Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 778/21 w sprawie ze skargi K.H. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr XLI/604/21 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K.H. Halickiego na rzecz Gminy [...] kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej "WSA w Białymstoku", Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 778/21 uwzględnił skargę K.H. na uchwałę Rady Gminy [...] z 16 sierpnia 2021 r. nr XLI/604/21 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 31 października 2019 r. K.H. (dalej: "skarżący", "inwestor") wystąpił do Rady Miasta [...] (dalej: "Rada", "skarżący kasacyjnie", "organ") o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej na działce nr ewid. [...] w obr. [...] ([...]) w B. o powierzchni 858,00 m2 - na podstawie przepisów ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020r., poz. 219 ze zm.), dalej jako: "ustawa". Wniosek ten pierwotnie został pozostawiony bez rozpatrzenia z powodu braków formalnych, ale wyrokiem WSA w Białymstoku Prezydent został zobowiązany do nadania mu biegu.

W toku postępowania rzeczony wniosek został czterokrotnie zmodyfikowany przez Inwestora zgodnie z art. 7 ust. 16 ustawy. Pierwotny wniosek dotyczył budowy 5-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, zwieńczonego dachem płaskim, wraz z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną. W ramach inwestycji inwestor planował wybudować od 26 do 28 mieszkań. O ile pierwsze trzy modyfikacje dotyczyły uszczegółowienia konkretnych rozwiązań, czy ich doprecyzowania, tak ostatnia, czwarta dotyczyła budowy 4-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zwieńczonego dachem płaskim, wraz z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną. Mieszkańcy wnioskowali o całkowite odrzucenie przedmiotowego wniosku. Czwartą modyfikację wniosku pozytywne zaopiniowali: Marszałek Województwa Podlaskiego, Wojewódzka Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w B., Departament Geodezji Urzędu Miejskiego w B. oraz Podlaski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej. Pozostałe organy opiniujące wniosek nie przedstawiły opinii w wyznaczonym terminie. Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna na posiedzeniu w dniu 14 lipca 2021 r. negatywnie zaopiniowała przedmiotową inwestycję podkreślając, że obiekt o takiej skali i formie doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego tej części miasta i nie współgra z sąsiadującą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Czwarta modyfikacja wniosku została także uzgodniona z Zarządem Dróg Miejskich w B. oraz z Podlaskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z 2 sierpnia 2021 r.).

Uchwałą Nr [...] z 16 sierpnia 2021 r. Rada na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) dalej jako: "u.s.g." oraz art. 7 ust. 1 i 4 ustawy odmówiła ustalenia lokalizacji rzeczonej inwestycji mieszkaniowej. W uzasadnieniu wskazano, że jest ona niezgodna z obowiązującym na tym obszarze planem miejscowym. Dalej organ podkreślił, iż zgodnie z art. 5 ustawy inwestycję mieszkaniową realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Aktualnie obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalone uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 18 czerwca 2019 r. (dalej: studium), na podstawie którego prowadzone są obecnie wszelkie działania w kwestii weryfikacji niesprzeczności spornej inwestycji ze studium, określające przedmiotowy obszar jako 1MN - tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności oraz objęty strefą ochrony konserwatorskiej "A". Z uwagi na powyższe wszelkie działania na terenach części miasta, które zostały wpisane do rejestru zabytków należy prowadzić po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ponadto wysokość planowanej zabudowy 13,45 m jest również sprzeczna ze studium, które dopuszcza na przedmiotowym terenie zabudowę o wysokości maksimum 10 m. Planowana inwestycja mieszkaniowa jest również niespójna z historycznym charakterem tej części osiedla. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy Rada podejmując uchwałę bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Z bilansu terenów wynika natomiast, że miasto posiada wystarczającą ilość terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową.

K.H. wniósł skargę na powyższą uchwałę. Zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego tj.: art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr. 78 poz. 483); § 141 i § 143 w zw. z § 131 w zw. z § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) w zw. z art. 91 u.s.g.; art. 7 ust 4 w zw. z art. 2 ustawy; art. 7 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; art. 5 ust. 3 ustawy; art. 7 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 13 ustawy; art. 7 ust. 13 ustawy; art. 7 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 14 ustawy; art. 7 ust. 16 ustawy oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 20 ust. 1, 1 a, 4 i 5 u.s.g. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinął podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie wskazując, iż w uzasadnieniu projektu uchwały szczegółowo wskazano motywy, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Następnie Rada odniosła się po kolei do zarzutów skarżącego.

