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r. oddalił skargę M. M., P. M. U.-T. Sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia uprawnień z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 roku Nr 125, poz. 874 ze zm.), oraz w związku z art. 5 ust. 5 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 roku w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku przedsiębiorcy: "U. – T." M. M., P. M. Spółka Jawna z siedzibą w K., dotyczącego decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. przenoszącej w całości uprawnienia wynikające z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr [...], udzielonej przedsiębiorcy działającego na podstawie umowy spółki cywilnej "U. – T." M. M., P. M. na rzecz "U. – T." M. M., P. M. Spółka Jawna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że w dniu 20 lutego 2004 r. na rzecz przedsiębiorcy: "U. –T." M. M., P. M. udzielona została licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr [...] (nr blankietu [...]). Licencja ta wydana została jako kontynuacja uprawnienia nr [...] udzielonego do dnia 7 sierpnia 2052 r. Do licencji wydano stronie wypisy ważne na okres 5-ciu lat. Licencja wraz z wypisami została doręczona stronie w dniu 26 marca 2004 r.

Dnia 12 listopada 2008 r. w związku z obowiązkowym przekształceniem (zmianą formy prawnej prowadzonej działalności) przedsiębiorca złożył wniosek o przeniesienie uprawnień licencyjnych ze spółki cywilnej "U. – T." M. M., P. M. na "U. – T." M. M., P. M. Spółka Jawna. Na złożonym przez stronę wniosku znajdowała się informacja, iż w przypadku licencji na przewóz rzeczy lub osób autokarem/autobusem licencję udziela się na okres 5 lat.

W dniu [...] grudnia 2008 r. organ licencyjny wydał decyzję administracyjną Nr [...] o przeniesieniu uprawnień licencyjnych ze spółki cywilnej "U. – T." M. M., P. M. na "U. – T." M. M., P. M. Spółka Jawna. Ponadto dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Infrastruktury wydał licencję przewozową nr [...] (blankiet nr [...]), wraz z wypisami, ważną od dnia 3 grudnia 2008 r. do dnia 2 grudnia 2013 r.

Pismem z dnia 30 stycznia 2009 r. przedsiębiorca zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. o przeniesieniu w całości uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr [...] . W uzasadnieniu wskazano, że uprawnienie zostało wydane na pięć lat, zamiast, jak licencja posiadana przez spółkę cywilną, na pięćdziesiąt lat.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury podał, że zgodnie z art. 5 ust. 5 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92 w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich licencja wspólnotowa jest wydawana na okres pięciu lat i może podlegać przedłużeniu. Z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, tj. z dniem 1 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać w Polsce prawo unijne. Prawo to ma prymat nad krajowym porządkiem prawnym i jest bezpośrednio stosowalne. W niniejszym przypadku organ licencyjny mógł wydać uprawnienie licencyjne jedynie na okres 5 lat.

Zaskarżona decyzja, w świetle obowiązujących przepisów, nie może zdaniem Ministra zostać zmieniona zgodnie z żądaniem strony w części dotyczącej okresu ważności, na który została udzielona i nie można jej w obecnym stanie prawnym udzielić na okres 50 lat. Decyzja nie może dawać stronie uprawnień większych od przewidzianych przepisami bezpośrednio obowiązującymi w momencie wydawania decyzji. Udzielenie uprawnienia licencyjnego dla przedsiębiorcy na okres pięciu lat było wymuszone przez nadrzędne, w stosunku do prawa krajowego, przepisy wspólnotowe. Przyjęte rozstrzygnięcie nie stanowi jednocześnie naruszenia zasady praw nabytych przez strony.

Pismem z dnia 31 marca 2008 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., wnosząc o jej uchylenie.

Zdaniem strony skarżącej odpowiednio stosowany art. 553 § 2 k.s.h. jednoznacznie stanowi, że "spółka przekształcona (w tym przypadku jawna) pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej". Skarżący podkreślił, że przedmiotowa licencja nr [...] jest objęta dyspozycją tego artykułu i na jego mocy przechodzi w niezmienionej postaci z przekształcanej spółki cywilnej na przekształconą spółkę jawną. Przepis wymaga, aby uprawnienie z licencji przeszło w formie i zakresie niezmienionym. W przeciwnym wypadku spółka traci część swoich praw, co jest naruszeniem prawa, jest niesłuszne i sprzeczne z zasadą sukcesji uniwersalnej obowiązującej przy przekształceniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę argumentując, że licencja pierwotna wydana została 20 lutego 2004 r. (przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej) z okresem ważności do 2052 r. Taki okres ważności licencji zgodny był z art. 5 ust. 2 utd. Stan ten uległ zmianie z chwilą przystąpienia Polski do UE, tj. z dniem 1 maja 2004 r., kiedy to na mocy traktatu akcesyjnego podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach (dalej: TWE), Polska zobowiązała się do przyjęcia dorobku wspólnotowego, do którego należą przepisy prawa pierwotnego i pochodnego. Zgodnie z art. 240 TWE rozporządzenia jako akty prawne zaliczające się do pochodnego prawa wspólnotowego, charakteryzują się tym, że obowiązują w sposób bezpośredni w każdym państwie członkowskim. Polska, jako nowe państwo członkowskie, została od dnia przystąpienia związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. Oznacza to związanie całym prawem pierwotnym, a także prawem stanowionym w UE.

