Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 868/12 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz M. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I

Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 868/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę M. Spółki z o.o. z siedzibą w [...], uchylając decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]), którą - po rozpatrzeniu odwołania strony od oceny wniosku wstępnego złożonego w I Konkursie Programu [...] - odmówiono przyznania środków finansowych. Ponadto Sąd zasądził od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz skarżącej spółki 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Z ustaleń tych wynika, że M. Sp. z o.o. złożyła do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wniosek wstępny o dofinansowanie projektu zatytułowanego "[...]". Wniosek ten został następnie odrzucony z powodu braku innowacyjności. Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. wnioskodawcy przesłano trzy recenzje wniosku dokonane przez ekspertów, informując jednocześnie, że Regulamin I konkursu Programu [...] nie dopuszcza możliwości składania odwołań od decyzji negatywnych w sprawie wyników oceny merytorycznej wniosków wstępnych. Mimo to spółka w piśmie z dnia [...] września 2011 r. wniosła o ponowne poddanie wniosku ocenie innych recenzentów. Wniosek o ponowne rozpatrzenie projektu został najpierw odrzucony (pismo Koordynatora Projektu z dnia [...] września 2011 r.), jednakże na skutek stanowiska Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wyrażonego w skierowanym do Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. - Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wydała w dniu [...] stycznia 2012 r. decyzję o odmowie przyznania spółce środków finansowych, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 96, poz. 616 ze zm., zwana dalej również: "ustawa o NCBiR"). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Komisja Odwoławcza stwierdziła, że procedura konkursowa nie została naruszona, a brak nowości proponowanego w projekcie rozwiązania stwierdzili wszyscy eksperci oceniający ten projekt. Zdaniem Komisji, fakt zgłoszenia elementów zawartych we wniosku do opatentowania nie świadczy o ich innowacyjności, zwłaszcza że na rynku istnieją zabezpieczone patentami rozwiązania techniczne w obszarze znaków i biometrii.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało wyeliminowaniem tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Sąd uznał, że poddanie przez ustawodawcę decyzji Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju kontroli sądów administracyjnych wskazuje na stosowanie do tych decyzji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej określanej jako "k.p.a.") oraz ich ocenę przez pryzmat przepisów tej ustawy. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że miał na uwadze także przepisy Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Regulamin Komisji Odwoławczej).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 § 2 k.p.a. oraz § 4 ust. 3 pkt 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej. Rozstrzygnięcie to zostało bowiem opatrzone jedynie nieczytelnym podpisem, natomiast nie wskazano w nim imienia i nazwiska oraz funkcji podpisującego i w konsekwencji nie ma możliwości kontroli, czy podpisujący pełni funkcję Przewodniczącego, czy też jest członkiem Komisji wyznaczonym przez Przewodniczącego.

Sąd uznał ponadto, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej, bowiem jej uzasadnienie jest lakoniczne i nie zawiera szczegółowego odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu, a dotyczących w szczególności zakwestionowania przez spółkę oceny przypisującej projektowi brak innowacyjności. Sąd stwierdził, że uzasadnienia ekspertów zawarte w udostępnionych spółce kartach ocen są bardzo krótkie i ogólnikowe, nie wskazują dlaczego rozwiązanie przedstawione w projekcie nie jest innowacyjne oraz nie podają przykładów takich samych znanych i prowadzonych już projektów. Komisja Odwoławcza nie wyjaśniła także dlaczego nie uwzględniła wniosku spółki o powołanie nowych ekspertów, mimo że takie kroki mogłaby przedsięwziąć na podstawie § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji Odwoławczej.

Sąd zobowiązał organ, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnił uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku, dokładnie przeanalizował zebrany materiał dowodowy i zarzuty spółki, rozważył możliwość zastosowania § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji Odwoławczej oraz spełnił wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyło Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Strona zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wadliwej kontroli działalności organu administracji, poprzez naruszenie:

1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.u.s.a.") i art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. i w związku z art. 40 ust. 4 ustawy o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju poprzez błędną wykładnię tego ostatniego przepisu, polegającą na przyjęciu, że użyty w tym przepisie wyraz "decyzja" oznacza decyzję administracyjną w rozumieniu k.p.a., podczas gdy wyraz ten oznacza akt, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a., co powoduje, że w procedurze oceny wniosków dokonywanej na podstawie ustawy nie znajduje zastosowania k.p.a.;