WSA w Białymstoku przywołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną i stwierdził nieważność uchwały Rady. Wyjaśnił, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sąd I instancji przypomniał, iż w dniu 22 sierpnia 2018 r. weszła w życie omawiana ustawa, określająca "zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji", wyjaśnił pojęcie "inwestycji mieszkaniowej" oraz opisał procedurę zamiaru realizacji tejże inwestycji od złożenia wniosku przez inwestora do podjęcia uchwały.

Następnie Sąd wojewódzki odniósł się do dwóch zarzutów skargi, które nie zasługiwały na uwzględnienie tj. braku sporządzenia przez organ uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. Sąd wojewódzki podkreślił, że projekt zaskarżonej uchwały zawierał obszerne uzasadnienie i w takiej sytuacji jest to wystarczający materiał do podjęcia uchwały. W kwestii obowiązywania studium tj. jakie studium stanowiło podstawę ustaleń organów w zakresie niesprzeczności planowanej inwestycji z tym aktem, to Sąd I instancji przeprowadził analizę obowiązywania studium zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 18 czerwca 2019 r. i uznał, że podczas kolejnej modyfikacji wniosku, która miała miejsce 5 lipca 2021 r. nie było podstaw, aby stosować zapisy poprzednio obowiązującego studium z 1999 r. Podstawą zatem oceny niesprzeczności inwestycji ze studium pozostaje studium zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 18 czerwca 2019 r

Sąd I instancji wyjaśnił dalej, iż uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (pozytywna lub negatywna dla inwestora) pozostaje narzędziem kształtowania porządku planistycznego przez organy gminy, dlatego jest podejmowana w granicach władztwa planistycznego gminy. Z treści uzasadnienia projektu uchwały wynika, że Rada podała następujące argumenty uzasadniające negatywne rozpatrzenie wniosku inwestora: niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprzeczność z ustaleniami studium w zakresie realizacji zabudowy wielorodzinnej i planowanej wysokości budynku, niespójność z historycznym charakterem części osiedla, a także zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. WSA w Białymstoku podniósł, iż zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Za zasadny Sąd wojewódzki uznał zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu poprzez uznanie przez Radę, iż planowana inwestycja jest sprzeczna ze studium. Zdaniem Sądu I instancji organ nie wyjaśnił prawidłowo uznanych za sprzeczne ze studium parametrów tj. wysokości zabudowy przewidzianej w studium oraz rodzaju zabudowy dopuszczonej na tym terenie. Sąd wojewódzki analizując przedmiotowe studium uznał, iż sprzeczność planowanej zabudowy ze studium byłaby sporna wówczas, gdyby studium w ogóle nie dopuszczało zabudowy wielorodzinnej, a taka sytuacja nie ma miejsca, bowiem zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna została dopuszczona na tym terenie jako zabudowa uzupełniająca (w tym zakresie dopuszczono zabudowę mieszkaniową średniej intensywności). Zabudowa zaś mieszkaniowa średniej intensywności dopuszczała zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w formie wolnostojących budynków. Sąd wojewódzki zakwestionował również wysokość dopuszczalnej zabudowy (10 m) jako niewynikającej ze studium, gdyż zarówno z tekstu, jak i rysunku 5 studium wynika, że wysokość zabudowy na terenie, na którym położona jest działka nr ew. 733 ustalono na 12 m. Ponadto dopuszczono w studium przekroczenie wartości granicznych, pod warunkiem wykluczenia negatywnych skutków dla sylwety miasta lub widoków chronionych. Sąd I instancji zaznaczył także, iż organ podejmując zaskarżoną uchwałę nie przeanalizował uzyskanych przez inwestora pozytywnych uzgodnień (opinii), w tym opinii konserwatora zabytków, także wskazał, że zagadnienie dotyczące stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy zostało oparte na bilansie terenów przeznaczanych pod zabudowę z 2019 r. na potrzeby uchwalanego studium, a dane te mogą być nieaktualne. Reasumując Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznych odpowiedzi w zakresie niesprzeczności ze studium przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej m.in. w zakresie wysokości budynku i możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ponadto nie wyjaśniono stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na datę podejmowania zaskarżonej uchwały, co wskazuje na brak zindywidualizowania potrzeb mieszkaniowych na danym terenie. Jednocześnie przyznał, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych Rada może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jeżeli wyznaczone przez inwestora miejsce pozostaje w kolizji z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego nie przeanalizowano również wszystkich uzyskanych przez inwestora w toku postępowania uzgodnień (opinii).