Tak więc zdaniem Sądu I instancji od dnia akcesji organ administracji publicznej państwa członkowskiego nie mógł wydać licencji na okres inny, niż dopuszczony przepisami unijnymi, które obowiązują bezpośrednio, tj. bez implementowania do porządku prawnego danego kraju.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożyła U.-T. Sp. j. zarzucając:

1) naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia, iż organ w razie przekształcenia podmiotu przenosi jedynie część uprawnień z decyzji administracyjnej, a nie ich całość,

2) art. 13 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżący nie spełnili przesłanek do przeniesienia na nich w drodze decyzji administracyjnej uprawnień z licencji, mimo faktycznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3 wymienionej ustawy,

3) art. 5 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym uprawniającego organ do wydania licencji na wykonywanie transportu drogowego na okres do 50 lat, poprzez jego nie zastosowanie i przyjęcie, że wydanie licencji nie jest możliwe na okres dłuższy niż 5 lat, pomimo jednoczesnego stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, iż właściwy organ wydając decyzję o przeniesieniu musi uwzględnić obowiązujący na datę przeniesienia stan sprawy,

4) błędną wykładnię art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 26 § 4 kodeksu spółek handlowych, poprzez przyjęcie, że nie istnieje tożsamość podmiotów pomiędzy przekształcaną obligatoryjnie spółką cywilną a powstałą w wyniku jej przekształcenia spółką jawną, a także przyjęcie w efekcie przez sąd, że nie doszło do naruszenia zasady praw nabytych,

5) błędną wykładnię TWE oraz Traktatu Akcesyjnego z 16.04.2003 r. (art.53, 54) poprzez przyjęcie, iż jego postanowienia obowiązują z mocą wsteczną, w szczególności, iż w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, lub na terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich (Dz. U. UE L z dnia 9 kwietnia 1992 r., Nr 95, poz. 1), mimo iż została wszczęta przed przyjęciem Traktatu Akcesyjnego,

5) naruszenie art. 32 ust 2 oraz art. 2 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady równości obywateli wobec prawa, zasady praw słusznie nabytych oraz sprawiedliwości społecznej, co przejawia się w szczególności w utrzymaniu decyzji w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację skarżących w stosunku do innych przedsiębiorców, na których nie ciążył ustawowy obowiązek przekształcenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Rozpoznawana sprawa dotyczy wydania licencji na międzynarodowy transport drogowy rzeczy, w trybie przeniesienia uprawnień licencyjnych posiadanych przez wspólników spółki cywilnej na spółkę jawną, w którą przekształciła się spółka cywilna.

Posiadana uprzednio przez wspólników spółki cywilnej licencja, mimo iż wydana została przez Ministra Infrastruktury przed akcesją, dotyczyła okresu poakcesyjnego, bowiem okres jej ważności określony został do 2052 roku, zaś w treści decyzji licencyjnej zamieszczono powołanie na rozporządzenie Rady (EWG) Nr 881/92.

Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja utrzymywała w mocy dwie decyzje cząstkowe wydane w tym samym dniu [...] grudnia 2008 r., z których jedna orzekała o przeniesieniu uprawnień z licencji posiadanej przez wspólników spółki cywilnej na rzecz spółki jawnej, a druga stanowiła licencję uprawniającą spółkę jawną do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Wspólnoty w okresie od dnia 3 grudnia 2008 r. do dnia 2 grudnia 2013 r.

Pełne związanie sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia, oczywiście poza przypadkami nieważności postępowania z art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., które w sprawie nie zachodzą - nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na podejmowanie badań zaskarżonego wyroku w celu ustalenia wad procesowych.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności ustalić jaki stan prawny obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, która utrzymywała w mocy dwie uprzednio podjęte w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzje w sensie procesowym, uznane w decyzji zaskarżonej za jedno rozstrzygnięcie w sensie materialnoprawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej rozporządzenie Rady(EWG) Nr 881/ 92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich (Dz. U. UE. L. 92.95.1) stało się częścią obowiązującego w Polsce porządku prawnego.

Na mocy podpisanego 16 kwietnia 2003 r. w Atenach Traktatu Akcesyjnego, który wszedł w życie z dniem 1 maja 2004 r., a w szczególności art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, który stanowi integralna część Traktatu, Polska - jako nowe państwo członkowskie - została od dnia przystąpienia związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. Oznacza to związanie całym prawem pierwotnym, a także prawem stanowionym w UE.

