Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 1.09.2015 r., złożonym w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego, M.R. (dalej skarżący) zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie zasiłku stałego (k. 3 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kierownik Działu Pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., odmówił skarżącemu przyznania zasiłku stałego z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym akcentował, że jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a prowadzenie gospodarstwa domowego wspólnie z żoną nie uprawnia do wliczenia do jego dochodu dofinansowania, w formie dodatku mieszkaniowego. W tej sytuacji błędne są ustalenia organu przedmiocie wysokości jego dochodu i przekroczenia kryterium dochodowego. Jego zdaniem, analogicznie jak zasiłek rodzinny również dodatek mieszkaniowy powinien być wliczony do dochodu rodziny, a nie jego osobistego dochodu, gdyż definicji określonej w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "ustawa"), nie można wiązać z dochodem, jaki uzyskuje dzięki własnej aktywności życiowej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 417/11).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 37 ust. 1 ustawy stanowiącą, iż zasiłek stały przysługuje:

1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli iei dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542,00 zł.;

2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456,00 zł.

3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego powodów wymienionych w art. 7 pkt 2- 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Jak ustalono w postępowaniu administracyjnym skarżący mieszka wraz z żoną i oboje są osobami niepełnosprawnymi, nie pracują i utrzymują się z pomocy społecznej. Na dochód skarżącego składa się dodatek pielęgnacyjny w kwocie 153,- zł. i dodatek mieszkaniowy w wysokości 460,22 zł., przyznany do końca miesiąca października 2015 r., co łącznie stanowi kwotę 613,22 zł. i przekracza kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynoszące 456 zł. Pomimo zmiany od dnia 1 października 2015 r. wysokości kryterium dochodowego, skarżący nadal przekracza nowe ustawowe kryterium uprawniające do otrzymania zasiłku stałego (wynikające z § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2015 r. poz. 1058, wynoszące aktualnie dla osoby samotnie gospodarującej - 634 zł., a dla osoby w rodzinie - 514 zł.).

Zdaniem organu odwoławczego, przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy brzmi jednoznacznie i nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, co w sprawie nie ma miejsca. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wyjaśnił, że dodatek mieszkaniowy jest źródłem dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych (obecnie w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. tekst jednolity - Dz. U. z 2015 r. poz. 581, która weszła w życie z dniem 1 października 2004 r.) oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przywołany przepis wymienia obciążenia i wydatki, które pomniejszają dochód, a w art. 8 ust. 4 ustawy określa się również świadczenia, które nie są wliczane do dochodu (jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne, zasiłek celowy, pomoc materialna mająca charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawana na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartość świadczeń w naturze, świadczenia przysługujące osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych). Nie wspominają one o dodatku mieszkaniowym, zatem nie można o niego pomniejszać sumy osiąganego przez skarżącego dochodu. Zdaniem organu odwoławczego, dodatek mieszkaniowy jest dochodem, który należy uwzględnić obliczając łączną wysokość przysporzeń osoby ubiegającej się o świadczenie pieniężne, bowiem stanowi on skierowaną indywidualnie do danej osoby konkretną pomoc w ponoszeniu wydatków związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego, a zarazem przychód osoby uprawnionej, w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy, gdyż zmniejsza obciążenie z tytułu odpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wyraził niezadowolenie z treści wydanych w jego sprawie rozstrzygnięć. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Powoływał się na tożsame okoliczności, co wymienione wcześniej w odwołaniu i upatrywał naruszenia przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, w nieprawidłowej jego interpretacji polegającej na przyjęciu, że dodatek mieszkaniowy powinien być traktowany jako dochód osoby wnioskującej o przyznanie zasiłku stałego, a nie jako dochód jej rodziny, bowiem osobom wspólnie zamieszkującym i gospodarującym w lokalu przysługuje tylko jeden dodatek mieszkaniowy bez względu na ilość zamieszkujących w nim osób. Zdaniem skarżącego, takie działanie prowadzi do wytworzenia fikcji prawnej, gdyż w sytuacji gdyby wnioskodawcą dodatku mieszkaniowego byłaby jego żona, wówczas on uzyskał by prawo do zasiłku stałego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa (art. 135 p.p.s.a.). Zatem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny ustawodawca wyznaczył tylko jedno kryterium - legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, wówczas gdy decyzja wiąże się z negatywnymi dla niej skutkami, czy też zdaniem strony narusza zasady współżycia społecznego. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Jednocześnie uwzględniając wskazane kryterium ustawodawca upoważnił sąd administracyjny wyłącznie do stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.) lub też naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), ewentualnie umorzenia postępowania administracyjnego (art. 145 § 3 p.p.s.a.) bądź też wskazania sposobu załatwienia sprawy (art. 145a § 1 p.p.s.a.). Z kolei dostrzeżenie przez sąd administracyjny kwalifikowanych wad kontrolowanej decyzji (wymienionych enumeratywnie w art. 156 K.p.a.) skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego prowadzą tylko takie uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy, tzn. bez których popełnienia decyzja miałaby inną treść (zawierałaby inne rozstrzygnięcie), niż jej kontrolowane brzmienie. Ponadto, kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w tym możliwość wzruszenia zaskarżonej decyzji, nie może pozostawać w oderwaniu od specyfiki postępowania, w którym jest wydawana i jej przedmiotu.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm., zwanej tak jak dotychczas: "ustawa"), w myśl którego zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Wysokość dochodu warunkująca prawo do świadczenia z opieki społecznej oraz zasady ustalania wysokości dochodu w sprawach z zakresu pomocy społecznej zostały uregulowane w art. 8 ustawy.