2) art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., a polegające na:

a) całkowitym braku uzasadnienia prawnego co do przyjętego przez sąd twierdzenia, że zaskarżona decyzja jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a.;

b) braku dostatecznego uzasadnienia, w jaki sposób stwierdzone uchybienia rzutowały na merytoryczną poprawność rozstrzygnięcia Komisji Odwoławczej;

c) całkowitym braku uzasadnienia prawnego co do twierdzenia o naruszeniu przez organ art. 107 § 2 k.p.a., tj. nie wykazaniu jakie przepisy szczególne określały inne składniki zaskarżonej decyzji i jakie spośród tych składników nie zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji;

d) sprzeczności pomiędzy zarzutem naruszenia art. 107 § 2 k.p.a. a treścią uzasadnienia tego zarzutu - stwierdzenie braku czytelnego podpisu i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji wskazywałoby na naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., który to przepis nie został przez Sąd w ogóle powołany;

e) wadliwym wskazaniu co do dalszego postępowania poprzez nakazanie stosowania w tym postępowaniu art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że decyzja Dyrektora Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie przyznania środków finansowych na wykonywanie projektów nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., czego dowodzi m.in. treść § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 178, poz. 1200). Procedura przyznawania środków finansowych przez Centrum nie odbywa się w trybie przepisów k.p.a., bowiem procedura ta została kompleksowo uregulowana w ustawie o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju. W ramach tej procedury decyzje w przedmiocie przyznawania środków finansowych (negatywne lub pozytywne) są podejmowane wyłącznie w odniesieniu do projektów, które znalazły się na liście rankingowej ustalonej przez ekspertów i tylko te decyzje mogą być kwestionowane w formie odwołań do Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Natomiast negatywna ocena wniosku przez ekspertów (dokonywania przed ustaleniem listy rankingowej) w istocie zamyka wnioskodawcy drogę do otrzymania środków finansowych.

Zdaniem strony, brak w ustawie o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju postanowień o stosowaniu wprost lub odpowiednio przepisów k.p.a. do postępowań w przedmiocie przyznania środków finansowych na badania naukowe jest celowo zamierzonym rozwiązaniem legislacyjnym. Zamierzenie to spowodowane było faktem, że przyznawanie środków finansowych na podstawie ustawy w istocie nie pozostaje w gestii organu administracji dysponującego środkami budżetowymi, lecz w gestii ekspertów - fachowców z dane dziedziny oceniających wnioski w ich aspekcie merytorycznym (art. 38 i art. 39 ustawy), co rzutuje na treść sporządzanych uzasadnień. W konsekwencji wyraz "decyzja" użyty w art. 40 ust. 3 i ust. 4 ustawy oznacza rozstrzygnięcie w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych, lecz nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2014 r. NCBiR podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wnioski sformułowane w skardze kasacyjnej, dodatkowo wskazując, że w wyrokach z dnia 28 października 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 282/13) i z dnia 3 lipca 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 612/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził stanowisko, że decyzja, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawowym zagadnieniem, jakie wyniknęło na tle sprawy niniejszej jest kwestia charakteru prawnego "decyzji", o których jest mowa w art. 40 ustawy o NCBiR. W zależności od sposobu rozstrzygnięcia, tj. przyjęcia czy są to decyzje administracyjne w rozumieniu k.p.a., czy też inne akty administracyjne, zależeć musi ocena prawidłowości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten stanął bowiem na stanowisku, że jest to decyzja administracyjna i w taki sposób ocenił prawidłowość zaskarżonej administracyjnej czynności prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się względami natury językowej, systemowej i historycznej podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Przede wszystkim zważyć należy, że ustawodawca w ustawie o NCBiR mówi o "podejmowaniu decyzji" (art. 10) oraz o "wydawaniu decyzji" (art. 40). W pierwszym z tych przypadków, z kontekstu przepisu art. 10 ust. 1 zd. 1 ustawy o NCBiR ("Dyrektor kieruje działalnością Centrum, w szczególności podejmuje decyzje w sprawach związanych z realizacją i podziałem środków finansowych na realizację strategicznych programów badań naukowych i prac rozwojowych oraz realizacją innych zadań Centrum") wynika, że chodzi o decyzje w szerokim, w tym również potocznym znaczeniu tego słowa, a nie o decyzje w rozumieniu k.p.a.