Art. 249 TWE wymienia pośród rodzajów uchwalanych przez organy Wspólnoty tzw. pochodnych aktów prawa wspólnotowego między innymi rozporządzenia. Zgodnie z treścią powołanego przepisu mają one zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Z powyższego wynika wprost, że rozporządzenia są wiążące co do wszystkich zawartych w nich postanowień i od daty wejściach w życie, a w tym przypadku od daty akcesji, są stosowane bezpośrednio, gdyż nie wymagają implementacji.

W świetle tego, co powiedziano wyżej zarzut naruszenia TWE oraz Traktatu Akcesyjnego, poprzez przyjęcie, że obowiązują z mocą wsteczną, a także kwestionowanie zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia wspólnotowego nie jest uprawnione. Nie jest uprawnione także twierdzenie skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok zaakceptował stosowanie przepisów wspólnotowych do stanów faktycznych sprzed akcesji naruszając zasadę lex retro non agit, bowiem o stanie faktycznym sprzed akcesji nie może być tu mowy, gdyż zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja licencyjna udzielona uprzednio wspólnikom spółki cywilnej, uprawniały do międzynarodowych przewozów rzeczy w okresie poakcesyjnym.

Tak więc, w rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie zarówno ustawa o transporcie drogowym jak i rozporządzenie Rady (EWG) Nr 881/92 w jego całokształcie (por. Wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008r., sygn. II GSK 453/08).

Wzajemne relacje między przepisami wymienionych wyżej aktów determinuje wypracowana w orzecznictwie ETS zasada pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego, która znajduje zastosowanie w przypadku ,kolizji unormowań. W takiej sytuacji, gdy kolizji nie daje się usunąć w drodze prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego, stosowanie ich należy wykluczyć a w to miejsce zastosować bezpośrednio obowiązujący i wywołujący bezpośredni skutek przepis rozporządzenia wspólnotowego.

Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego koncentrują się wokół okresu czasu na jaki została wydana spółce jawnej licencja. Skarżąca spółka zarzuca, naruszenie przepisów art. 13 ust 2 ustawy o transporcie drogowym. Spółka wywodzi, iż skoro art. 13 ust. 2 pkt. 2 ustawy przewiduje przeniesienie uprawnień wynikających z licencji w razie połączenia, podziału lub przekształcenia przedsiębiorcy posiadającego licencję, to przenoszone uprawnienia powinny opiewać na taki sam okres na jaki opiewała licencja poprzednika w niezrealizowanej części, bowiem okres czasu, na który udzielana jest licencja, stanowi także uprawnienie przewoźnika.

Argumentacja ta jest chybiona. Przede wszystkim należy zauważyć, że decyzja, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy jest również decyzją o udzieleniu licencji tyle tylko, że wydaną w trybie przeniesienia uprawnień. Tryb ten nie różni się jednak zasadniczo od normalnego trybu wydawania licencji, skoro w obydwu przypadkach wymagany jest wniosek i spełnienie przesłanek z art. 5. ust. 3 ustawy. Nie można nie dostrzec, że sprawa udzielania licencji wspólnotowych została kompleksowo unormowana w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 881/92. Rozporządzenie to nie przewiduje różnych trybów wydawania licencji wspólnotowej lecz nie normuje także żadnych wyjątków związanych z jej udzielaniem, a co więcej formułuje zakaz przenoszenia licencji na osobę trzecią.

Nie ulega więc wątpliwości, że wykładnia pojęć ustawowych powinna być dokonywana przy uwzględnieniu unormowań wynikających z rozporządzenia Rady (EWG) NR 881/92. W art. 5 ust. 5, stanowi ono, że licencja wspólnotowa wydawana jest na okres 5 lat i może podlegać przedłużeniu. Uwzględniając tę regulację, która jest jasna, precyzyjna, bezpośrednio stosowana i jak powiedziano wyżej korzystająca z pierwszeństwa stosowania, nie można nadać pojęciu "przeniesienie uprawnień" takiego znaczenia, które pozostawałoby w kolizji z wymienionym wyżej przepisem. W świetle powyższego, zarzut naruszenia omawianych przepisów ustawy o transporcie drogowym i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowi także usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej.

Nie jest również uprawniony zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 i art. 2 Konstytucji, bowiem zastosowanie w sprawie prawa wspólnotowego "wyprzedzająco" względem ustawy krajowej ma umocowanie konstytucyjne. Przepis art. 91 ust. 3 Konstytucji RP stanowi "jeżeli to wynika z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami". Stąd nie może być mowy o naruszeniu art. 2 Konstytucji w sytuacji realizacji zasady z art. 91 ust. 3 ustawy zasadniczej.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.