II SAB/Wa 108/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-05-13	
Data wpływu	2014-02-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Danuta Kania /przewodniczący/
Eugeniusz Wasilewski
Janusz Walawski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Administracji i Cyfryzacji	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 1,art.4 ust.1pkt1,art.6 ust.1,art.13 ust.1, art.5; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. K. z dnia [...] grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
J. K. , w formie elektronicznej, w dniu [...] października 2013 r., powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej złożył do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji wniosek o przesłanie kopii protokołu z posiedzenia Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski z dnia 21 listopada 2012 r. Jeżeli po tym posiedzeniu odbyły się kolejne posiedzenia Komisji (lub dowolne inne spotkania między przedstawicielami Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji oraz Konferencji Episkopatu Polski), to zażądał on udostępnienia również protokołów z tych spotkań. Jeżeli protokoły nie zostały jeszcze podpisane, to wnioskodawca wniósł o udostępnienie ich projektów, które zostaną przedłożone stronom do podpisu na kolejnych posiedzeniach. Wnioskodawca ponadto poprosił o udostępnienie nagrań audio lub audiovideo z posiedzeń Komisji Wspólnej.

Przy piśmie zastępcy Dyrektora Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych MAiC z dnia [...] listopada 2013 r. przesłano ww. kopię protokołu posiedzenia Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu RP i Konferencji Episkopatu z dnia 21 listopada 2012 r.

J. K. , w formie elektronicznej, w dniu [...] listopada 2013 r. skierował do MAiC pismo, w którym poprosił o wyjaśnienie, czy w pozostałym zakresie jego wniosku z dnia [...] października 2013 r. organ nie dysponuje wnioskowaną informacją. Podał, że z informacji prasowych wynika, że w 2013 r. doszło do przynajmniej jednego spotkania Komisji Wspólnej. Poprosił o pilną informację w tym zakresie, bowiem ustawowy termin załatwienia tej sprawy minął w dniu [...] listopada 2013 r.

Zastępca Dyrektora Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych MAiC w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował ww., że w dniu 14 listopada 2013 r. odbyło się posiedzenie Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu Rzeczypospolitej Polskiej i Konferencji Episkopatu oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych MAiC, z którego nie został jeszcze sporządzony protokół. Departament nie posiada nagrań z posiedzenia Komisji Wspólnej.

J. K. w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. podał, że "jeżeli obrady nie były rejestrowane przy użyciu urządzeń audio/wideo, to jak ma rozumieć informację, że nie sporządzono JESZCZE protokołu ? (...)". Podniósł, że we wniosku wskazał, że jeżeli protokół nie został jeszcze zatwierdzony, to prosi o udostępnienie jego wersji roboczej.

Zastępca Dyrektora Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych MAiC w piśmie z dnia [...] grudnia poinformował ww., że jego wniosek z dnia [...] listopada 2013 r. nie może zostać rozpatrzony w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że względu na konieczność dokonania analizy, mającej na celu ustalenie, czy w świetle przepisów tej ustawy nagranie posiedzenia Komisji Wspólnej, które odbyło się w dniu 21 listopada 2013 r. stanowi informację publiczną.

J. K. w dniu [...] grudnia 2013 r. skierował do MAiC pismo - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Dyrektor Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych MAiC w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. poinformował ww., że analizując strukturę Komisji Wspólnej w kontekście uregulowania zawartego w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzić należy, iż nie znajduje się ona w katalogu zawartym w tym przepisie, tzn. podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Uzasadnionym wydaje się przyjęcie, iż w świetle wcześniej przywołanych przepisów Komisja Wspólna nie ma obowiązku udostępniania nagrań ze swoich posiedzeń, ponieważ nie mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a ponadto same nagrania nie stanowią informacji publicznej.

J. K. w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. odniósł się do powyższego pisma podając, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie skierował do Komisji Wspólnej, a do Ministra Administracji i Cyfryzacji, a więc do podmiotu, który w oczywisty sposób zobowiązany jest do udzielania informacji publicznej. Również kwalifikacja informacji, o których udostępnienie wnosił jako informacje publiczne jest niewątpliwa, gdyż przedmiotem spotkania Komisji Wspólnej były sprawy publiczne. Skoro zapisy jej spotkań nie stanowią informacji publicznej, to wedle tej (błędnej) oceny rozpatrując wnioski dopuszczono się przekroczenia uprawnień. Ponowił wniosek z dnia [...] października 2013 r., ponowiony w dniu [...] listopada 2013 r.

Zastępca Dyrektora Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych MAiC w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. poinformował ww., że podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. Natomiast odnosząc się do projektów protokołów z posiedzeń Komisji Wspólnej właściwym wydaje się przyjęcie, że protokół ma charakter roboczy dopóki nie zostanie zaakceptowany przez strony.