Odmienna natomiast sytuacja występuje w przypadku art. 40 ustawy o NCBiR. W tym przepisie ustawodawca używa stwierdzeń: "...w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie..." (ust. 1), czy też "Komisja odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący wydaje decyzję w sprawie..." (ust. 3). Pojęcie "wydanie decyzji" jest pojęciem typowym dla przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który zajmuje się przede wszystkim właśnie postępowaniem w tym przedmiocie. Co więcej, w ust. 2 art. 40 ustawy o NCBiR została wprowadzona instytucja odwołania od decyzji, która jest również uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także typowa dla tego postępowania instytucja skargi do sądu administracyjnego (art. 40 ust. 4).

Używając w tekście ustawy pojęć właściwych dla postępowania administracyjnego ustawodawca nie wyłączył zastosowania w tych sprawach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tak jak uczynił to np. w art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), która dotyczy podobnych zagadnień. Mamy więc do czynienia z sytuacją taką, jaka wystąpiła na gruncie ustawy poprzedzającej ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tj. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, zwana też "ustawą o NPR"). Pomoc finansowa przyznawana na podstawie art. 26 ust. 2 tej ostatniej ustawy też jest przyznawana na podstawie decyzji administracyjnej, jak również taką formę ma jej odmowa – vide np. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. o sygn. akt II GPS 3/06 (ONSAiWSA 2007/3/59).

Zwrócić też należy uwagę, że ustawa o NCBiR była uchwalona jako rządowy projekt ustawy (druk sejmowy Nr 1636 Sejmu VI Kadencji), który podlegał reżimowi "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), wprowadzonych do obrotu prawnego na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 392 z późn.zm.). Zgodnie z § 148 tych Zasad: Jeżeli w ustawie zachodzi wyjątkowo potrzeba odstąpienia od znaczenia danego określenia ustalonego w ustawie określanej jako "kodeks" lub "prawo" lub innej ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, wyraźnie podaje się inne znaczenie tego określenia i zakres jego odniesienia, używając zwrotu: "w rozumieniu niniejszej ustawy określenie .... oznacza ....", albo zwrotu: "ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o .... należy przez to rozumieć ...". Wynika więc z tego, że jeżeli w ustawie "zwykłej" z dziedziny prawa administracyjnego używane są takie same pojęcia, jakimi posługuje się Kodeks postępowania administracyjnego, to należy przydawać im to samo znaczenie jak w Kodeksie, jeżeli dana ustawa nie zawiera ich własnej definicji.

Cytowane wyżej pojęcie "...w drodze decyzji Dyrektora wydawanej ..." (art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR) było użyte już w projekcie ustawy, jak również już projekt ustawy przewidywał składanie odwołania od decyzji Dyrektora do Komisji Odwoławczej (art. 40 ust. 2 projektu) i skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję komisji odwoławczej (art. 40 ust. 3 projektu). Ust. 3 art. 40 ustawy o NCBiR w obecnym brzmieniu został dodany na skutek poprawek Senatu (druk sejmowy nr 2953 i nr 2979), a ust. 3 art. 40 projektu otrzymał oznaczenie 4. Również na skutek poprawek Senatu zmieniono brzmienie art. 40 ust. 2, przy czym nie była to tylko zmiana samej redakcji przepisu, ale z jego treści usunięto sformułowanie "w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnoprawnych", stanowiące planowane w projekcie ograniczenie zakresu odwołania składanego do komisji odwoławczej. W ten sposób decyzje Dyrektora uzyskały zaskarżalność w pełnym zakresie, tak jak i inne decyzje administracyjne.