Końcowo WSA w Białymstoku orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy czym wyjaśnił, że brak było podstaw faktycznych do przyznania tych kosztów zgodnie z żądaniem pełnomocnika, natomiast przyznanie tego wynagrodzenia w stawce minimalnej ze względu na zawiłość sprawy i zaangażowanie pełnomocnika na rozprawie byłoby niezasadne. Stąd WSA w Białymstoku zastosował § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

Rada Miasta [...] wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy, poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zamierzoną inwestycją skarżącego, a obowiązującym studium, pomimo, iż powyższa przesłanka "sprzeczności" obiektywnie istnieje w przedmiotowej sprawie; a w przypadku, gdy zachodzi powyższa przesłanka nie ma możliwości podjęcia pozytywnej uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

b) naruszenie art. 7 ust. 4 i 17 ustawy poprzez uznanie, iż Rada Miasta [...] podejmując zaskarżoną uchwałę nie wzięła pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju wynikających z ustaleń studium, w sytuacji, gdy radnym znane były powyższe okoliczności, i brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, iż podejmując przedmiotową uchwałę nie wzięli pod uwagę tych okoliczności;

c) naruszenie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 ust. 4 ustawy, poprzez ograniczenie granic uznaniowości organu przy podejmowaniu uchwały, do takiego stopnia, w którym doszło do naruszenia władztwa planistycznego gminy, stanowiącego fundamentalne prawo zagwarantowane Konstytucją RP, a którego - jak wynika z uzasadnienia do ustawy - zakwestionowanie lub ograniczenie nie było celem;

II. naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy poprzez wydanie wyroku w oparciu o błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i przyjęcie, iż nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zamierzoną inwestycją mieszkaniową, a studium; fundamentalne znaczenie dla oceny granic uznania w trakcie podejmowania decyzji przez radę gminy jest uzasadnienie sporządzone przez organ wykonawczy i przedkładany radzie wraz z uchwałą, w sytuacji gdy normy prawne nie wymagają w ogóle takiego dokumentu, natomiast rada podejmując uchwałę winna dysponować wiedzą pozwalającą na ocenę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz wynikającą ze studium, w zakresie możliwości i potrzeb rozwojowych gminy, a także opiniami i uwagami oraz wynikami uzgodnień, a w przypadku gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, także opracowaniem ekofizjograficznym oraz prognozą oddziaływania na środowisko, sporządzoną na potrzeby tego planu, a Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie wskazał, iżby Rada podejmując uchwałę nie dysponowała bądź określoną wiedzą, bądź wymaganymi prawem dokumentami;

c) art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie faktów powszechnie znanych tj. dotyczących wyjątkowego charakteru osiedla [...] w B. z uwagi na jego zabytkowy charakter, cechujący się zabudową jednorodzinnymi budynkami drewnianymi charakterystycznymi dla XIX - wiecznej i przedwojennej zabudowy B.;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wyrażenie przez WSA w Białymstoku sprzecznych ocen w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, polegających na odmiennej ocenie uzasadnienia projektu do przedmiotowej uchwały, wskazując raz na jego wyczerpujący charakter, a raz na jego istotne braki;

e) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż sesja Rady Miasta [...] została zwołana ze złamaniem obowiązującego prawa, gdy w rzeczywistości sesja ta została zwołana prawidłowo w oparciu o art. 20 ust. 3 u.s.g.;