J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie wykonania w terminie wniosku o udostepnienie informacji publicznej, poprzez naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji publicznej, tj. protokołów oraz nagrań z posiedzeń Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący w zasadniczej części powtórzył argumenty przedstawiane w kolejnych pismach kierowanych do organu podając jednocześnie, że uporczywy charakter dostępu do informacji publicznej (w tym np. pomijanie w odpowiedzi na wniosek faktu, że w ostatnim czasie odbyło się posiedzenie Komisji, bądź wprowadzanie w błąd twierdząc, że Departament MAiC nie jest w posiadaniu nagrań z posiedzeń), ustawiczne naruszanie terminów określonych w przepisach oraz ilość czasu jaki upłynął od złożenia oryginalnego wniosku, w jego ocenie należy ocenić jako bezczynność, do której doszło z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Administracji i Cyfryzacji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Nie ulega wątpliwości, że Minister Administracji i Cyfryzacji jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Zważyć jednak należy, że skarżący, z wyjątkiem wniosku o udostępnienie już podpisanego protokołu z posiedzenia Komisji Wspólnej, nie wnosił o informacje, które są w rozumieniu przedmiotowej ustawy informacją publiczną. Nie ulega również wątpliwości, że charakter podmiotowy Komisji Wspólnej, którą współtworzą przedstawiciele Rządu RP, skutkuje koniecznością udostępnienia informacji związanych z Komisją Wspólną z uwagi na okoliczność, iż informacje te można zasadniczo kwalifikować jako informacje dotyczące działania władz publicznych. Z tych właśnie względów niewątpliwie protokoły z posiedzeń Komisji Wspólnej podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Projekt protokołu z posiedzenia Komisji Wspólnej przesyłany jest przed kolejnym posiedzeniem drugiej Stronie celem ustosunkowania się do niego i sformułowania propozycji naniesienia ewentualnych zmian. Zatem właściwym jest przyjęcie, że protokół ma charakter roboczy dopóki nie zostanie zaakceptowany i podpisany przez strony.

Minister Administracji i Cyfryzacji, wykonując wezwanie Sądu z dnia 25 lutego 2014 r. w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2014 r. poinformował, że z posiedzenia Komisji Wspólnej z dnia 14 listopada 2013 r. nie został sporządzony protokół. Organ podał, że żaden przepis prawa nie określa sposobu i trybu dokumentowania ustaleń podejmowanych przez Komisję Wspólną i dokumentowania przebiegu posiedzeń. Wykształciła się w tym zakresie praktyka polegająca na przeprowadzeniu uzgodnień, wprowadzenia ewentualnych zmian i po jego przyjęciu zostaje podpisany na kolejnym posiedzeniu, przy czym kolejny termin jest ustalany pomiędzy współprzewodniczącymi Komisji Wspólnej. Organ przekazał, zgodnie z żądaniem Sądu zapis elektroniczny przedmiotowego spotkania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym na podstawie § 2 powołanego powyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W ocenie Sądu skarga J. K. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez skarżącego informacja określona w jego wniosku stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą.

Natomiast w art. 6 ust. 1 przedmiotowej ustawy wymieniono niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. W przepisie tym wymienione zostały jedynie przykładowe rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

Żądane przez skarżącego informacje dotyczące spotkań Komisji Wspólnej zarówno w formie protokołów, jak i ich projektów oraz zapisów elektronicznych spotkań, w ocenie Sądu spełniają warunki informacji publicznej, dotyczą bowiem wykonywania zadań publicznych przez organ władzy publicznej, jakim bez wątpienia jest Minister Administracji i Cyfryzacji, gdyż dokumentują one jego działanie w sferze publicznej.

W tym miejscu podkreślić należy, że z uwagi na treść wniosku skarżącego istotna w niniejszej sprawie jest dyspozycja zawarta w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnienia informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast z art. 14 ust. 1 przedmiotowej ustawy wynika obowiązek, że udostępniania informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (..).

Należy w tym miejscu przypomnieć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje.

Zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należy uznać tym samym za uzasadniony. Skoro bowiem Minister Administracji i Cyfryzacji dysponuje żądaną informacją (zapis elektroniczny przedmiotowego spotkania), a informacja ta stanowi informację publiczną, to powinna załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej.

Rozpatrując zatem przedmiotowy wniosek Minister Administracji i Cyfryzacji mógł albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności.

Podkreślić należy, że brak regulacji prawnych związanych z zasadami i trybem działania Komisji Wspólnej, a w szczególności dokumentowania (utrwalania) spotkań Komisji Wspólnej nie może stanowić usprawiedliwienia dla organu władzy publicznej realizującego obowiązki wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie, co należy podkreślić z akt sprawy, a w szczególności z odpowiedzi na skargę organu wynika, że organ oczekiwał na podpisanie protokołu po przyjęciu go przez strony po wniesieniu przez nie ewentualnych uwag. W ocenie Sądu informacją publiczną jest informacja "pierwotna", a nie informacja, która została poddana "obróbce". Tym samym oznacza to, że w niniejszej sprawie walor informacji publicznej posiada rejestracja elektroniczna spotkania, ewentualnie jej zapis roboczy. Protokół "oficjalny" będzie stanowić informacje publiczną, o ile w swojej treści, zasadniczo nie będzie odbiegał od dokumentów (zapisów) na podstawie których został sporządzony.

Okoliczności przedstawione przez organ w zakresie terminów podpisania protokołu ze spotkania Komisji Wspólnej i jego udostępnienie, w ocenie Sądu stoją w jawnej sprzeczności z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy informacja istnieje w formie zapisu elektronicznego i żąda jej udostępnienia w tej formie skarżący.

Zdaniem Sądu, jeżeli organ nie może udostępnić informacji publicznej w tej formie, to zobowiązany jest wydać decyzję zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wprowadza ograniczenia w zakresie udostępniania informacji publicznej.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż Minister Administracji i Cyfryzacji w ustawowym 14 - dniowym terminie, wprawdzie wadliwie, ale odpowiadał na wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że bezczynność, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej powyżej ustawy.