Dodać przy tym wypada, że w Opinii prawnej z dnia 27 maja 2009 r. Biuro Analiz Sejmowych (http://orka.sejm.gov.pl/rexdomk6.nsf/Opdodr?OpenPage&nr=1636) zwracało uwagę, że "pojawia się przede wszystkim wątpliwość co do charakteru prawnego decyzji podejmowanych przez Dyrektora Centrum oraz przez komisję odwoławczą Rady lub przez Komitet Sterujący. Wątpliwość ta dotyczy tego, czy są decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów k.p.a., które muszą być w związku z tym wydawane po przeprowadzeniu pełnego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, czy też może – alternatywnie – są to określone rozstrzygnięcia administracyjne o charakterze aktów administracyjnych, niebędące jednak decyzjami administracyjnymi w rozumieniu k.p.a.". W rozwinięciu tego stanowiska Biuro wskazuje też m.in., że "omawiane tutaj "decyzje" są bez wątpienia władczymi, indywidualnymi rozstrzygnięciami, kontrolowanymi do tego pod względem swojej legalności przez sąd administracyjny" i w konkluzji stwierdza: "Wydaje się przy tym, że skoro projektodawca w tak już szerokim zakresie stara się chronić interesy podmiotów uczestniczących w konkursie oraz ubiegających się o zawarcie z Centrum umowy o wykonanie i realizację projektu, to logiczne byłoby wyraźne nadanie tym decyzjom charakteru decyzji administracyjnych w rozumieniu k.p.a.". Na marginesie natomiast można zauważyć, że poprawki Senatu zostały podjęte uchwałą z 9 kwietnia 2010 r., więc stanowisko Biura Analiz Sejmowych (z 27.05.2009 r.) dotyczy pierwotnego, "niezliberalizowanego" jeszcze przez Senat projektu tej ustawy.

W tym stanie rzeczy należy dojść do wniosku, że racjonalnie działający prawodawca miał pełną świadomość, że decyzje, o których jest mowa w art. 40 ustawy o NCBiR będą traktowane jako decyzje administracyjne w rozumieniu k.p.a. Tak samo jak i orzeczenia wydawane na podstawie art. 26 ust. 2 sześć lat wcześniej uchwalonej ustawy o NPR, w której - tak jak i w ustawie o NCBiR - również nie ma stwierdzenia o stosowaniu lub niestosowaniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a nawet orzeczeń tych nie nazywa się "decyzjami".

Podobieństwo konstrukcji zastosowanej przez ustawodawcę w ustawie o NCBiR do tej, jaką wcześniej zastosował w ustawie o NPR, pozwala na wykorzystanie spostrzeżeń zawartych w przywołanej już wcześniej uchwale NSA o sygn. akt II GPS 3/06. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na dwuetapowość postępowania. "Pierwszy etap to postępowanie wszczynane na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą [...]. Dopiero po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu następuje drugi etap postępowania, którym jest zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu...".

Podobnie jest w przypadku ustawy o NCBiR. W pierwszym etapie następuje ocena wniosku, zakończona decyzją o przyznaniu środków finansowych. I tak jak w przypadku ustawy o NPR, dopiero po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu następuje drugi etap postępowania, którym jest zawarcie umowy o wykonanie i finansowanie projektu – art. 41 ust. 1 ustawy o NCBiR.

Jak stwierdza dalej (w cytowanej uchwale) Naczelny Sąd Administracyjny, "decyzje tego rodzaju mają charakter indywidualny i jednostronny. Te cechy są oczywiste i nie wymagają dalszego wyjaśnienia. Natomiast władczość omawianej decyzji nie może być rozumiana w sposób tradycyjny, z nawiązaniem do przymusu państwowego. Cecha ta przejawia się w wyłączności skutków prawnych decyzji o przyznaniu dofinansowania". W przypadku ustawy o NCBiR wyłączność ta polega na tym, że umowy, o których mowa w art. 41 ust. 1 tej ustawy, mogły być zawarte jedynie z podmiotami, których wnioski znalazły się na liście rankingowej. Zatem i w takim przypadku zasadne jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały (odnoszące się do analogicznych rozwiązań na gruncie ustawy o NPR): "Zawarcie umowy bez uprzedniej pozytywnej decyzji byłoby niezgodne z ustawą. Ujmując rzecz od drugiej strony: decyzja administracyjna jest niezbędną przesłanką zawarcia umowy".

Przechodząc do kwestii odrzucenia wniosku Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej stwierdza: "rozważano także argumenty mające wskazywać, że rozstrzygnięcie odrzucające wniosek o przyznanie dofinansowania projektu jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednakże w przepisie tym jest mowa o innych niż określone w pkt 1-3 aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej. Istnienie materialnej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną przesądza już o tym, że nie jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Niezależnie jednak od tej podstawowej przesłanki, wyłączającej uznanie rozstrzygnięcia o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie za inny akt z zakresu administracji publicznej, wskazać należy, że uprawnienie lub obowiązek, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., musi wynikać z przepisów prawa". Natomiast analiza unormowań prawnych zawartych w ustawie o NCBiR wskazuje, że uprawnienie do uzyskania dofinansowania nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz podlega ocenie powołanych przez Dyrektora NCBiR ekspertów – art. 38 ust. 1 ustawy o NCBiR – zaś art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, że Dyrektor NCBiR "przyznaje" środki finansowe, z czego wynika, że nie występuje tu uprawnienie strony ex lege.