f) art. 200 p.p.s.a w związku z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) przez przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania sądowego - kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie wynoszącej sześciokrotność opłaty minimalnej czyli w maksymalnej dopuszczalnej prawem wysokości, wskazując, iż rodzaj i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika oraz wartość przedmiotu sprawy mogą uzasadniać przyznanie kosztów w wysokości maksymalnego limitu. Jednocześnie WSA w Białymstoku nie uzasadnił przyznania kosztów w kwocie maksymalnej, tym samym naruszając art. 141 § 1 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Białymstoku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez jej oddalenie, jak też zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Strona zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca kasacyjnie rozwinęła zarzuty wskazując przede wszystkim, iż sporny obszar, na którym znajduje się działka nr ew. [...] położony jest w strefie pełnej ochrony konserwatorskiej obszaru miasta B. wpisanego do rejestru zabytków, na którym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Obszar ten podlega szczególnej ochronie prawnej ze względu na historyczny charakter. Zdaniem skarżącego kasacyjnie występuje sprzeczność inwestycji z obowiązującym studium, które dopuszcza na tym terenie zabudowę wielorodzinną jako uzupełnienie zabudowy jednorodzinnej, przy czym wymaga aby zabudowa ta była w formie wolnostojących budynków, z jedną klatką o liczbie mieszkań nie większej niż 6 (wille miejskie). Odnośnie zaś wysokości planowanej inwestycji mieszkaniowej skarżąca kasacyjnie podniosła, iż studium wyraźnie wskazuje, że uszczegółowienie parametrów wysokościowych będzie następowało w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przyjętej kompozycji przestrzennej. Podkreślono także, że zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy rada może odmówić ustalenia lokalizacji w miejscu wskazanym przez inwestora nawet przy niezaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności tj. byłoby to umotywowane kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy. Tymczasem rozwój miasta w tej części ma polegać na przywróceniu i zachowaniu historycznego charakteru osiedla [...], a proponowana zabudowa pozostaje w kolizji.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała podjęta na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednocześnie inwestycję mieszkaniową realizuje się niezależnie od ustaleń planów miejscowych, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (art. 5 ust. 3 ustawy). Normy te zawierają szczególne regulacje dotyczące możliwości inwestowania w zakresie zdefiniowanych w ustawie: inwestycji mieszkaniowej (art. 2 pkt 2) ustawy) oraz inwestycji towarzyszących (art. 2 pkt 3) ustawy). Celem ustawy i przyjętych w niej rozwiązań było uproszczenie i usprawnienie procedur administracyjnych, związanych z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji. Z tego względu przepisy ustawy powinny być interpretowane ściśle, zgodnie z ich językowym brzmieniem (exceptiones non sunt extendendae) - (vide wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 2090/21 i cytowane tam orzecznictwo).

Zasadniczą przesłanką stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej była zdiagnozowana przez WSA w Białymstoku jej niesprzeczność z obowiązującym studium.

Pojęcie "niesprzeczności ze studium" użyte w art. 5 ust. 3 ustawy musi być rozumiane jako sytuacja, w której inwestycja mieszkaniowa stanowi kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu i nie doprowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów (A. Lewińska-Karwecka, [w:] Specustawa mieszkaniowa. Komentarz, red. A. Jakubowski, Wyd. C. H. Beck 2019, s. 61).

Dekodując treść merytoryczną studium w zakresie przeznaczenia terenu 1MN, na którym znajduje się działka, WSA w Białymstoku pominął istotny element funkcji wielorodzinnej. Mianowicie poza zakresem rozważań tego Sądu pozostał element modyfikujący funkcję wielorodzinną tj. wymagania zawartego w studium, że w tej funkcji mieści się owszem budynek wielomieszkaniowy, ale zawierający nie więcej niż 6 lokali mieszkalnych. Sąd wojewódzki uznał, że w tym przedmiocie uregulowanie studium jest zbyt szczegółowe, zważywszy na charakter tego aktu. Rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprowadzają się do tezy, że w studium nie może być ustalenia ściśle określonych parametrów zabudowy, jej gabarytów. Studium nie ma charakteru tożsamego jak plan – jako precyzyjnej normy prawa. Sąd wojewódzki przyjął, że sprzeczność ze studium planowanej inwestycji byłaby wówczas, gdyby studium na tym terenie nie dopuszczało w ogóle zabudowy wielorodzinnej.

Stanowisko to jest błędne, bowiem nie uwzględnia okoliczności sprawy, jak również błędnie interpretuje zapisy studium. Zasadą dla tego obszaru jest zabudowa jednorodzinna. Owszem studium jako uzupełnienie zabudowy jednorodzinnej dopuszcza zabudowę wielorodzinną, ale o ograniczonych parametrach tj. do 6 lokali mieszkalnych w ramach zabudowy willowej. Jest wyjątkiem od ustanowionej zasady zabudowy jednorodzinnej. Przyjęte przez Sąd wojewódzki stanowisko wynika z porównania charakteru studium oraz planu miejscowego i stopnia szczegółowości regulacji zawartych w tych aktach. Studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.), zaś plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Studium ma więc – w największym uproszczeniu – charakter ogólny, zaś plan miejscowy szczegółowy.