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kwoty powyższych kryteriów dochodowych zostały ustalone na dzień orzekania przez organ I instancji, na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823).

Aktualnie od dnia 1 października 2015 r., a więc w dacie orzekania przez organ II instancji, wysokość zasiłku stałego ustala się w przypadku osoby w rodzinie w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie, przy czym kryterium to dla osoby w rodzinie wynosi 514 zł., zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058).

Regulacje w powyższym zakresie są jednoznaczne i nie przewidują uznania administracyjnego w kwestii przyznania zasiłku stałego, jak również określenia jego wysokości (art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy). Są to więc świadczenia o charakterze obligatoryjnym co oznacza, że tylko spełnienie łącznie wszystkich kryteriów, od których ustawa uzależnia przyznanie zasiłku stałego, stwarza gwarancję jego przyznania, w określonej wysokości. Obok przesłanki dotyczącej niezdolności do pracy z powodu wieku lub całkowitej niezdolności do pracy niezbędne jest, by w rozpatrywanej sprawie dochód osoby w rodzinie ubiegającej się o zasiłek stały był niższy od kryterium dochodowego, określonego zgodnie z zasadami zawartymi w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Ustawodawca zdefiniował również, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu na gruncie omawianej ustawy. Mianowicie za "dochód" - zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy - uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Do tak ustalonego dochodu ustawodawca nie wliczył jednak: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego (...), co wynika z treści art. 8 ust. 4 ustawy.

W doktrynie przyjmuje się, że "enumerację negatywną określoną w art. 8 ust. 4 należy uznać za zamkniętą. Tym samym wszelkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód" (I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 70).

W cytowanym wyliczeniu nie wymienia się "dodatku mieszkaniowego" jako świadczenia, którego nie wlicza się do dochodu osoby ubiegającej się bądź korzystającej z pomocy społecznej. Zatem dodatek mieszkaniowy wlicza się do dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń z opieki społecznej, w tym również przy ustalaniu prawa do zasiłku stałego. Pogląd taki jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 591/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 827/06; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 19001/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 763/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1242/154, wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Jak z powyższego wynika, ustawodawca nie przewidział w katalogu pomniejszeń sumy przychodów (art. 8 ust. 3) ani w katalogu przychodów nie wliczanych do dochodu (art. 8 ust. 4) przychodu z tytułu przyznanego dodatku mieszkaniowego, co oznacza, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły prawa ustalając, że dochód skarżącego wzrósł o kwotę przyznanego mu dodatku mieszkaniowego, na okres do końca miesiąca października 2015 r.

W świetle dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie i nie kwestionowanych przez skarżącego, w szczególności aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 1 września 2015 r. i porozumienia z dnia 3 września 2015 r., decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego do miesiąca października 2015 r., orzeczeń o stopniu niepełnosprawności wynika, iż skarżący zamieszkuje wspólnie z żoną i prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe. Zatem razem tworzą rodzinę stosownie do treści art. 6 pkt 14 ustawy. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący jest osobą schorowaną i bezrobotną (art. 7 pkt 4-6 ustawy).

Prawidłowe jest zatem stanowisko, że jeżeli małżonkowie razem stale zamieszkują we wspólnym mieszkaniu i ich wspólne zamieszkiwanie powoduje generowanie kosztów z tym związanych, pokrywanych z majątku wspólnego małżonków, to istniejące między nimi więzy prawne w postaci związku małżeńskiego, a także stosunków własnościowych stają na przeszkodzie uznania ich w takiej sytuacji za osoby prowadzące oddzielne gospodarstwa domowe.

Tymczasem dodatek mieszkaniowy jest przyznawany na wniosek, celem zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych wszystkich członków rodziny razem zamieszkujących i nie może być dzielony na ułamkowe części w zależności od uznania wnioskodawcy.

Odnosząc się do zarzutów skargi przyjdzie zaznaczyć, że omawiana ustawa, w zakresie definicji dochodu nie odsyła do stosowania w tym zakresie definicji zawartej w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity z 2013 r., poz. 966), czy też do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm.), zatem nie zasługują na uwzględnienie wywody skarżącego sugerujące konieczność ustalenia dochodu w oparciu o inną definicję, ponieważ pozbawione są podstaw prawnych, zważywszy że pomiędzy tymi ustawami, jak również zawartymi w nich definicjami nie zachodzi stosunek specjalności - wyłączającej stosowanie definicji dochodu z ustawy o pomocy społecznej, gdyż są to odrębne akty prawne dotyczące różnych rodzajowo form pomocy i regulujące objęte tylko i wyłącznie nimi świadczenia.

W tym stanie rzeczy skarżący nie spełnił warunku kryterium dochodowego rodziny upoważniającego do uzyskania zasiłku stałego, określonego w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do uznania, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Organy nie naruszyły także zasad postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący ustalając stan faktyczny sprawy, jak również uzasadniając motywy podjętych w niej rozstrzygnięć.

Z tych wszystkich względów sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, ponieważ wydana została na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych i prawidłowych ocen prawnych.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.