W konkluzji przedstawionego wywodu trzeba zatem zająć stanowisko, że skoro decyzja (promesa) przyznająca dofinansowanie jest decyzją administracyjną, to złożony wniosek jest wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne. Postępowanie to jednak nie zawsze musi kończyć się przyznaniem dofinansowania, ale może to też być odmowa jego przyznania. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że tak jak przyznanie dofinansowania ma formę decyzji administracyjnej, tak samo i jego odmowa powinna mieć tę samą formę. W przypadku ustawy o NCBiR tego rodzaju wniosek jest tym bardziej uprawniony, gdyż w jej art. 40 ust. 3 wprost mówi się, że "Komisja odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych", a skoro jest to organ odwoławczy od decyzji Dyrektora NCBiR, to uprzednio musi być przez niego wydana decyzja podlegająca zaskarżeniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, jako agencja wykonawcza (art. 1 ust. 2 ustawy o NCBiR) w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 oraz z 2010 r. Nr 28, poz. 146), powołana do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa, jest jednostką sektora finansów publicznych – art. 9 pkt 5 ww. ustawy o finansach publicznych. Jako jedna z jednostek tego sektora (podobnie jak np. ZUS, NFZ czy uczelnie publiczne) załatwia sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych, czyli została objęta postanowieniami art. 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew wywodom kasatora, nie jest istotne to, że ustawa o NCBiR nie zawiera przepisów wprost wskazujących, że mają do niej zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne jest to, że nie zawiera ona żadnych przepisów wyłączających stosowanie przepisów k.p.a. W tej sytuacji zasadnicze znaczenie ma wynikająca z art. 1 (pkt 1 i 2) k.p.a. generalna zasada (ogólna właściwość) stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tzw. ogólnym postępowaniu administracyjnym, tj. w "sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych".

Z tych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, że wniesiona skarga dotyczyła decyzji administracyjnych i pod tym kątem ocenił ich prawidłowość. Tym samym jako nieuzasadniony należy uznać zarzut z pkt 1. petitum skargi kasacyjnej, który opierał się na założeniu, że wydawana przez Dyrektora NCBiR decyzja nie jest decyzją administracyjną.

W skardze kasacyjnej wyrażono pogląd, że "postępowanie w przedmiocie uzyskania dofinansowania na realizację projektów, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy, przebiega zgodnie ze szczególną, odrębną procedurą określoną w tej ustawie (eliminującą procedurę przewidzianą przepisami k.p.a.)". Jako poparcie tej tezy wskazane też zostało, że "ustawa jedynie ramowo określa zasady wyboru projektów, które będą finansowane przez Centrum przyznając jednocześnie Dyrektorowi Centrum kompetencje do ustalania i ogłaszania regulaminów konkursu (art.36 ust. 1 ustawy)", że "wybór wykonawców projektów następuje w drodze konkursów ogłaszanych przez Dyrektora Centrum (art.36 ustawy)", a "merytoryczna ocena składanych wniosków dokonywana jest przez ekspertów wyznaczanych przez Dyrektora Centrum (art.38 ust. 1 ustawy)", oraz że "merytoryczne stanowisko ekspertów w kwestii zakwalifikowania projektów do finansowania jest dla Dyrektora Centrum wiążące".

Jednak fakt, że w toku postępowania wykorzystuje się wiedzę specjalną ekspertów nie musi oznaczać, że tym samym do Dyrektora NCBiR nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Tak samo fakt, że wyboru projektów dokonuje się w trybie konkursów nie może samo przez się oznaczać, że zostaje wyłączone stosowanie k.p.a. także w takim zakresie, w jakim nie pozostaje w kolizji ze szczególnymi procedurami zawartym w ustawie o NCBiR. Ustawa ta w pewnej swojej części może być postrzegana jako przepis szczególny względem k.p.a., ale nie oznacza to, że w ten sposób zostaje wyłączony cały Kodeks postępowania administracyjnego, nawet w tym zakresie, w jakim odwołuje się wprost do instytucji administracyjno-prawnych bez dalszych modyfikacji.