W rozdziale 2. pkt 2.1 rzeczonego studium ustalono kategorie terenów, w tym m.in. MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności, MS - tereny zabudowy mieszkaniowej średniej intensywności oraz MN - tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności. Teren działki skarżącego znajduje się w obszarze MN. MN jako funkcję podstawową przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a funkcję uzupełniającą m. in. zabudowę mieszkaniową średniej intensywności. W kierunkach kształtowania zabudowy wskazano m.in. na kształtowanie zespołu zabudowy jednorodzinnej oraz zachowanie istniejących oraz ukształtowanie charakteru zabudowy oraz form w dostosowaniu do warunków lokalnych, z uwzględnieniem istniejących historycznych układów przestrzennych (str. 387). Z kolei tereny zabudowy mieszkaniowej średniej intensywności (MS) w funkcji podstawowej przewidują zabudowę wielorodzinną w formie wolnostojących budynków, z jedną klatką schodową, o liczbie mieszkań nie większej niż 6 (wille miejskie). Jeśli chodzi o kierunki rozwoju to zlecono kształtowanie zespołów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej do 6 lokali mieszkalnych o różnych formach i różnej intensywności (str. 386). Z kolei w rozdziale 4. Obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wyznaczono strefy ochrony konserwatorskiej. W strefie A (pełna ochrona konserwatorska) należy dążyć m.in. do zachowania i utrzymania historycznej zabudowy, zachowania historycznych proporcji wysokościowych, uwzględnienia w nowej zabudowie zasad historycznych kompozycji zespołu i charakteru zabudowy sąsiadującej (historyczna dyspozycja terenu i typ zabudowy). Dalej wskazano, że osiedle [...] wymaga w pierwszej kolejności podjęcia nowego opracowania planistycznego (rozdz. 10., str. 449).

Zdaniem NSA wszystkie te regulacje podlegać winny ocenie w ramach sprzeczności planowanej inwestycji z owym studium. Rada nie ma uprawnienia, jak również sąd administracyjny w ramach niniejszego postępowania, aby kwestionować poszczególne regulacje zawarte w studium. Dopóki nie zostanie przez Sąd administracyjny w odrębnej sprawie stwierdzona nieważność studium, lub ze względu na upływ 1 roku nie orzeczono o niezgodności z prawem takiego studium (art. 94 u.s.g.) - studium obowiązuje i rada nie ma kompetencji, aby odmawiać zastosowania poszczególnych zapisów tego aktu. Jedynie może dokonywać interpretacji poszczególnych zagadnień lub stwierdzeń, regulacji bądź ograniczeń, wynikających ze studium. Tymczasem Sąd wojewódzki rozważania ograniczył do tezy, że studium nie może zawierać szczegółowych regulacji co do parametrów, gabarytów itp.

Po pierwsze - uchwała w sprawie przyjęcia studium może określać rodzaje lub cechy przeznaczenia terenów objętych studium, względnie wskaźniki lub parametry dotyczące zagospodarowania lub użytkowania tych terenów. Po drugie analiza sprzeczności bądź braku tej sprzeczności musi mieć charakter kompleksowy tj. uwzględniać szerszy zakres postanowień studium, nie zaś tylko jednego, konkretnego zapisu. Odnośnie drugiej kwestii, to w studium objęto szczególną ochroną teren osiedla [...]. Łączne odczytanie kierunków rozwoju tego terenu oraz podstawowej i uzupełniającej funkcji sprowadza się do konieczności uwzględnienia w nowej zabudowie również zasad historycznych kompozycji zespołu i charakteru zabudowy sąsiadującej (historyczna dyspozycja terenu i typ zabudowy).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem o charakterze programowym, który wyznacza określone kierunki, zasady, cele i standardy polityki przestrzennej gminy, w tym zasady zagospodarowania przestrzennego w jej obszarze (art. 9 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), a tak przyjęty akt jest wewnętrznie obowiązujący (art. 9 ust. 4-5 u.p.z.p.), nakładając na organy gminy sporządzające plany miejscowe obowiązek nienaruszania ustaleń studium (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p.). Nie można jednak z tego faktu wyprowadzać wniosku, że organ, który uchwala lub zmienia studium, nie jest upoważniony do samoograniczenia przyszłej swobody planistycznej przez przyjęcie bardziej szczegółowych ustaleń w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym ich przeznaczenia. Właściwa rada gminy uchwalając studium jest uprawniona do ograniczenia na przyszłość własnej swobody w zakresie kształtowania treści planu miejscowego.

Wniosek tego rodzaju wynika m.in. z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Dopuszczalne jest zatem nie tylko ustalenie terenów pod zabudowę lub zabudowę określonego rodzaju, lecz także powiązanie z tymi terenami określonych wskaźników zagospodarowania i użytkowania. Ponadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), obowiązujące w dacie uchwalenia studium w § 6 pkt 2 stanowiło, że ustalenia studium w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określenia tych wymagań w planach miejscowych. W konsekwencji dopuszczalne jest określenie w studium określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu takich jak: gabaryty, formy architektoniczne obiektów budowlanych, w tym ograniczenia funkcji wielomieszkaniowej do budynku o charakterze willi miejskiej z maksymalnie sześcioma lokalami mieszkalnymi.

Przyjęte przez WSA w Białymstoku błędne założenie, że ograniczenie zabudowy wielomieszkaniowej poprzez wskazanie ilości lokali oraz wskazanie rodzaju zabudowy (willa miejska) jest niedopuszczalne w studium z racji tego, że jest to zbyt szczegółowe uregulowanie jeśli chodzi o studium, doprowadziło do wadliwego wniosku, że sporna inwestycja mieszkaniowa jest niesprzeczna z obowiązującym studium w tym zakresie. Ustawa definiuje inwestycję mieszkaniową jako przedsięwzięcie obejmujące m.in. budowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10 (art. 2 pkt 2) ustawy). Wniosek po modyfikacji, która miała miejsce 5 lipca 2021 r. obejmował inwestycję o 26 lokalach mieszkalnych. Porównanie tych wielkości prowadzi do jednoznacznego wniosku, że inwestycja pozostaje w sprzeczności ze studium. Powyżej wykazana sprzeczność inwestycji mieszkaniowej ze studium w zakresie funkcji wielorodzinnej ograniczonej do takiego budynku o 6 mieszkaniach prowadzi do rezultatu diametralnie innego, niż prezentowany w zaskarżonym wyroku.

Sprzeczność ze studium nie dotyczy drugiego elementu rozważanego przez WSA w Białymstoku tj. wysokości planowanego budynku. W tym zakresie NSA w pełni podziela rozważania i konkluzję, że ze studium wynika, iż przyjęta wysokość zabudowy do 12 m nie jest graniczną wartością, która nie może zostać przekroczona.

Przyjęcie, że proponowana zabudowa pozostaje w sprzeczności ze studium już było wystarczającą przesłanką do uznania zasadności skargi kasacyjnej.

Jako zasadny uznać należało również zarzut naruszenie art. 7 ust. 4 i 17 ustawy poprzez uznanie, iż Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie wzięła pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy [...] oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium. Sąd wojewódzki stwierdził, że w projekcie uchwały brak wyjaśnienia zagadnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy. Organ oparł się bowiem na bilansie opracowanym na potrzeby studium z 2019 r., który to dokument może zawierać nieaktualne dane. Uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym. Nawet ustalenie, że w sprawie nie zachodzą obligatoryjne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora określone w art. 5 ust. 1 – 3 ustawy nie przesądza, że w sprawie może być podjęta uchwała ustalająca lokalizację inwestycji mieszkaniowej (por. np. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19 oraz wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20). Konkluzja ta wynika przede wszystkim ze sposobu, w jaki ustawodawca uregulował postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz sposobu, w jaki określono okoliczności, które należy uwzględnić, podejmując uchwałę w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Wskazane w powołanym przepisie kryteria należą wyłącznie do organu podejmującego uchwałę. W tym wypadku – jak wynika z uzasadnienia projektu uchwały Rada kierowała się danymi wykorzystanymi przy opracowaniu studium, które zostało uchwalone w 2019 r. Sąd wojewódzki odmówił tym danym miarodajności wyłącznie z tego powodu, że pochodzą z okresu uchwalenia studium.

Stanowisko to jest nietrafne. Przede wszystkim informacje odnośnie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie są na tyle dynamiczne, aby ulegały szybkiej dezaktualizacji, powodującej istotną zmianę sytuacji. Po wtóre czy zostanie podjęta uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zależy od uznaniowej decyzji prawodawcy lokalnego uwzględniającego stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Dokonywanie tego typu ocen jest już jednak domeną nie legalności, a celowości działania, tak więc zasadniczo wymyka się weryfikacji normatywnej. Nie jest rolą Sądu, badającego legalność aktu normatywnego, dokonywanie identyfikacji potrzeb konkretnej wspólnoty samorządowej, w tym w zakresie potrzeb mieszkaniowych (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 10 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Wr 211/21).