Z przepisów ustawy o NCBiR nie wynika też, aby Dyrektor Centrum wydawał decyzje bez jakiegokolwiek tzw. "luzu decyzyjnego". Merytoryczne stanowisko ekspertów w kwestii zakwalifikowania projektów do finansowania jest dla Dyrektora Centrum wiążące, ale co do tego, że Dyrektor nie może przyznać finansowania na wykonanie projektów, które znalazły się poza listą rankingową. Z art. 40 ust. 1 tej ustawy wynika, że Dyrektor Centrum jest związany listą, ale nie ma mowy o tym, że również wiąże go kolejność na niej. Tym samym, gdy nie ma wystarczających środków na sfinansowanie wszystkich projektów z listy rankingowej, ustawa nie wyłącza możliwości dokonania przez niego wyboru, które z nich mają być sfinansowane, aby jak najlepiej realizować zadania NCBiR i wykorzystać posiadane środki – art. 40 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o NCBiR.

Ustawa też nie wyłącza np. odmowy finansowania wniosku, który co prawda znalazł się na liście rankingowej, jednak jego ocena w sposób oczywisty nie spełniała kryteriów określonych w art. 39 ustawy o NCBiR. Dyrektor może też zlecić audyt zewnętrzny – art. 38 ust. 6 ustawy o NCBiR.

Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, również komisja odwoławcza Rady nie jest bezwzględnie związana ocenami eksperckimi, które mogą być przez nią weryfikowane – § 5 ust. 2 Regulaminu. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że komisja odwoławcza nie może skontrolować w ramach rozpoznawania odwołania także prawidłowości wydanego przez Dyrektora NCBiR regulaminu, w szczególności gdy skorzystał on z uprawnienia zawartego w art. 39 ust. 5 ustawy o NCBiR. Na skutek wykreślenia z pierwotnego brzmienia art. 40 ust. 2 projektu ustawy o NCBiR słów: "w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnoprawnych", komisja odwoławcza Rady dokonuje kontroli decyzji Dyrektora NCBiR w pełnym zakresie, czyli również prawidłowości jego działań poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym kontroli będzie podlegało zarówno niewykonanie obowiązku z art. 38 ust. 4 i ust. 5 ustawy o NCBiR, jak i nieskorzystanie z przysługujących Dyrektorowi NCBiR uprawnień.

Jak więc z powyższego wynika, zarówno Dyrektor NCBiR, jak i komisja odwoławcza Rady, rozstrzygając władczo w indywidualnych sprawach, mają możliwość i kompetencje do ich merytorycznego rozpoznania, a nawet pewien luz decyzyjny co do rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy ustawy o NCBiR wyłączają zawarte w art. 104 § 1 k.p.a. domniemanie załatwiania sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Z oczywistych względów nie można też podzielić poglądu, że § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 178, poz. 1200), czyli aktu podustawowego, uchyla zastosowanie art. 104 § 1 k.p.a. przez to, że nakazuje niezwłocznie informować wykonawcę projektu o przyznaniu przez Dyrektora NCBiR środków finansowych. W szczególności gdy chodzi o inną decyzję, a mianowicie odmawiającą przyznania tych środków.

W ramach drugiego zarzutu z petitum skargi kasacyjnej można zgodzić się z autorami skargi kasacyjnej co do tego, że w okolicznościach sprawy niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był więcej uwagi poświecić wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.), tym bardziej że mamy do czynienia z nowym aktem prawnym i brakiem ugruntowanego orzecznictwa. Jednakże mimo to, należy przyjąć, że nie miało to wpływu na samo rozstrzygnięcie.

Podobnie, nie ma istotnego znaczenia powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na art. 107 § 2 k.p.a. W kontekście wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku można to uznać za oczywistą omyłkę. Jednakże, gdyby nawet przyjąć, że Sąd postanowienia wewnętrznych regulaminów potraktował jako przepisy szczególne prawa powszechnie obowiązującego określające dodatkowe składniki decyzji administracyjnej, to jest to uchybienie procesowe, które jednak również nie miało wpływu na samo rozstrzygnięcie, a taki wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.