Jednocześnie zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że mimo niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych Rada może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w miejscu, w którym domaga się inwestor, jeśli występuje kolizja wniosku z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy. Kolizji w tym zakresie należy upatrywać w charakterze terenu, na którym znajduje się działka. Ze studium wynika szczególny charakter osiedla [...]. Teren znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej A (pełna ochrona konserwatorska). W rozdziale 4. Obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków przyjęto m.in. zachowanie zabytkowych układów urbanistycznych i kompozycji przestrzennych, rewaloryzację historycznych układów urbanistycznych, zabudowy oraz zabytkowego zagospodarowania teren, wykluczenie lokalizowania obiektów dysharmonizujących z historycznym sąsiedztwem (str. 408). A nadto uwzględnienia w nowej zabudowie zasad historycznych kompozycji zespołu i charakteru zabudowy sąsiadującej (str. 409). Studium prezentuje koncepcję rozwoju miasta w zakresie terenów objętych ochroną konserwatorską. Wedle tej koncepcji obszary pełnej ochrony konserwatorskiej wymagają szczególnego zainwestowania, z wprowadzeniem ograniczeń. Temu ma służyć priorytetowe uchwalenie planu miejscowego dla osiedla [...] (co wynika ze studium), aby kompleksowo uregulować rozwój miasta w tym obszarze. Przyjęta przez Radę koncepcja rozwoju miasta w tym rejonie nie pozwoliła organowi na dopuszczenie wnioskowanej zabudowy. Wyrazem tego była uchwała o odmowie lokalizacji inwestycji, pomimo, że wojewódzki konserwator zabytków uzgodnił projekt uchwały pozytywnie na podstawie art. 7 ust. 14 pkt 1) ustawy. Tak podjęta decyzja mieściła się w ramach uznania przyznanego dyspozycją art. 7 ust. 4 ustawy. Gmina bowiem ma odmienną koncepcję rozwoju tej części miasta, niż proponuje inwestor.

Połączenie art. 7 ust. 4 i 7 ustawy z art. 133 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wnioski, że skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi wojewódzkiemu przyjęcie, iż w chwili podjęcia uchwały Rada nie dysponowała informacjami i wiedzą niezbędną do podjęcia decyzji w sprawie inwestycji.

Przepis art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. określa, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie, podnosi ten zarzut w kontekście braku wiedzy Rady odnośnie istotnych elementów determinujących podjęcie uchwały, określonych w art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy. Tymczasem Sąd wojewódzki nie przyjął takiego stanowiska. Nie zakwestionował, że Rada przy podejmowaniu uchwały nie dysponowała informacjami odnośnie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz możliwościach rozwoju gminy wynikających ze studium. Sąd ten natomiast uznał, że dane te są nieaktualne. Dysponował zatem wszelkimi informacjami zawartymi w aktach sprawy, ale dokonał ich odmiennej oceny od oczekiwanej przez skarżącego kasacyjnie.

Jako niezasadny NSA uznaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 4 p.p.s.a. Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Fakty powszechnie znane to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie człowiekowi i za takie co do zasady uważa się np. wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalne i zwyczajne zachodzące w określonym czasie i miejscu (vide wyrok NSA z 15 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3682/18). Tymczasem zabytkowy charakter osiedla [...] jest znany, ale lokalnie, mieszkańcom miasta B. Tym samym subiektywne przekonanie Rady o powszechnej znajomości wartości historycznej tego osiedla nie oznacza, że jest to fakt notoryjny w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 200 p.p.s.a w związku z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie przez przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania sądowego - kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie wynoszącej sześciokrotność opłaty minimalnej pozostaje bez znaczenia wobec wyniku sprawy. NSA bowiem uznał za zasadną skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w całości, co obejmuje również rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego przed sądem I instancji.

Uznając zasadność większości zarzutów skargi kasacyjnej, NSA uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji, rozpoznał skargę i ją oddalił z powodu zaakceptowania stanowiska Rady wyrażonego w podjętej uchwale, że planowana inwestycja jest sprzeczna ze studium. To zaś oznacza, że wadliwie Sąd wojewódzki zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a., zamiast art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 390 zł składają się: wpis od skargi kasacyjnej (150 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (240 zł). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.